【摘要】出臺反跨境腐敗法是黨的二十屆三中全會提出的重要戰(zhàn)略任務(wù)，是中國推動跨境腐敗治理的重大舉措。跨境腐敗是當(dāng)前全球各國面臨的共同挑戰(zhàn)，是反腐敗斗爭的重要方面。新時代以來，黨中央高度重視跨境腐敗治理，相繼采取了一系列有力舉措，推動跨境腐敗治理取得了重要成效。由于跨境腐敗具有高度復(fù)雜性，目前的反腐敗涉外法律法規(guī)體系尚存局限，制定出臺反跨境腐敗法勢在必行。在立法過程中，要以公平合理的反腐敗國際合作理念為基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)針對跨境腐敗的預(yù)防性舉措，并堅持以中國法律制度為基點推動立法內(nèi)容與國際接軌。

【關(guān)鍵詞】反跨境腐敗法 反腐敗國際合作 政策建議

【中圖分類號】D630.9 【文獻標(biāo)識碼】A

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》在涉及“完善黨和國家監(jiān)督體系”時明確提出“推進反腐敗國家立法，修改監(jiān)察法，出臺反跨境腐敗法”。這深刻體現(xiàn)了黨中央對跨境腐敗治理的高度重視，充分反映了制定反腐敗涉外法律的重要性和緊迫性。黨的十八大以來，中國持續(xù)推動反腐敗國際合作，取得了有目共睹的顯著成效，贏得了國際社會的廣泛認可。由于跨境腐敗治理具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，從涉外法律法規(guī)到國際司法實踐都還需要不斷探索和完善。對此，黨的二十屆三中全會明確提出制定出臺反跨境腐敗法，這是黨中央站在治國理政的高度對反腐敗斗爭作出的新的重大部署，也是構(gòu)建系統(tǒng)完備的反腐敗涉外法律法規(guī)體系的關(guān)鍵舉措。

反跨境腐敗法為反腐敗國際合作提供新的制度依據(jù)

跨境腐敗成為需要國際合作治理的全球化議題。在世界經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，腐敗跨境流動是在跨國企業(yè)產(chǎn)生和經(jīng)濟全球化加速中逐漸出現(xiàn)的，并且成為現(xiàn)代全球治理的重要問題。在傳統(tǒng)經(jīng)濟社會中，腐敗往往發(fā)生在一個國家或地區(qū)的本土，因此并不需要國際化合作加以治理。20世紀60年代后，隨著西方一些企業(yè)經(jīng)營范圍的不斷擴大，為了獲取更多的經(jīng)濟利益，在跨國業(yè)務(wù)拓展過程中開始出現(xiàn)了腐敗行為，并且不斷蔓延形成了早期的跨境腐敗。這引起了世界各國以及國際組織的高度重視，由此跨境腐敗成為國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)。此后，腐敗治理不再僅僅是本國議題，而是成為需要國際合作才可以實現(xiàn)目標(biāo)的全球化議題。《聯(lián)合國反腐敗公約》指出，腐敗已經(jīng)不再是局部問題，而是一種影響所有社會和經(jīng)濟的跨國現(xiàn)象，因此，開展國際合作預(yù)防和控制腐敗至關(guān)重要。聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程明確提出，要實質(zhì)性減少一切形式的腐敗和賄賂行為，其中既包括一個國家的本土腐敗，也包括危害全球經(jīng)濟的跨境腐敗。然而，截至目前，跨境腐敗仍然難以得到有效治理，其原因不僅在于跨境腐敗的主體日趨復(fù)雜，也在于這方面的反腐敗國際合作存在諸多困境。

跨境腐敗治理成為反腐敗工作的重要內(nèi)容。新時代以來，黨中央以前所未有的勇氣和定力全方位推進反腐敗工作，將跨境腐敗治理納入反腐敗斗爭布局中。習(xí)近平總書記強調(diào)：“加強反腐敗綜合執(zhí)法國際協(xié)作，強化對腐敗犯罪分子的震懾。”黨的二十屆中央紀委三次全會工作報告指出，要強化完善反腐敗工具箱，縱深推進反腐敗能力建設(shè)，并提出要堅持用法治思維和法治方式懲治腐敗，持續(xù)推進反腐敗國家立法，研究制定反跨境腐敗法，推動用好缺席審判和違法所得沒收程序。可以看出，反跨境腐敗法的制定既是豐富和拓展反腐敗工具箱的具體行動，也是黨的十八大以來中國推進跨境腐敗治理的經(jīng)驗與成果的制度性轉(zhuǎn)化，將為全面推動反跨境腐敗提供強有力的法律依據(jù)。在近年來查處的腐敗案件中不乏一些跨境腐敗案件，有些案件甚至呈現(xiàn)出境內(nèi)腐敗與境外腐敗交織的特點，造成了嚴重的經(jīng)濟損失和惡劣的社會影響。跨境腐敗如果不能得到有效治理，不僅直接影響反腐敗斗爭的整體成效，還會關(guān)系到黨和國家的國際形象。反跨境腐敗法的制定是在持續(xù)釋放從嚴懲治、一查到底的強烈信號，也是在彰顯我們黨堅定不移反腐敗的政治決心。

反跨境腐敗立法是實現(xiàn)高水平對外開放的必然要求。黨的二十屆三中全會明確提出，必須堅持對外開放基本國策，堅持以開放促改革，依托我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢，在擴大國際合作中提升開放能力，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制。據(jù)統(tǒng)計，2023年我國全行業(yè)對外直接投資10418.5億元人民幣，較上年增長5.7%，這些數(shù)據(jù)反映出堅持對外開放的良好態(tài)勢。然而，跨境腐敗始終是對外經(jīng)濟合作的負面阻礙，是影響高水平對外開放和良好營商環(huán)境的重要因素。為了進一步深化整治跨境腐敗問題，推動反腐敗國際合作的司法銜接，反跨境腐敗法呼之欲出。推動反跨境腐敗立法也體現(xiàn)出中國在推動全球反腐敗治理方面的責(zé)任和貢獻，在反腐敗涉外法律法規(guī)方面提出了中國方案。

黨的十八大以來跨境腐敗治理取得制度化新成果

跨境腐敗治理相關(guān)制度日臻完善。《聯(lián)合國反腐敗公約》提出，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律制度的基本原則，制定和執(zhí)行或者堅持有效而協(xié)調(diào)的反腐敗政策。中國作為最早簽署的締約國之一，基于《聯(lián)合國反腐敗公約》不斷健全完善反腐敗涉外法律法規(guī)體系，相繼采取一系列有力舉措推動跨境腐敗治理。2018年10月，在《中華人民共和國刑事訴訟法》第三次修正中專門增加關(guān)于缺席審判程序的規(guī)定，對于潛逃境外的腐敗犯罪嫌疑人、被告人起到強有力震懾作用。2022年12月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于加強行賄犯罪案件辦理工作的指導(dǎo)意見》，為追究行賄行為刑事責(zé)任提供了具體可行的辦案依據(jù)。2024年3月起正式施行的刑法修正案（十二）中，進一步修改完善了行賄犯罪規(guī)定，加大對行賄行為懲治力度，其中明確列舉了行賄主體和嚴重行賄情形，推動了行賄受賄一起查。截至2023年10月，中國已與83個國家締結(jié)171項雙邊司法協(xié)助類條約，加入包含司法協(xié)助、引渡等內(nèi)容的近30項國際公約，合作范圍覆蓋130多個國家。這些制度與舉措的實施從多個方面推動了跨境腐敗治理的發(fā)展，使得在司法實踐方面懲治跨境腐敗有了新的制度依據(jù)。

“一帶一路”廉潔建設(shè)發(fā)揮重要示范作用。習(xí)近平主席在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上明確提出，中方將會同合作伙伴發(fā)布《“一帶一路”廉潔建設(shè)成效與展望》，推出《“一帶一路”廉潔建設(shè)高級原則》，建立“一帶一路”企業(yè)廉潔合規(guī)評價體系，同國際組織合作開展“一帶一路”廉潔研究和培訓(xùn)。2019年，中方發(fā)起《廉潔絲綢之路北京倡議》，明確呼吁加強企業(yè)自律意識、法律意識和責(zé)任意識，堅決抵制商業(yè)賄賂行為。這既是為反腐敗全球治理做出的中國示范，也是中國推動跨境腐敗治理的生動體現(xiàn)。為了推動廉潔之路建設(shè)，截至2023年10月，中國已與23個國家和2個國際組織商簽反腐敗合作文件，并在與37個國家和國際組織商簽的“一帶一路”合作協(xié)議中寫入反腐敗和廉潔內(nèi)容，為推動預(yù)防和懲治共建“一帶一路”中的跨境腐敗發(fā)揮了重要作用。中國通過與共建“一帶一路”國家的務(wù)實合作，基于反腐敗通行的國際準則，提出合作倡議以及簽署多雙邊協(xié)議，并結(jié)合新的反腐敗國際形勢積極推動國際規(guī)則的創(chuàng)新發(fā)展，推動構(gòu)建更加具有共識性的跨境腐敗治理平臺，為反腐敗國際合作提供了新的范式和思路。

以企業(yè)廉潔合規(guī)建設(shè)深化預(yù)防跨境腐敗。近年來，建立廉潔合規(guī)體系逐漸成為企業(yè)“走出去”的重要保障，企業(yè)對于如何在跨境經(jīng)營中開展有效的廉潔合規(guī)管理工作需求迫切。在中國企業(yè)境外投資經(jīng)營有序發(fā)展和不斷壯大的過程中，如何加強境外資產(chǎn)監(jiān)管和有效防范應(yīng)對外部風(fēng)險，特別是確保國有企業(yè)境外經(jīng)營發(fā)展過程中始終貫徹落實黨和國家的重要部署，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險和重大腐敗案件的底線，這是國有企業(yè)面對的重大課題。為進一步加強企業(yè)廉潔合規(guī)建設(shè)，2018年12月，國家發(fā)改委等7部門聯(lián)合印發(fā)《企業(yè)境外經(jīng)營合規(guī)管理指引》；2022年8月，國資委發(fā)布了《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》；中央紀委國家監(jiān)委連續(xù)組織中央企業(yè)開展企業(yè)廉潔合規(guī)培訓(xùn)。中國企業(yè)廉潔合規(guī)建設(shè)逐步從軟性引導(dǎo)到硬性規(guī)制轉(zhuǎn)變，為推動企業(yè)廉潔合規(guī)經(jīng)營提供了重要保障。與此同時，為了推進跨境腐敗治理體系的完善，一些企業(yè)和地方也不斷進行廉潔合規(guī)制度創(chuàng)新，例如，中建集團率先探索建立首席合規(guī)官制度，并十分注重針對境外領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，對境外二級企業(yè)“一把手”定期開展面對面廉政談話；中國石化強化企業(yè)合規(guī)管理體系構(gòu)建，不斷加強對境外項目資金提供方、合作伙伴的廉潔合規(guī)盡職調(diào)查；深圳市基于國際標(biāo)準化組織的ISO 37001建立了本地化的反賄賂管理體系認證標(biāo)準。這些舉措反映出中國在跨境腐敗治理方面的發(fā)展，為反跨境腐敗立法奠定了基礎(chǔ)。

當(dāng)前反腐敗涉外法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀與困境

出臺專門性反腐敗涉外國家立法已成為國際通行做法。自跨境腐敗成為全球性議題以來，各個國家結(jié)合本國制度先后制定了專門性反跨境腐敗法律，一些國際組織也形成了相應(yīng)的指南或公約。美國于1977年出臺《反海外腐敗法》，并經(jīng)1988年、1994年、1998年三次修正，從最初僅適用于美國國內(nèi)企業(yè)和個人到修正后管轄范圍擴展至外國企業(yè)和個人，形成了所謂的“長臂管轄”；英國于2010年出臺《反賄賂法》，該法不僅明確了對一般性賄賂罪的懲處措施，還提出了商業(yè)組織預(yù)防賄賂失職罪，對企業(yè)提出了更嚴格的要求；2013年，巴西出臺《廉潔企業(yè)法》，明確規(guī)定法人以法人名義且全部或部分為了法人利益的賄賂行為，承擔(dān)嚴格的行政責(zé)任和民事責(zé)任。此外，聯(lián)合國于2000年通過的《打擊跨國有組織犯罪公約》、經(jīng)合組織于1997年發(fā)布的《關(guān)于打擊國際商業(yè)交易中行賄外國公職人員行為的公約》等，這些國際組織發(fā)布的有關(guān)制度在凝聚跨境腐敗治理共識以及促進各國采取積極措施方面發(fā)揮了積極意義。如此來看，通過專門性法律來規(guī)制跨國腐敗行為已經(jīng)成為國際通行的做法，結(jié)合中國自黨的十八大以來在該領(lǐng)域的經(jīng)驗積累以及當(dāng)前跨境腐敗面臨的新挑戰(zhàn)，加快制定反跨境腐敗法具有突出的必要性和迫切性。

現(xiàn)有反腐敗涉外法律法規(guī)缺少跨境腐敗預(yù)防性措施。在我國現(xiàn)行的跨境腐敗治理相關(guān)制度中，更多地體現(xiàn)了對腐敗行為的懲治，對預(yù)防腐敗的約束分散在不同的法規(guī)制度中，缺少集中性的法律規(guī)定。由于缺乏對跨境腐敗行為的針對性約束，在治理跨境腐敗和反腐敗國際合作過程中往往存在不同程度的局限。《聯(lián)合國反腐敗公約》明確要求，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則采取措施，防止涉及私營部門的腐敗，加強私營部門的會計和審計標(biāo)準，并酌情對不遵守措施的行為規(guī)定有效、適度而且具有警戒性的民事、行政或者刑事處罰。英國的《反賄賂法》要求如果與商業(yè)組織相關(guān)的個人為使該組織獲取或保留業(yè)務(wù)或商業(yè)利益而行賄他人，則相關(guān)的商業(yè)組織即構(gòu)成犯罪，目的是使與該行賄人相關(guān)聯(lián)的商業(yè)組織承擔(dān)未能有效預(yù)防行賄的主體責(zé)任。從實踐角度來看，在反跨境腐敗立法中不僅需要有懲治腐敗的法條，還需要對企業(yè)提出明確的預(yù)防腐敗要求。

反腐敗涉外法律法規(guī)需具有精準適用性。當(dāng)前反腐敗國際合作中，在跨境腐敗治理方面之所以存在諸多難點堵點，根本性原因在于各國之間法律制度不相銜接。由于政治制度、歷史文化以及社會環(huán)境的差異，不同國家對跨境腐敗行為的認定和理解具有很大差異，這些方面反映在司法解釋、立案標(biāo)準以及量刑尺度方面更是大相徑庭，如何在反跨境腐敗立法中統(tǒng)籌應(yīng)對這些差異便成為關(guān)鍵問題。一方面，對于腐敗主體的認定，美國、英國等西方國家主張域外管轄，管轄對象不僅包括本國商人和企業(yè)，也包括在本國經(jīng)營的外國商人和企業(yè)，甚至包括一切通過郵件、電話等形式與本國商人或企業(yè)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的主體，這就使得管轄范圍不斷擴大。另一方面，關(guān)于腐敗客體的認定，《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定的行賄對象包括外國公職人員和國際公共組織官員，其中對“外國公職人員”的解釋是外國無論是經(jīng)任命還是經(jīng)選舉而擔(dān)任立法、行政、行政管理或者司法職務(wù)的任何人員；以及為外國，包括為公共機構(gòu)或者公營企業(yè)行使公共職能的任何人員。在美國《反海外腐敗法》的解釋中，也將其他國家的國有企業(yè)人員視同外國公職人員。這些問題在反跨境腐敗立法中需要給予明確的規(guī)定和說明，以適用于反腐敗國際合作中的具體司法協(xié)作。

關(guān)于反跨境腐敗立法與實踐的對策建議

以公平合理的反腐敗國際合作理念為立法基礎(chǔ)。《聯(lián)合國反腐敗公約》指出，締約國在履行其根據(jù)本公約所承擔(dān)的義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)恪守各國主權(quán)平等和領(lǐng)土完整原則以及不干涉他國內(nèi)政原則。中國也明確提出在反腐敗國際合作中必須尊重各國主權(quán)、政治制度和法律體系，尊重各國自主選擇反腐敗道路的權(quán)利，反對以反腐敗為由濫用“長臂管轄”，甚至干涉他國內(nèi)政。反跨境腐敗法的制定出臺要堅持以《聯(lián)合國反腐敗公約》為主要依據(jù)，充分結(jié)合中國特色和實際情況，深入總結(jié)《北京反腐敗宣言》《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》《廉潔絲綢之路北京倡議》《“一帶一路”廉潔建設(shè)高級原則》等一系列多邊合作機制的經(jīng)驗，將其融入反跨境反腐敗法律條文中，為反腐敗國際合作高質(zhì)量發(fā)展提供充分制度動力。此外，推進跨境反腐敗立法應(yīng)秉持國際對等原則，即外國司法機構(gòu)對我國公民、法人和其他組織的民事訴訟權(quán)利加以限制的，我國司法部門對該國公民、企業(yè)和組織的民事訴訟權(quán)利，也采取相應(yīng)措施，加以限制。實行對等原則，是維護國家主權(quán)的需要，也是保護我國公民、法人和其他組織合法權(quán)益的需要。因此，建立具有剛性約束的反跨境腐敗法，不僅有利于促進市場公平、保護中國企業(yè)免受單邊制裁，更有利于維護我國企業(yè)跨境經(jīng)營的合法權(quán)益不受影響。

將預(yù)防性舉措作為立法內(nèi)容體系構(gòu)建的重要方面。跨境腐敗治理實踐以及國際經(jīng)驗表明，在反跨境腐敗中不僅需要有明確的懲治措施，還需要構(gòu)建完善的預(yù)防體系，懲防并舉是重要的原則與目標(biāo)。美國的《聯(lián)邦檢察官執(zhí)法手冊》規(guī)定了聯(lián)邦檢察官起訴商業(yè)組織的基本原則，并認為企業(yè)事先是否建立了合規(guī)計劃以及該計劃是否切實有效是重要考慮因素，如果企業(yè)具有補救措施，包括實施一項有效合規(guī)計劃或者改進現(xiàn)有合規(guī)計劃的努力，撤換負有責(zé)任的管理層，對不當(dāng)行為的實施者采取懲戒或解聘措施，提供賠償，并且與政府機構(gòu)進行合作等，這也可以成為決定是否起訴的影響因素。在我國，企業(yè)合規(guī)不起訴制度也正在試點和探索，2021年6月，最高人民檢察院等九部門發(fā)布《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》對相關(guān)問題進行了說明。在反跨境腐敗立法中可以基于懲防并舉的原則，構(gòu)建相對系統(tǒng)化的預(yù)防措施，從而促進企業(yè)建立預(yù)防跨境腐敗的充分程序。

以中國法律制度為基點推動立法與國際接軌。黨的二十屆三中全會描繪了全面深化改革的藍圖，展現(xiàn)了中國持續(xù)對外開放的愿景。在中國企業(yè)越來越多地參與國際競爭的背景下，出臺一部立足中國實際的反腐敗涉外法律對于維護中國企業(yè)海外經(jīng)營、提高我國在反腐敗治理方面的國際話語權(quán)顯得尤為必要。一方面，反跨境腐敗立法工作需要以中國特色社會主義法律體系為基點，與《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國監(jiān)察法》等緊密銜接，合理劃分管轄范圍和認定標(biāo)準，充分考慮法律的實施細則以及與法律相關(guān)的配套制度，特別是為企業(yè)提供更為精準有效的境外經(jīng)營廉潔合規(guī)要求。另一方面，加強相關(guān)理論研究和宣傳引導(dǎo)。促進反腐敗領(lǐng)域的國際化學(xué)術(shù)研究，做好反跨境腐敗立法的研究工作，為立法執(zhí)法營造良好氛圍；從法律約束和實踐激勵兩個層面同步提升企業(yè)廉潔合規(guī)建設(shè)水平，建立科學(xué)的企業(yè)廉潔與合規(guī)評價體系，推動企業(yè)建立跨境腐敗預(yù)防機制；加強輿論宣傳引導(dǎo)，促進各級黨政相關(guān)部門、企業(yè)和社會多方參與到跨境腐敗的治理工作中來，進而不斷增強中國在國際反腐敗領(lǐng)域的話語權(quán)。

（作者為北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長、廉政研究中心主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金重大項目“黨的自我革命引領(lǐng)社會革命的理論建構(gòu)與實證研究”（項目編號：23ZDA129）階段性成果】

責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅

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