摘 要:基層應急管理體系是國家應急管理體系的根基和保障，只有不斷提高基層應急管理體系的韌性和適應性，才能持續強化國家的總體安全和整體穩固。新形勢下，公共安全日益呈現政治性、整體性、協同性和基礎性等特征。因此，必須堅持總體國家安全觀，按照大安全大應急框架的要求，構建全過程、全主體、全方位的應急管理體系，才能系統地增強基層公共安全體系各要素的能力，提高各要素間的相互聯系與協作水平，進而實現韌性治理水平的整體提升。
關鍵詞:大安全大應急 韌性治理 基層應急管理
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
黨的二十大報告明確提出：“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》強調：要“深化城市安全韌性提升行動”，“強化基層應急基礎和力量”。這是相當長一段時間內我國應急管理體系建設和發展的重要目標和戰略部署。基層應急管理體系是國家應急管理體系的根基和保障，只有不斷提高基層應急管理體系的韌性和適應性，才能持續強化國家的總體安全和整體穩固。同時，基層空間處于國家與社會的交接面，是國家進行社會治理的界面，因此基層治理又有著許多不同于國家治理和政府管理的其他層面的特點。我們需要打破傳統的條塊思維和組織慣性，揚長避短，精心設計，有針對性地發揮基層治理“大安全大應急”的特征和優勢，不斷提高基層韌性治理水平。
新形勢下公共安全的性質與特點
隨著全球化和城市化的快速推進，數字技術的加速迭代，以及全球性的氣候極端性變化，人類進入了不確定性日益增強的時代。這樣的時代背景對傳統的公共安全體系提出了更多和更高的嚴峻挑戰。如何面對這些挑戰，是全球所有國家面臨的共同問題。可以說，分析新時代公共安全的環境和需求，認清公共安全的性質和特點，是做好相關工作的重要前提和基礎。
第一，政治性。公共安全是一種公共產品，也是所有國家和社會都珍視的重要社會價值。古往今來，所有的國家和政府都在維護基本的社會生活秩序，保障社會成員的生命財產安全，這也成為了基本的政治職能。尤其是在我國的歷史文化中，一直強調“安居樂業”“國泰民安”，更是把安全放到了非常高的位置。在中國式現代化的進程中，人民對美好生活的向往，首先就包含著對安全、安定、穩定生活的向往。公共安全和社會穩定為國家強盛和中國式現代化的實現提供了堅實的支撐。因此，在一個充滿著不確定性的時代，公共安全問題絕不僅僅是一個技術和管理問題。在某種程度上，它也是重要的政治問題，要求我們必須從政治的高度來看待和審視公共安全問題，重視公共安全的政治屬性。政治屬性對應的是政治責任，政治責任意味著政治功能，所以習近平總書記明確指出：“各級黨委和政府要切實擔負起‘促一方發展、保一方平安’的政治責任，嚴格落實責任制。”這正是對公共安全的政治屬性和政治功能的最準確論述與表達。
第二，整體性。總體國家安全觀將國家安全的各個方面視為一個有機的整體，既相互聯系又相互制約，既互相依賴又互為基礎，這是科學的世界觀和方法論，對于指導國家安全的各項工作具有重大意義和價值。事實上，隨著科學技術和經濟社會的不斷發展，安全問題不僅日益凸顯，其表現形式也日趨多樣。然而，不同形式的安全之間并不存在本質上的差別。正如風險的復雜化一樣，不同種類的風險在特定環境或情境中相互作用、交叉重疊，從而產生新的、更加復雜的風險形態。既可能是多個災害在同一時間空間中同時發生，也可能是多個災害在不同時間空間中連續發生，二者之間存在相互演化的可能。公共安全整體論意味著必須從整體上看待安全問題，不能將其分開和割裂。公共安全也是國家安全的一個重要方面，它同其他的安全形態也緊密聯系和相互關聯。我們不能脫離大安全觀來片面看待公共安全問題，應該把公共安全問題放在總的國家安全背景下來思考。大安全觀就是強調國家安全的整體性、系統性和綜合性，強調各種安全之間的有機融合，這是在中國式現代化背景下討論安全問題的一個基本原則。
第三，協同性。國家安全的整體性決定了國家安全的協同性，也就是說，只有通過多種安全之間的相互支撐與聯動，才能最終確保國家的整體安全和系統安全。這體現在幾個方面：一是不同安全類型之間的協調與互動，如內部安全與外部安全之間，傳統安全與非傳統安全之間等。這就需要從總體和戰略上進行統籌協同，克服頭痛醫頭腳痛醫腳的弊病。二是從事安全管理的部門之間的協調和統籌。從實踐層面看，只有這些部門之間相互協作、有效配合，才能形成工作合力，提高工作效率，真正增強安全系統的整體韌性。三是國家治理同社會規范、公眾參與之間的協同。國家治理主要體現為法律規制、政策引導、政府監管和行政管理，這些都是確保公共安全的制度基礎，但作為復雜巨系統，社會的公共安全還必須依靠全社會的力量，社會組織、市場和公眾等多元主體需要在共同的價值引領下形成合力，才能有效防范化解重大風險，也才能真正保證國家和社會的各方面安全。
第四，基礎性。如果一個系統缺乏穩固的根基，也就無法保證整體穩定和韌性，在巨大外力沖擊之下無力保持原狀及其功能。公共安全關系到千家萬戶，也涉及到各個行業和多個領域，是一項涵蓋面廣、參與者眾、流程環節多的系統工程。從根本上說，如果缺乏安全的基本要素，包括有安全意識和技能的人、安全的生產系統，如果缺乏有效的安全管理制度，如果缺乏安全導向的社會氛圍和文化，就不可能實現真正的本質安全。安全正如一棵大樹，必須植根于國家治理和社會運行的土壤之中。因此，必須強化公共安全治理的基層網絡，既將各類風險隱患解決在萌芽狀態，增加基層公共安全體系的運行效能，也能夠從容應對各類突發狀況，增強抵御重大風險沖擊的整體韌性。
以上特性決定了當前公共安全治理模式不斷走向系統化和綜合化的內在趨勢和要求。因此，傳統的條塊分割、部門主導和彼此分離的應急管理體系難以應對日益復雜化和重疊化的風險環境。通過構建大安全大應急框架，提高基層韌性治理能力，成為新時代公共安全體系建設和發展的必然要求。
我國基層公共安全體系的優勢與不足
應該說，新世紀以來，特別是隨著“一案三制”建設的穩步推進，國家應急管理體系和能力都有了長足的進步。基層公共安全體系的各類要素，包括機構、預案、隊伍、物資、技術等，都在逐步完善和發展之中。特別是經過重大公共衛生事件的考驗和淬煉，以網格化為主要形態的基層公共安全網絡及其韌性水平得到了顯著提升。這些都為中國式現代化的實現提供了重要的基礎和保障。從整體上看，我國基層公共安全體系在三方面存在明顯優勢。
第一，黨的集中統一領導所形成的政治優勢。我們開展的許多重大抗災救災和災后恢復重建取得的偉大成就，充分體現了中國共產黨的領導和我國社會主義制度的優越性。我們始終將堅持和加強黨的全面領導作為應對重大自然災害風險挑戰的根本保證。堅持中國共產黨的領導，對于建立和完善中國式公共安全體系而言意義重大。首先，黨的領導確定了國家公共安全體系的基本價值準則和目標取向，包括堅持總體國家安全觀，堅持統籌發展和安全，堅持人民至上、生命至上，把人民群眾的安全放在首位等。這些價值原則為國家公共安全和應急管理體系建設與實踐指明了正確方向，也為重大危機時的決策提供了遵循標準。其次，黨的堅強領導能夠有效克服行政體系條塊分割的組織困境，防止管理資源碎片化傾向，形成協同應急的合力。特別是在基層空間中，行政組織、自治組織、社會組織、市場組織等多元主體共同存在，且往往互不隸屬、彼此獨立，只有依靠黨的堅強領導，才能最大程度整合、動員多元力量進行災害防御和應對，這也是“大安全大應急”得以建構的基礎和保障。
第二，健全的基層政權組織結構所形成的治理網絡。農村地區的鄉鎮和城市地區的區及其派出機構——街道構成了我國的基層政權。在此基礎上，農村和城市按照居民的聚居情況建立了村民委員會和居民委員會，盡管二者并不屬于基層政權的范疇，但同樣屬于基層治理的重要力量和基本依靠，所以與我國的基層政權運行密切相關。可以說，健全的基層政權組織結構是我國基層治理的一個重要特點和顯著優勢。在此基礎上，不斷向下延伸，形成了健全嚴密的組織體系和治理網絡。以網格化為例，網格化管理其實是在現有社區（村居委）的基礎之上繼續向下延伸所形成的一種更加精細化的國家治理與居民自治相互融合的治理形態。事實證明，網格化這種治理形態不僅能夠實現基層公共安全的精細化治理，有利于排查各類風險隱患，而且能夠有效地組織和動員群眾，將群眾的力量吸納到公共安全治理過程中。特別是在應對重大公共衛生事件的過程中，社區網格化發揮了重要的基礎性作用。有些地方結合具體實踐情況，將網格化管理進一步延伸到樓棟、樓組，不僅將服務送到了群眾身邊，也引導群眾積極參與身邊的公共事務，公共安全的底網被進一步織密。
第三，強大的基層組織動員能力。群眾路線是中國共產黨長期革命和建設經驗的總結，也是基層治理中的重要工作方法。著名的“楓橋經驗”、群防群治、聯防聯控等都是群眾路線在基層公共安全領域的典型體現。這些方法不僅能夠將矛盾和風險化解在基層，防止矛盾和風險擴大化，也能夠創造公眾參與和社會協同的實踐渠道，增強社會信任、信息共享和互助友愛的社會氛圍。事實上，在中國共產黨的長期革命和建設實踐中，重視、發動和動員群眾已經成為管理國家事務和公共安全事務的重要方式和方法。通過長期的群眾路線建設，特別是面向基層的群眾路線，已經形成了非常強大的基層動員組織能力。在新形勢下，要堅持群眾觀點和群眾路線，堅持社會共治，積極推進安全風險網格化管理，筑牢防災減災救災的人民防線。
當然，相較于建設大安全大應急框架的總體要求，目前基層公共安全體系還存在一些明顯問題和不足，也面臨著若干方面的制約因素。
一是綜合治理任務繁重。基層處于國家與社會的交界面，既是國家政策的重要執行者，也要面對廣大群眾做好管理服務工作。特別是在社會治理重心下移的背景下，部分公共管理和服務事務向基層下沉，基層要面臨的各項管理和公共安全治理的工作和任務增多，在一定程度上制約了基層對公共安全問題的敏感性和關注度。
二是應急管理專業能力不足。專業性的應急管理部門主要在縣級及以上政府設置，因此，相對而言，基層公共安全機構和人員的專業性不足，區域之間的差異也比較大，缺乏專業性的應急管理人才成為普遍現象。一般來說，基層治理的優勢在于有著豐富的地方性知識和社會資源網絡，但劣勢即在于應急管理的專業化水平不高。
三是基層治理權責不對等。近年來，政府治理社會、服務民眾的大量事務下移到了基層，但相應的治理權力和資源還沒有同步下沉，所以基層存在權責不對等的問題。在缺乏管理和執法資源的情況下，基層面對風險有時只能靠說服教育的方式來解決問題，這也就限制了基層的治理能力。
我國基層韌性治理水平的提升路徑
韌性的本義是指物體在受到外力沖擊時，保持或快速恢復原有狀態和功能的能力與性質。現代社會是一個復雜巨系統，這一系統的安全韌性是一種復合型韌性，涵蓋了多重維度和多維角度。不同于物理空間層面和經濟基礎層面的韌性，治理層面的韌性特指社會在組織、管理和治理過程中所體現出的抵抗外力、保持系統穩定且不斷提升系統安全性能的能力與性質。多數情況下，治理的韌性并非意味著完全避免突發事件或各類災害等外力的沖擊，而是特別強調在受到外力沖擊后，能夠迅速借助政策、管理等手段，有效地組織、動員和整合全社會的多元力量，共同構建起有效的防御與應對的組織體系，從而快速從災害和混亂中恢復過來。
大安全大應急框架是對傳統應急管理體系的改革優化和適應性調整。“大安全”強調國家安全的整體性和綜合性，主張加強各類安全領域間的協同互動，構成相互支撐和促進的態勢。“大應急”則是大安全的實現路徑和方式，強調公共安全相關部門的全災種整合，從預防、準備、響應到恢復的全過程管理，以及多元主體間的全方位協同。
可以說，大安全大應急框架同韌性治理之間存在非常緊密的內在邏輯聯系。一方面，韌性治理是大安全大應急框架運行的核心特征和根本指向。大安全理念所強調的多種安全要素的整合，以及大應急理念所追求的綜合化、系統化的應急體系構建，其根本目的都是為了提高系統的整體韌性治理水平。另一方面，大安全大應急框架又是韌性治理的外在實現形態。只有通過樹立有效的整體安全觀和總體安全觀，構建全過程、全主體、全方位的應急管理體系，才能系統地增強公共安全體系各要素的能力，提高各要素間的相互聯系與協作水平，進而實現韌性治理水平的整體提升。
一是堅持黨的領導，將黨的領導貫穿到基層韌性治理的全方面、全過程。基層黨組織在整合基層各方資源、動員廣大民眾共同維護公共安全等方面發揮著引領、整合和協調的關鍵作用，能否順利應對突發事件是檢驗基層黨組織執政能力的重要方式。堅持黨對應急管理的全面領導，是構建我國基層社區韌性的重要特點，也是與西方韌性社區建設相區別的重要方面。事實上，黨的領導是最廣大人民群眾根本利益的保障。正所謂“心向人民者，必定是民心所向”，只有堅持黨的領導，才能夠充分發揮集中力量辦大事、集中力量應對巨災和集中力量抵御重大風險的顯著優勢和能力。
二是構建融通型的治理結構。系統的韌性并不僅僅來自于組成要素的強大和穩固，更主要來源于各要素之間的緊密聯系和內生結構。融通型結構意味著不能把基層同其它管理層級割裂開來，即不能就基層應急管理談基層應急管理，而必須將其置于整個應急管理體系中綜合考量，打通上下、左右、前后之間的關聯，突破條塊分割的傳統組織結構和關系，使得信息、技術和資源能夠有效流動。從上而下來看，縣級以上政府的應急管理部門應從預案編制、人員培訓、工作指導等方面對基層應急管理予以全面的指導和支持，而不應僅僅將任務簡單下放給基層，讓基層獨自應對。從下而上來看，基層要把動態信息快速及時向上傳遞，同時在安全監督管理中對專業執法部門工作予以配合。只有上下協同，才能相互融合溝通，真正提升基層應急管理的治理韌性。
三是補齊基層安全基礎設施的短板。基層基礎設施，如交通、通信、供水和能源系統等，是在緊急情況下保障公共安全的關鍵要素，應從以下方面著手發力。推動公共服務資源向社區下沉，全面推進城市15分鐘生活服務圈建設，加快推進農村生活服務便利化。推動城市治理的重心和配套資源向街道社區下沉，探索建立基層政府面向社區的治理資源統籌機制，增強城鄉社區統籌使用人、財、物等資源的自主權，強化應急和風險防范物資儲備保障。加強社區應急避難場所建設，健全完善微型消防站點。加強社區衛生醫療機構建設，提升基層衛生醫療保障服務能力，做好傳染病、慢性病防控和兒童保健工作，推進健康社區和村居民委員會下屬公共衛生委員會建設。健全應急廣播體系，拓展突發事件預警信息發布渠道，提高公眾應急意識和自救互救能力。
四是建設專兼結合的基層應急管理隊伍。基于基層社會的特殊性，不可能大規模地設置專業型的應急管理崗位、配備大量專業人員，必須因地制宜，根據基層的具體情況，走專兼結合、平急結合的基層應急管理隊伍建設之路。一方面，應設置一定數量的具備消防、安全生產、災害防治、生命救治等多種技能的專業型崗位，配備相應的專業型人才。另一方面，應加大對社區專職成員、專職工作人員、社區志愿者和普通群眾的安全教育，通過定期培訓、演練等方式，提高兼職人員的應急能力和水平。同時，也應引導公共安全、應急管理類的社會組織進入社區、深入基層，與社區公共安全治理進行緊密的聯系與互動，發揮社會組織專業化、群眾化、靈活化和機動化的優勢與特點。通過在公共安全領域形成社區、社會組織和社會工作者的三社聯動，共同提高基層應急管理隊伍的應急能力和水平。
五是構筑基層公共安全治理共同體，形成多主體全方面、全過程參與的“大應急”格局。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”。對于基層公共安全而言，該理念也同樣適用。基層的韌性在很大程度上表現為對多元主體資源和力量的有效整合，并在此基礎上形成合作治理和公共安全的共同生產。因此，應通過黨建聯建、網格化黨建、區域化黨建等方式，將鄉鎮街道、駐區單位、兩新組織、社區居民、市場等多元主體緊密聯動，形成公共安全共同體，多元組織在日常工作中開展聯合培訓演練。此外，可以將多方力量整合，通過網格化管理的方式，將人員、資源與社區網格化精準有效對接，實現信息互通、資源共享和系統應急，形成強大的韌性網絡。
六是強化技術賦能，打造基層一體化智慧安全體系。充分利用大數據、物聯網、人工智能等先進信息技術，推動公共安全管理體系數字化轉型。打通部門壁壘，實現實時數據在上級部門與現實場景間的順暢流動，構建基層數據實時更新、有效沉淀、快速共享、充分利用的管理體系。將“一網統管”等城市運行綜合管理平臺向社區網格、樓組延伸，打造立體化、一體化的公共安全管理平臺，建立靈敏感知、精準分析、快速派單、高效處置和全面反饋的全流程應急管理機制。全面排查社區風險源和應急資源，建設社區風險“一張圖”和公共安全“一張網”，實現基層應急管理從被動反應型向主動處置型轉變，從經驗判斷型向前瞻預測型轉變，提高基層的快速識別和反應能力。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授】
責編：王 克／美編：王嘉騏