摘 要:在我國，基層社會矛盾糾紛調解的主要抓手是“大調解”機制。近年來，伴隨著大數據、人工智能、5G、區塊鏈等前沿信息技術的蓬勃發展，眾多城市開始積極探索將矛盾糾紛“大調解”機制與現代技術相融合的新路徑。浙江嘉興地區探索多元矛盾糾紛化解“智治”，基本實現矛盾糾紛業務處置線上掌控，提高糾紛處置流程效率；基本實現矛盾糾紛數據全共享，為矛盾糾紛化解“智治”提供強大數據支撐；基本實現矛盾糾紛調處全流程閉環智慧監管，助力市域矛盾糾紛分析管控與化解。實現矛盾糾紛化解“智治”，應加強智慧系統的新型矛盾糾紛認知能力，制定統一的信息化發展標準和規范，構建“全平臺”矛盾糾紛化解服務體系，提升基層治理專業化水平，建強基層治理信息化隊伍。
關鍵詞:矛盾糾紛 “大調解”機制 數字技術 市域治理
【中圖分類號】F49 【文獻標識碼】A
黨的十九屆四中全會通過的《中共中央推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調：“完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制”，“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系”，“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”。從矛盾糾紛的調處主體、化解方式、預防內容三個方面提出了完善要求：強調矛盾糾紛調處的“綜合性”，以形成“聯動工作體系”；強調矛盾糾紛化解的“多元化”，以實現“將矛盾糾紛化解在基層”；強調矛盾糾紛預防的“全覆蓋”，并突出“源頭預防”和“前端化解”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求：“構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。”《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出：“完善調解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，整合基層矛盾糾紛化解資源和力量，充分發揮非訴糾紛解決機制作用。”可見，“大事化小”“小事化了”的矛盾糾紛多元化調解機制已成為基層社會治理的重要組成部分。
在我國，基層社會矛盾糾紛調解的主要抓手是“大調解”機制。“大調解”是指在黨委、政府的統一領導下，由政法綜合治理部門牽頭協調、司法行政部門業務指導、調解中心具體運作、職能部門共同參與，整合各種調解資源，對社會矛盾糾紛的協調處理機制。其目的是將民間調解、行政調解、司法調解等各種調解資源整合在一起，把糾紛化解在基層。此外，“大調解”的一個突出特色在于將化解糾紛與預防糾紛相結合。即將調解工作向前延伸，既搞好“滅火式調解”，又搞好“防火式調解”，充分發揮調解工作在預防和解決糾紛中的雙重功能。
近年來，伴隨著大數據、人工智能、5G、區塊鏈等前沿信息技術的蓬勃發展，眾多城市開始積極探索將矛盾糾紛“大調解”機制與現代技術相融合的新路徑。通過綜合運用矛盾糾紛數據匯聚、矛盾糾紛智能研判、自動化疏導處置指揮協調、平臺化矛盾糾紛分析與管控、智能矛盾糾紛化解成效評估等核心技術，對矛盾糾紛化解的全過程進行深度優化與提質增效，加固社會治理的核心支柱，為市域范圍內的矛盾糾紛處置業務工作提供了科學的管理模式。通過構建全方位、多維度的“大調解”智治體系，從事前預防、事中控制到事后應對全周期，從源頭發現到風險化解各關鍵節點，有效防范矛盾風險的蔓延和外溢，推動社會治理效能和服務水平的整體提升。
構建矛盾糾紛“大調解”智治體系的現實意義
進一步加快市域社會治理現代化。黨的二十大報告提出：“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力。”市域作為頂層設計與基層治理實踐的中樞紐帶，在社會治理體系中具有承上啟下的樞紐作用。當前數字技術深刻改變著生產、生活和社會治理方式，技術嵌入社會治理成為賦能治理體系的創新之舉。實現市域社會治理現代化增“數”、增“智”、增“效”，需要推動數字技術與市域社會治理深度融合，構筑數字空間社會治理新格局。構建“大調解”智治體系，以數字平臺為代表的組織形態取代傳統的信息傳遞模式，以移動端和網絡端為載體，構建政務服務一體化平臺，優化治理工具，促進市域社會治理手段由“人治”主導向“人機共治”轉變，推動市域社會治理方式高效化、智能化、精細化，進一步加快社會治理現代化。
利用信息技術促進糾紛化解工作資源整合。數字技術以標準的數據結構、統一的數據接口和流程化的數據歸集，統一調配市域社會治理信息。通過整合資源、打破數據壁壘，可增進部門條塊聯動，縮短原有科層組織間的“行政距離”，使實現跨部門、跨層級的聯動治理體制建設成為可能，極大降低協作成本，提高公共資源的配置效率，為市域社會治理提質增效。構建“大調解”智治體系，可以破解矛盾調解工作中智能化水平低和信息應用碎片化等問題，在全市建立統一的矛盾事件資源池，為矛調工作提供基礎運行支持。按照“邏輯集中、集約高效”的要求，打通信息壁壘，推動技術融合、業務融合、數據融合，形成資源集成、信息共享、上下聯動的“大調解”格局。以業務關聯性、數據同類型為重點，探索梳理業務部門之間的業務系統和數據，逐步實現部門間信息數據推送和結果互認。
推動矛盾糾紛化解從反應式管理向主動防控和預警的策略轉變。糾紛化解的最好辦法，就是將矛盾消解于未然，將風險化解于無形。要把好矛盾風險源頭關、監測關、管控關，提高預測預警預防能力，努力做到防范在先、發現在早、處置在小。通過構建“大調解”智治體系，利用大數據、人工智能、物聯網等技術，建立集矛盾糾紛預警化解、公共安全風險防控、網格化服務管理和綜合指揮調度于一體的智能化平臺。通過人工智能算法和大數據比對，智能分析海量的糾紛訴求數據，平臺自動抓取重點矛盾糾紛“信號”，實現平安建設各項工作智能聯動、重大問題聯判、重大矛盾聯調，從源頭捕捉風險、發布預警，“防未然，治未病”就有了更堅固的保障。
構建矛盾糾紛“大調解”智治體系的嘉興探索
成效與經驗
矛盾糾紛排查調處工作是維護社會和諧、深化平安建設的一項重要基礎性工作，嘉興堅持把非訴訟糾紛解決機制“挺”在前面，充分發揮政治優勢和組織優勢，著力打造源頭預防、多元聯調、分層過濾的糾紛防治體系，形成“息事無訟”訴源治理模式，構建縱橫貫通的調解組織網絡，全市訴訟總收案和“萬人成訟率”連續五年下降。
基本實現矛盾糾紛業務處置線上掌控，為矛盾糾紛化解提供技術支撐。在浙江省推動“最多跑一次”行政改革的指導下，嘉興地區已實現矛盾糾紛調解線上辦。群眾通過微信小程序上開設的“社會矛盾糾紛受理平臺”入口，即可提出涉及信訪、訴訟、矛盾糾紛等各類事項的辦理訴求，小程序與社會矛盾糾紛調處化解中心“一窗受理”系統互聯互通，由中心綜合受理、流轉交辦，將“一窗受理”服務由線下實體延伸至手機終端。此外，社會矛盾糾紛調處化解中心通過浙江政務服務網、浙江法院網、浙江省勞動人事爭議調解仲裁網絡平臺、“浙里辦”手機應用、“移動微法院”手機應用等的綜合應用，形成全面覆蓋的線上訴求受理網絡，實現服務群眾“零距離”。
通過“社會矛盾糾紛受理平臺”受理的事項，統一進入社會矛盾糾紛調處化解中心“一窗受理”平臺，流轉至矛盾聯調中心、公共法律服務中心、心理咨詢服務中心、勞動人事爭議調解仲裁服務中心、訴訟服務中心、信訪聯合接訪中心等分中心，根據事項需要，再視情況通過“基層治理四平臺”轉交相關鎮（街道）、區級部門進行辦理，形成全區線上“一張網”聯動調處體系。
通過在線矛盾糾紛多元化解平臺、浙江省勞動人事爭議調解仲裁網絡平臺等，組織申請人與被申請人在線進行視頻調解，在線完成調解文書生成、調解協議簽字、司法確認等一系列調解工作。根據申請人或被申請人需要，通過微信、QQ、釘釘等社交軟件提供的視頻、語音、在線會議等功能，進行“不見面”協商，達成調解意向后，由中心組織工作人員上門代辦，工作人員將調解協議書送至申請人及被申請人處簽字確認，根據需要交區法院進行司法確認。嘉興地區通過全面開啟線上矛盾糾紛調解工作，突破時間和空間的限制，讓糾紛調解工作處處可調，時時能解。同時，線上數據匯集打破了傳統信息收集的界限，為智能化的矛盾糾紛解析和預防提供了基本支持，以數據分析洞察糾紛之本，為維護社會和諧貢獻智慧和力量。
基本實現矛盾糾紛數據全共享，為矛盾糾紛化解提供數據支撐。面對多源頭、多結構、多類型的矛盾糾紛數據，搭建多元矛盾糾紛分析管控與化解效果評估平臺的數據平臺，與嘉興市大數據中心平臺以及社會治理云平臺充分融合，對其現有功能進行升級并新增功能。多元矛盾糾紛分析管控與化解效果評估平臺的數據平臺借助智能跨網匯聚技術，打通現有業務系統中的壁壘，實現多源異構治理數據的有效匯聚和共享。歸集數據后，根據市級、區縣和街道的業務需求，對部門數據進行清洗、融合等處理，為社會治理云平臺提供強大數據支撐。
為了保證公安、信訪、司法等部門的矛盾糾紛數據共享交換，嘉興市搭建跨網數據共享交換服務，一方面，將互聯網數據單向導入到政務網外網和公安網，另一方面將內部數據脫密脫敏傳輸至政務網端，在政務網端完成數據的分析、研判和展示；在政務網匯聚各委辦局數據，分析處理形成數據資產，與公安側完成數據共享交換，推進數據有效共享交換。
同時，設立數據共享交換體系。多元矛盾糾紛分析管控與化解效果評估平臺的數據平臺基于市級統一的大數據平臺搭建，提供了數據共享交換功能和接口，統一政府信息資源目錄，實現數據的組織、編目、管理，做到“一數一源”的數據資源體系，明確全市各部門可向其他政府機構共享的政務數據，建立全市統一數據交換共享平臺及數據中心，對上實現與國家、省級垂直系統數據交換共享，對下實現“市—部門（縣、市、區）—街道（鎮）”的三級數據交換共享，橫向打通各部門間的數據藩籬，實現部門間業務協同和指揮聯動。按照“誰主管，誰提供，誰負責”的原則，加強共享數據的維護和更新，確保所提供共享信息與本部門掌握信息的一致性，實現“數據找得到、用得上、管得好”。
基本實現矛盾糾紛調處全流程閉環智慧監管，為矛盾糾紛化解規范支撐。嘉興地區對社會治理云平臺的監測預警、決策支持、指揮調度等模塊進行擴展和優化升級，夯實社會治理中樞系統，為市域范圍內的矛盾糾紛處置業務工作提供針對性強、適用性強、可操作、系統性的科學管理標準模式。
其一，構建監測預警模塊。建設目標化、結構化的監測預警模式，提供系統在事件發展過程中的分析結果，為社會治理提供決策依據。利用矛盾糾紛研判子系統的熱點矛盾風險感知預警模塊，基于結構化事件內容統計分析數據，有效識別重大、敏感熱點事件信息，及早發現突發事件；基于文本內容，智能提取熱點事件信息的關鍵要素，統計分析熱點事件背后的風險，包含高發事件類型、場所、事件區域、時段、時節、人員年齡、人員職業、事件熱詞等，并對熱點事件信息風險度進行智能判別分類，對于中高風險類的熱點事件信息進行智能推送預警。
其二，構建決策支持模塊。建立工作臺賬管理為基層工作者提供常用數據臺清單模板，方便管理和查閱，通過信息化管理方式，減少日常統計臺賬所耗費人力成本，提高工作效率。建立運營分析報告，對接入的平安事件、12345來電、信訪件、城管事件、96345來電等事件進行全面監測，形成熱點事件、重點區域、事件質量等專項分析。提供線上運營環境，運營報告支持在線預覽、分類上傳、實時查詢，方便工作人員針對性的制定決策處置預案。應用矛盾糾紛疏導處置協同指揮子系統的矛盾糾紛分發及流轉模塊和疏導處置智能預案模塊，建立當事人畫像和涉事單位畫像，展示涉事單位基本信息、糾紛涉事記錄、12345熱線呼入記錄等，為分流單位設置提供依據。
其三，構建指揮調度模塊。采用優化管理與可視化監控管理相結合的管理模式，聯動單兵作戰管理系統，實現對重點事件主動、有效的全生命周期管理。應用矛盾糾紛疏導處置協同指揮子系統中的矛盾糾紛分發及流轉模塊，利用矛盾事件歸集技術，基于矛盾事件進行統一分類標準，對登記的每一個矛盾糾紛自動推薦糾紛分類，輔助工作人員高效分流。依據系統智能推薦的糾紛分類、當事人畫像、涉事單位畫像等，將矛盾糾紛分流至委辦單位。
其四，構建共治服務模塊。采用源頭化管理與服務力量相結合的管理模式，實現對群眾訴求主動、有效的全方位服務解決。通過回復率、活躍度、審核率等指標對矛盾事件處置工作進行全方位評價；解決鎮（街道）、村（社區）、網格基層治理三級聯動體系所反饋問題事件，實現對網格的精細化管理；基于全市基層治理網格，關聯網格所屬的服務力量人員信息，實現調解力量的全進入。應用矛盾糾紛疏導效能評估子系統中的效能評估工程管理模塊，利用CRCE（矛盾—風險—危機—事件）矩陣分析、分級警示分析、政策工具協同分析、智能推演分析等技術，建立各類評估模型，通過柱狀圖、趨勢圖、餅圖等統計展示各區縣得分和考核類型、細則扣分情況。
問題與不足
嘉興通過引入前沿的技術手段，極大地提升了矛盾糾紛的預防、識別和處理效率，有效響應了群眾訴求并提高了社會治理的整體水平，取得了一定成效，但是，構建更加成熟的矛盾糾紛“大調解”智治體系仍面臨挑戰，還存在完善空間。
第一，現有智治體系對社會風險認知不全面，應對新型矛盾糾紛能力不足。社會風險認知方面存在重“傳統”，輕“新型”的現象，對于城市新型社會風險如社會報復風險、輿情變異風險、網絡安全風險等缺乏準確深入的分析。與此同時，伴隨著新型矛盾糾紛數據資源不清晰、數據挖掘不全面、分析算法不健全等問題，當前的矛盾糾紛智慧“大調解”系統常面臨著新型矛盾糾紛研判的挑戰。在處理眾多矛盾糾紛數據的過程中，系統可能難以迅速、精確地篩選出新型矛盾糾紛的核心信息，難以對新型矛盾糾紛進行深入的分析和有效的判斷。
第二，市、區、鎮矛盾化解信息化發展水平不平衡，平臺建設分散，缺乏統籌和統一規范。隨著社會治理現代化推進，信息化發展的不均衡已成為制約矛盾糾紛智慧化解的關鍵障礙。市、區、鎮在信息化建設方面存在差異，導致了社會治理體系在資源整合、信息共享以及跨區域協同作戰方面的能力受限，更使得矛盾調解工作的有效性大打折扣。盡管各社區、街道在努力推進矛盾調解，但由于缺乏信息化平臺支持，其業務活動范圍大多局限于本地區，跨縣域、跨區域的協調與合作難以實現，直接影響嘉興地區社會治理云平臺的整體功能發揮，進而阻礙了以“三級部署、五級聯動”為核心的矛調體系架構發揮其應有的協同效應。
第三，智慧平臺建、用、管、維人員保障不足?；鶎右痪€法治能力不足，糾紛排查化解專業隊伍缺口較大，矛盾調處能力有待進一步加強?；鶎诱{解員文化程度參差不齊，對法律政策和業務水平的理解仍有進步空間，需要進一步提升使用信息化手段如矛盾糾紛多元化解平臺解決矛盾糾紛的能力。同時，智慧矛盾糾紛多元化解平臺建設、使用、管理和維護均需要一定專業人才投入，當前情況下，基層矛盾調解面臨著難以滿足上述需求的困境。專業人才缺乏不僅限制了平臺的技術創新和功能完善，也影響著多元解紛業務的運營效率和服務質量，進一步導致矛盾糾紛多元化解智慧平臺技術支持和系統升級方面的能力不足。
矛盾糾紛“大調解”智治體系的完善路徑
加強智慧系統的新型矛盾糾紛認知能力。完善數據資源整合，加強對社會新型矛盾糾紛相關數據的收集，包括網絡安全事件、社會輿情變化等多源數據的整合。針對潛在可能爆發的新型矛盾，建立針對性的專題庫，包括生產經營類矛盾專題庫、教培機制矛盾專題庫等。同時，隨著社會發展和技術進步，新型矛盾糾紛的類型和特點會不斷變化，應建立動態更新機制，定期對專題庫內容進行審查和更新，確保信息的時效性和相關性?；趯ｎ}庫開展矛盾事件數據深度應用的工作，如抽取矛盾事件信息和繪制數據關聯圖譜，全面提升新型矛盾糾紛數據挖掘深度和廣度。
制定統一的信息化發展標準和規范，構建“全平臺”矛盾糾紛化解服務體系。為了應對當前社會治理中信息化發展的不平衡性和平臺建設的分散性，應制定一套統一的信息化發展標準和規范。包括技術規范、數據標準、安全協議、服務流程、操作規程等，確保不同地區、不同層級的社會矛盾調處信息化平臺能夠在統一的標準下協同工作，實現數據和服務的無縫對接。構建“全平臺”矛盾糾紛化解服務體系意味著將各類社會治理相關的平臺資源整合起來，打造一個綜合服務平臺。該“全平臺”不僅覆蓋市、區、鎮三級社會治理的各個層面，也將不同功能的平臺如矛盾糾紛處理平臺、公共服務平臺、緊急響應平臺等進行有效融合，形成一個統一的、功能全面的服務體系，從而實現信息資源的集中管理和利用，提高社會治理的效率和質量。在該體系下，市民通過統一入口獲取所需各項服務，面對各種情況下的矛盾糾紛場景，均可獲取快速、有效的響應和處理。對于社會治理部門而言，整合的綜合性矛盾糾紛多元化解平臺有助于全面監控和管理社會治理的各個方面，實現數據共享、資源整合，促進決策的科學化和精準化。
提升基層治理專業化水平，建強基層治理信息化隊伍。加強基層調解人員的專業學習，組織定期的法律政策和業務技能培訓，提升基層調解員的法治能力和專業水平。利用在線平臺提供法律知識和調解技巧的學習資源，便于調解員隨時學習和提升。積極建立專業隊伍和人才庫，吸引法律專業人才加入糾紛排查化解隊伍，逐步建立一支專業化的調解隊伍。建立基層調解員人才庫，包括各類法律專家、資深調解員等，供各地區調用和參考。加強矛盾糾紛化解業務的合作與交流，與法律服務機構、高校法學院等建立合作關系，引入外部專業力量支持基層調解工作，為基層調解員提供專家在線咨詢服務，及時解答法律問題和調解疑難。加強基層調解人員的信息技術學習，提高矛盾糾紛業務人員的數字技能，通過開設信息技術培訓課程，定期進行數字治理與技術的培訓及交流活動，著力培育既精通技術又熟悉業務的數字化人才，為“大調解”智治體系整體規劃的實施提供有力人才保障。
【本文作者為 廖勇，中國科學技術大學網絡空間安全學院教授；郭慶浪，中國電子科技集團有限公司電子科學研究院高級工程師；本文系國家重點研發計劃“社會治理與智慧社會科技支撐”重點專項“多元矛盾糾紛成因分析及疏導技術研究與應用示范”項目（編號：2021YFC3300500）階段性成果；華東政法大學政治學與公共管理學院教授汪偉全、嘉興市社會治理綜合指揮服務中心副主任王德明、浙江嘉興數字城市實驗室有限公司張波、浙江嘉興數字城市實驗室有限公司沈林嬌對本文亦有貢獻】
責編：程靜靜／美編：王嘉騏