【摘要】在中國式現代化的背景下，低空經濟實現高質量發展是必然要求，而法治現代化則是其內在邏輯。就法治基礎而言，應確立發展與安全并重的法治目標，采取積極風險防范主義的法治理念，建立軟硬法混合模式的法治結構，適用多元協同治理的法治進路。就體系框架而言，低空經濟戰略立法是頂層設計，低空空域管理立法是關鍵因素，低空飛行監管立法是核心內容，低空經濟促進立法是重要支撐。就規范構造而言，應重點建立健全低空空域開放共享制度、低空經濟管理監督制度和低空飛行器監管制度。低空經濟法治建設應注重內在功能協調，著重處理好軍航與民航之間的關系、中央立法與地方立法之間的關系、創制新法與清理舊法之間的關系和立法與執法之間的關系。
【關鍵詞】低空經濟 高質量發展 低空空域 航空法
【中圖分類號】F562 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.15.002
【作者簡介】高志宏，南京航空航天大學人文與社會科學學院院長、教授、博導。研究方向為經濟法、民航法研究。主要著作有《通用航空發展路徑法治化研究》、《低空空域管理改革的法理研究》、《知識產權：理論·法條·案例》（合著）、《未成年人公益訴訟受案范圍：實踐擴張、理論邏輯與制度選擇》（論文）、《隱私、個人信息、數據三元分治的法理邏輯與優化路徑》（論文）等。
為推進新型工業化體系建設、推動新質生產力發展，黨中央和國務院提出了大力發展低空經濟的重大戰略部署。在中央政策和市場需求的雙輪驅動下，全國各地紛紛抓住低空經濟發展黃金窗口期，出臺相關支持政策，搶占發展先機，2024年因此被稱為“低空經濟元年”。
中國式現代化背景下，低空經濟實現高質量發展是應有之義。為此，需要打破發展梗阻，破解發展難題，推動低空經濟邁向新水平、躍上新高度。特別是要從完善頂層設計、優化體制機制、加大法律制度供給等方面深化空域管理改革，以解決航空安全、監管、協同和標準等一系列問題。在全面依法治國和建設法治中國的背景下，從法治視角構建推進低空經濟高質量發展的保障體系，即通過加快構建低空經濟高質量發展的法治體系，將低空經濟發展納入法治化軌道。
“低空經濟”已成為當前學界研究的熱點，相關研究在低空經濟的政策分析、發展策略、實踐探索等方面取得了較為豐碩的研究成果。然而，專門針對低空經濟法律制度的研究相對較少，從系統化視角出發，探討低空經濟高質量發展法治體系的研究更是稀缺。中國式現代化背景下，低空經濟實現高質量發展是必然要求，而法治現代化則是其內在邏輯，法治在引導、保障和規范低空經濟高質量發展過程中起著關鍵作用。基于此，本文基于“規則-機制”分析框架，運用系統思維方法，探討低空經濟高質量發展的法治保障。即通過厘清低空經濟高質量發展與法治保障之間的邏輯關系，審視當前低空經濟發展面臨的法治挑戰和制度困境，闡釋低空經濟高質量發展的法治基礎，并探討低空經濟立法體系框架、制度規范與低空經濟法治內在機理。
法治建設：低空經濟高質量發展的根本保障
2021年，中共中央、國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》提出發展低空經濟；2023年中央經濟工作會議進一步明確將低空經濟作為我國戰略性新興產業；2024年，全國“兩會”將“低空經濟”寫入政府工作報告，并將“積極打造低空經濟等新增長引擎”列入政府首要任務。在此背景下，低空經濟熱度持續升溫，發展勢頭十分強勁，各地紛紛爭搶發展先機，但也出現了“一哄而上”“盲目投資”“重復建設”等問題。
高質量發展是低空經濟的必然要求。低空經濟是指以低空空域為主要活動場域，以航空運載作業裝備（無人駕駛航空器為主）為主要工具，以低空飛行活動為主要牽引，以通用航空為主體產業，輻射帶動相關產業融合發展的綜合經濟形態[1]或經濟領域[2]。低空經濟涉及民用、警用、軍用等多個領域，橫跨一二三產業，覆蓋了上中下游整個發展鏈條，具有空間立體性、區域依賴性、產業融合性和輻射帶動性等特征，[3]在拉動有效投資、創造消費需求、提升創新能級方面具有廣闊空間。
作為戰略性新興產業，低空經濟是一片新藍海。在多重政策支持下，我國低空經濟發展前景廣闊，市場規模持續擴大，企業數量不斷增多，應用場景不斷豐富，產業集聚效應和創新生態正在形成，無人機產業更是形成了全球領先優勢。但無論是與歐美發達國家相比，還是與我國公共運輸航空相比，我國低空經濟發展規模仍然較小，潛力仍有待挖掘，基礎仍較為薄弱，市場仍尚未成熟，核心技術仍存在“卡脖子”問題，運營主體“小微”性質明顯、企業效益狀況不佳在某種程度上仍客觀存在。
當前，低空經濟具有涉及領域廣泛、服務形式多樣、飛行方式靈活、產業鏈較長、經濟帶動作用強等優勢，展現出巨大的發展前景和潛力。低空經濟作為新質生產力的典型代表，是以無人機、eVTOL（電動垂直起降航空器）為主的新通航、新模式，[4]有望成為我國科技創新新前沿和我國經濟增長新引擎。
安全是低空經濟高質量發展的底線。目前，社會各界對低空飛行的主要擔憂集中在其潛在的安全風險和隱患，這些問題不僅限制了低空空域開放力度，也阻礙了其進一步發展。通用航空作為低空經濟的主體，與其他活動方式相比雖然具有機動靈活、快速高效的優勢，但與公共航空相比，其“低慢小”的特點也使得安全監管面臨重大挑戰。
在傳統的地面交通領域，健全的交通法律法規、完備的交通控制系統、與人工相結合的交通管理手段，能有效監控并處罰交通違法行為，從而保障了地面交通的安全性、有序性和暢通性。然而，在低空飛行領域，盡管《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》提供了基本的空中交通規則，但與之配套的執法隊伍、空中智能交通管理系統和監管網絡技術手段等尚未完全建立。例如，現有的雷達、無線電、光電等無人機探測技術，均存在環境適應性差、識別距離短、成本高、偵測范圍有限等缺陷，從而導致存在無法探測或者漏報誤報等情形，難以滿足低空經濟高質量發展對空管安全的要求，因此亟需技術革新、標準構建和場景驗證。換言之，低空安全不僅要求低空飛行器具備強大的智能識障和避障能力，同時還要求對低空飛行活動進行高效管控，并實現低空空域的網絡化、數字化、智能化管理。
現實中，無人機“黑飛”、墜毀和非法侵入等不安全事件時有發生，進一步凸顯了低空安全管控的復雜性。低空飛行的安全風險主要體現在以下三個方面：一是由于飛行器軟硬件技術缺陷或空域管理手段不足，導致空中故障、飛行沖突乃至墜落墜毀等事件，造成財產損失或者意外傷害，危害個人安全；二是由于飛行器駕駛員操作不當或違反飛行管理規定，干擾其他飛行器飛行、攻擊其他飛行器或進行“黑飛”，危害空防安全、航空安全和社會公共安全；三是基于竊取情報或者收集個人隱私、數據信息等非法目的，利用攝像頭或傳感器非法獲取飛行路徑、實時圖像、客戶信息等隱私數據，危害個人安全、數據安全、網絡安全乃至國家安全。
低空經濟高質量發展的法治化要求。低空經濟的高質量發展不僅依賴于技術進步，更需要法治的堅強保障。我國低空經濟發展勢頭迅猛，產業鏈雛形初現，產業領域不斷拓展，但目前尚未成為經濟增長的新引擎，應用場景、消費潛力亟待進一步釋放。究其原因，既有市場需求開發不足、空域管理嚴格、航空文化有待普及等因素，也有政策銜接不暢、法律供給不足等因素。
為促進低空經濟快速發展，我國已出臺了一系列支持政策和法律法規，并積極開展試點工作。2024年1月1日起施行的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》提出對無人駕駛航空器進行全鏈條管理，奠定了我國無人駕駛航空器飛行活動管理的制度基礎。與此同時，各地也在積極制定低空經濟相關政策，不斷放寬市場準入、提高適航審批效率、加大監管力度。概言之，我國已初步形成了以《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民用航空法》）為核心的法律體系，以《國務院、中央軍委關于深化我國低空空域管理改革的意見》《國務院關于促進民航業發展的若干意見》《中華人民共和國飛行基本規則》《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等為主體，以《民用航空低空空域監視技術應用指導意見》《民用微輕小型無人駕駛航空器運行識別最低性能要求（試行）》《低空飛行服務系統技術規范》《低空飛行服務保障體系建設總體方案》等為配套的低空經濟法律規范體系，內容涵蓋空域管理、市場準入、安全運行、適航審定、機場建設、作業標準、飛行管制、專業技術人員執照管理等方面。然而，現有的低空經濟法治建設仍有提升空間。
從立法層面看，低空經濟高質量發展對低空經濟立法的層次性、系統性和針對性提出了挑戰。其一，在低空經濟領域，中央層面的立法有待完善，而地方立法則存在效力不強、標準不一和責任規范不明確的問題，有時甚至形成了地方間的“政策壁壘”。例如，在稅收立法方面，各地為了促進低空經濟發展，推出了不同的稅收優惠或減免政策，但這種差異性可能導致政策執行上的不一致。其二，在低空經濟發展過程中，地方政策與立法之間存在一定的張力甚至沖突。以“規劃”“實施意見”“發展指南”等為依托的低空經濟治理主導模式，本質上是一種以地方為中心的單向型、松散型的“碎片化”治理模式，[5]弱化了法治在推動低空經濟發展中的作用，與低空經濟高質量發展的要求不匹配。因此，面向全面依法治國的基本要求，我們應當特別重視“法律之治”與“政策之治”的協調問題，厘清低空經濟立法與政策之間的協調關系。其三，在低空經濟產業的一些領域和環節，法治建設相對滯后，法律制度亟待創新。例如，在空域資源立法方面，低空空域管理落后是阻礙我國低空經濟發展的瓶頸因素。[6]2010年，國務院、中央軍委就印發了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，并開展相關試點建設工作。但長期以來，我國強調空域資源的主權性和安全性，采用單一而嚴格的空域管理模式，現行法律法規在低空空域使用和飛行活動審批方面仍然較為嚴格，在一定程度上限制了低空經濟的發展潛力。因此，在維護國家領空安全和保障飛行活動安全的基礎上，我們應當通過空域管理立法改革，適當改變傳統僵化而簡單的低空空域管理模式，激活低空空域資源，釋放低空資源紅利，使低空資源轉化為可配置的經濟資源，從而為低空經濟高質量發展注入新的活力。
從執法層面看，由于低空經濟方興未艾，諸多法律問題尚未凸顯，當前執法難點和痛點主要集中在兩方面：一是無人機“低慢小”特點帶來的執法難，二是執法主體職責模糊不清。前者主要涉及執法方式和工具手段等技術問題，而后者則涉及組織管理和體制機制等法律問題。低空經濟發展涉及主體眾多，僅從組織管理角度看，涵蓋航空企業市場準入、航空運營、安全生產、航空器適航取證、空域管理、低空飛行保障、維修和培訓資質認證等內容，相關職能歸屬民航局、工業和信息化部、應急管理部等不同部門，特別是在多業態情境下，不同主體和內部組織之間管理程序復雜，存在職責不清、部門虛化等問題。例如，低空飛行的安全監管是執法的主要內容，而這一職權的歸屬部門尚不明確，亟需明確監督管理主體，建立清晰高效的執法體系，避免“各自為政”“相互推諉”等現象發生。
理論因應：低空經濟高質量發展的法治基礎
低空經濟高質量發展已成為社會共識，并上升為國家戰略層面的議題，社會各界都在關注如何克服低空經濟發展過程中遇到的難題。從法治建設角度出發，我們必須深入探討低空經濟法治目標、法治理念、法治結構、法治進路等基礎性理論問題，從而確立我國低空經濟法治的功能定位和內容體系，為低空經濟的健康發展提供堅強的法治保障。
法治目標：發展與安全并重。在推動低空經濟發展的過程中，世界各國普遍面臨著促進產業發展和防范安全風險的難題。一些學者側重強調安全風險防范，而另一些則傾向于鼓勵產業發展。對于我國而言，將“發展與安全并重”作為低空經濟法治建設的基本目標至關重要。
“發展”意味著通過政策扶持和法律法規促進低空經濟發展。低空經濟作為新質生產力的代表，具有輻射面廣、產業鏈條長、成長性和帶動性強等特點，[7]是推動經濟轉型、促進產業升級、構建綜合交通系統和擴大內需的重要引擎。[8]從國內發展角度看，低空經濟作為戰略性新興產業，[9]能夠為經濟發展提供新動能，推動經濟發展由“平面”向“立體”模式轉變，[10]有望成為新的經濟增長極。據中國民航局預測，到“十四五”規劃期末，低空經濟對我國國民經濟的綜合貢獻值將達到3萬億至5萬億元。[11]從國際競爭角度看，低空經濟以重大發展需求為驅動，以重大技術突破為基礎，對國家的經濟長遠發展和社會全局進步具有重大引領和帶動作用，已成為全球主要經濟體競爭的新領域和科技創新的新賽道。
而安全則是航空業永恒的主題，也是低空經濟法治建設的基本價值目標。所謂“安全”，即采取相應的手段和措施保障低空飛行安全可靠和風險可控。低空飛行可能帶來侵犯隱私、信息泄露、公共安全、數據安全和國家安全受到危害等風險，需要我們保持密切關注，并通過相關法律制度和有效監管措施來規范和解決。因此，加強低空空域的安全監管，對于保障低空經濟的健康發展至關重要。開發低空空域資源并不意味著放任其發展，而是要在確保安全的前提下，合理開發和利用這一資源，以確保低空經濟安全生產。
在設計低空飛行監管的法律制度時，找到安全利益與經濟發展的平衡點至關重要。目前，低空經濟法律和政策的首要功能應以促進競爭和形成競爭優勢為主，對低空經濟采取激勵式監管更為適宜。立法和執法部門在監管中應尊重市場主體，鼓勵技術創新，為新技術、新應用、新場景提供廣闊的發展空間。法律應扮演激勵性的引導角色，采取包容審慎的監管態度，實現政府措施與被監管對象的激勵相容，增強監管對象的合規積極性，從而更好地實現監管目標。[12]總之，確立發展與安全并重的法治目標，是在客觀評估低空飛行的積極作用和潛在風險的基礎上，符合低空經濟發展趨勢和中國現實國情的合理選擇。
法治理念：積極風險防范主義。面對低空飛行產生的安全風險和監管挑戰，采取何種法治理念是低空經濟高質量發展必須回答的時代之問。對此有強監管和弱監管兩種思路，前者將飛行安全放在首位，后者則側重于促進低空產業的發展。
美國等西方發達國家傾向于采用弱監管法治理念，強調低空空域的資源屬性，實施低空自由開放策略和相對寬松的監管模式，從需求端促進低空經濟發展。同時，在風險控制方面，側重于自我防范，這與其市場經濟體制和航空文化相契合。從我國傳統觀念看，我國長期以來一直強調空域資源的主權性和安全性，采取單一而嚴格的低空空域管理模式，空域開放范圍有限，飛行審批流程復雜，在一定程度上抑制了低空經濟市場活動主體的積極性，難以滿足低空經濟創新發展需求。
當前，我國已認識到推動低空經濟高質量發展的重要性，應當在堅持鼓勵低空技術創新和場景應用的同時，防范安全風險，確立具有中國特色的低空經濟法治理念——積極風險防范主義。其核心要義有二：一是以系統思維防范低空飛行安全風險，從技術革新、行業自律、監管機制等角度出發，全面防范低空飛行可能造成的安全隱患。二是監管者應以前瞻性思維審視低空飛行，并采取適度包容性態度對待潛在的安全風險，以審慎性策略處理觸及安全底線的風險，從而充分挖掘和激發低空經濟的發展潛力。
積極風險防范主義法治理念的基本邏輯在于正確把握和平衡發展與安全之間的關系。盡管低空經濟發展迅速，但其技術產品、應用場景和業態模式仍整體處于發展初期，對其采取過嚴的監管措施可能會阻礙低空經濟高質量發展。因此我們應采取包容審慎、敏捷靈活的監管策略，為低空飛行提供更廣闊的發展空間。質言之，無論是采取安全評估、風險分級、飛行申報等事先預防措施，還是采取責任追究等事后監管措施，都無法防范所有風險，低空飛行風險控制的目標在于將風險及其損害控制在可接受的范圍內，而不是追求不切實際的“零風險”目標。傳統低空飛行監管方式屬于靜態單向的命令控制型模式，容易陷入法治困局。積極風險防范主義法治理念要求我們調整傳統低空飛行監管方式，建立靈活多元的監管模式。這種模式至少包括以下三個層面：首先，基于應用分類和風險分級，針對不同的低空飛行產品、服務和應用采取不同的監管規則。其次，不斷創新監管工具，采取諸如監管指南、試點項目、示范應用、事后追責等更多元靈活、易于迭代的監管方式，以促進創新和保障安全。最后，低空飛行事故損害結果的嚴重性決定了其治理風口應當從傳統的結果處置轉移至事前控制和行為預防，實施穿透式監管，在分層分類分級的監管模式下，引入差異化管理要素，[13]避免靜態性、事后性、懲戒式和“一刀切”的監管思路。
法治結構：軟硬法混合模式。隨著低空技術不斷發展和應用范圍不斷拓展，不同國家基于各自的法律制度體系和文化傳統，逐步制定了相應的法律治理準則，并形成了不同的低空經濟法治結構。盡管這些準則各有不同，但都普遍重視法律政策與新技術之間的適應性以及與倫理之間的協調性。基于此，我國應當探索一種結合技術、倫理、法治的綜合治理模式，即技術先行、倫理協同、法治兜底的軟硬法混合模式。
對于低空飛行可能引發的技術風險，我們應采取“技術先行”的方案，依靠技術手段對其進行內部優化，按照其具有的特定技術邏輯和治理邏輯，分別制定相應的技術標準和業務標準，推動產業鏈體系標準化，創新風險監測手段，提高風險監測能力。同時，科技倫理在低空經濟發展中具有獨特的價值功能，需要構建一個倫理道德框架和規范準則體系，推動技術創新和技術理性相融合，[14]從而維護公共利益和增進社會福祉。法治在低空經濟發展中居于根本性、兜底性地位，在立法方面主要涉及以下幾個關鍵問題：一是風險立法抑或體系立法？這涉及低空經濟的立法思路問題。在推動低空經濟高質量發展的過程中，立法不應僅僅關注風險防范，而是要在風險防范與產業發展之間尋求平衡，即產業立法與風險立法同等重要，因而體系立法更為適宜。二是分散立法抑或統一立法？這涉及低空經濟的立法形式問題。從理論上講，分散立法不僅會降低低空飛行治理效率、增加企業的合規成本，而且會導致低空飛行治理目標、機制和尺度難以統一。從現實看，統一立法模式是大勢所趨。同時，考慮到低空飛行的高風險、高致害性，低空經濟立法應當具備適度的超前性和前瞻性，通過單獨立法從法律層面對低空經濟產業化布局和體系化治理進行規范，實現對低空飛行風險的法律源頭治理。三是構建軟法抑或硬法？這涉及低空經濟的立法模式問題。應充分發揮法律規制的硬法治理和行業自治、企業自律、標準認證等軟法治理的優勢，形成“國家立法＋行業行為標準＋企業內部風控”的軟硬法混合規制的社會化規范體系。質言之，低空經濟法治建設應以低空經濟調控規范為主要內容，形成相關制定（硬法）和相關政策（軟法）的有機結合，最終形成獨特的低空經濟軟硬法混合的治理實踐。當前，我國低空經濟領域主要采用以政策為代表的軟法調控方式，包括中央和地方出臺關于支持低空經濟發展的規劃、意見、指南等，其雖然具有靈活性和可操作性，但非強制性特征明顯。未來，應加強低空經濟硬法建設，包括低空空域管理立法、低空飛行管理立法、低空市場準入立法、低空行業競爭立法和低空產業財稅立法等，以確保低空經濟的健康發展。
在低空經濟的發展過程中，我們面臨的問題已不能僅靠傳統方式來解決，亦不能單純依賴法律的強制性規范，而是需要采取一種綜合的治理策略，即將法律規制、技術治理和科技倫理相結合，形成多維度的規制路徑。實際上，這三種路徑之間的效用邊界正日益模糊，呈現價值協同、相互歸化、功能互補之趨勢，從而有助于平衡風險防范與技術創新、個體利益與公共利益之間的關系。
法治進路：多元協同治理。低空經濟法治的核心在于平衡政府和市場的關系。低空經濟的多主體性和應用場景的廣泛性，不僅增加了治理難度和監管成本，也對治理方式提出了更加科學化、有效化、精細化的要求。我們倡導采用企業自律、行業自治、政府監管、社會監督的多元治理模式，以實現低空經濟各部門和多主體之間的協同治理。
首先，低空經濟的經營主體和活動主體由于熟悉技術規則，在安全風險防范中具有其他主體無可比擬的技術和能力優勢。同時，由于其是風險源頭所在，所以理應成為安全風險防范的第一責任人，這包括確保其產品安全可靠、其飛行活動合法合規，維護公共秩序和航空安全，保護隱私和數據信息，實現自我規制與政府監管的有效銜接和良性互動。其次，行業協會既具有政府規制模式的權威性，又具有企業自律模式的專業性，在推進標準化建設、構建社會化服務體系、制定科技倫理等方面具有顯著優勢，在應對低空飛行安全風險方面更具適應性、靈活性和敏捷性。因此，行業協會應通過市場化方式和社會化服務，積極主動地履行行業自治責任，推進行業科技倫理自律，提升行業治理水平。然而，企業自律和行業自治模式亦存在動力不足和強制性不夠等問題，難以自動形成理想化的市場內部規制場景，這就需要法律的強有力監管和政府的積極參與。最后，在應對低空飛行風險的過程中，傳統政府監管模式面臨技術缺失、資源匱乏和信息遲滯等困境。因此，政府應創新監管模式，減少直接干預，增強政策掌控能力，承擔“掌舵者”角色，負責低空經濟發展的政策制定和立法執行，從而實現對低空飛行監管的系統回應和精準治理。此外，社會公眾的積極參與在低空飛行多元治理框架中不可或缺。行業專家、社會組織等社會力量應積極開展標準認定、風險評估防控、安全認證等工作，新聞媒體和第三方機構則應發揮監督和專業支持等作用，從而形成低空經濟市場規制、政府規制和社會規制的協同治理模式。
總之，市場是低空經濟發展的根本，政府則是其發展的保障。市場應在資源配置中發揮基礎性作用，市場主體應在低空產業投資、產品研發、場景應用、駕駛員飛行培訓等工作中發揮積極能動作用，市場需求則應發揮驅動作用，從而共同推動低空經濟高質量發展。而政府則應在制定政策、實施監管、提供公共服務、建設基礎設施和尊重市場規律等方面發揮效能。例如，制定無人駕駛航空器適航標準、負責管理空域資源、監測私人飛行、提供公益性飛行保障服務和建設低空基礎設施等。
體系框架：低空經濟的立法定位
實現低空經濟的高質量發展，關鍵在于充分發揮“政策賦能”優勢。這需要健全低空經濟發展政策體系，從實際出發對特殊區域和特定事項實施必要的財政、金融、土地、準入等政策優惠，更需要完善低空經濟法規體系，明確低空空域界定、飛行器時空基準、空域唯一標識等標準和行業規范。低空經濟的立法體系框架由低空產業促進法、低空空域管理法、低空飛行安全法和低空經濟服務保障法等構成，其主要內容至少包括以下四個層次。
頂層設計：低空經濟戰略立法。當前，隨著各地紛紛出臺相關發展政策，低空經濟熱度持續升溫，但也存在不考慮自身資源稟賦、發展條件、區位優勢，盲目投資和低水平重復建設等問題。[15]因此，加強頂層設計，完善低空經濟戰略立法，成為低空經濟法治建設的首要任務。
頂層設計是引導低空經濟發展的“航行舵”。“國家頂層設計＋地方政府牽頭引導＋市場主體開展實際建設”的模式是成功的關鍵。目前，我國尚未形成完整的低空經濟發展規劃，低空經濟政策有待體系化，發展制度供給不足，特別是在概念界定、行業規范和技術標準等方面亟待形成共識。為此，在國家層面，應樹立系統思維，統籌謀劃，突出重點，一體構建。具體來說，應制定低空產業發展規劃，出臺《低空經濟中長期發展指導意見》，制定《低空經濟高質量發展行動方案》和《支持低空經濟高質量發展的若干措施》，分階段明確低空經濟發展的主要目標、基本原則、主要任務、操作方式、政策舉措，完善低空經濟管理組織機制，加快戰略布局，統籌經濟發展與低空空域管理改革。同時，應實施產業、財政、金融、土地等配套政策，建立低空經濟統計指標體系，引導各地在堅持“實事求是、因地制宜、重點突出”的原則基礎上，編制地方低空經濟發展規劃，推動形成布局合理、主體集中、競爭有序的低空經濟發展格局。
關鍵因素：低空空域管理立法。空域因素是制約我國低空經濟高質量發展的關鍵瓶頸。空域管理不僅涉及一個國家的領空安全，還涉及軍民航之間的協調，要求我們進行統籌規劃、統一指揮。隨著世界空域管理模式日益多元化和商業化，我國相對保守的空域管理機制正面臨諸多挑戰。首先，我國低空空域管理體制機制有待革新。傳統空域管理采用“空軍主導、條塊分割”模式，強調空域資源的主權性、國有性、安全性，忽視了低空空域的公共性、經濟性、價值性，[16]使得低空空域資源的利用效率有限，一定程度上阻礙了低空經濟發展。其次，低空空域資源管理的精細化程度不足。關于低空空域的范圍，國際上并沒有統一的標準。2010年，國務院、中央軍委發布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》將低空空域界定為“真高1000米（含）以下的空間范圍”；2016年國務院辦公廳印發的《關于促進通用航空產業發展的指導意見》將低空空域界定為“真高3000米以下空域”。實際上，低空空域是一個相對的、發展的概念，在確保安全和不與軍事航空、公共運輸航空相沖突的基礎上，應隨著技術的不斷革新而調整。即使在已界定的低空空域內，也應基于實際使用需求進行精細化管理，發揮低空空域資源的最大價值。再次，低空空域使用的審核流程較為嚴格。長期以來，我國低空飛行審批流程復雜繁瑣，一定程度上影響了飛行效率，未能有效滿足低空飛行的現實需求，未經審批的“黑飛”事件時有發生，增加了安全隱患。最后，高效的空域協同管理機制尚未形成。由于軍、地、民三方對低空空域的使用訴求存在差異，加之三方溝通機制不暢，導致地方政策與國家空域管理政策缺乏銜接，甚至造成低空經濟規劃難實施、項目難落地的窘境。[17]
空域管理是指引低空經濟發展的“指南針”。在全面推進依法治國的背景下，我國低空空域管理改革的關鍵在于明確標準、簡化行政程序、提高空管運行效率，以及精細化管理空域資源，確保維護空中飛行秩序。要以改革低空空域管理體制為核心、以提高低空空域使用效率為目的，加快低空空域管理立法。
具體而言，可考慮修改《民用航空法》或者制定新的《航空法》，對我國空域管理的主體、地位、權限、職責、監督與救濟等問題作出原則性規定，構建一個符合我國國情的低空空域管理體制。改革可以先從“軍管民”轉向“軍民共管”，再從“軍民共管”轉向“民管”。[18]同時，盡快出臺《中華人民共和國空域管理條例》，明確低空空域管理的基本原則、責任主體、權限劃分、組織方式、運行機制。建立一個高效的低空空域“軍地民”一體化協同管理機制，簡化低空飛行審批流程，放寬低空空域使用權限，提高空管運行效率。申言之，低空飛行審批應從“報批制”逐步轉向“報備制”，在特殊情況下實行“即報即批制”，[19]優化申請流程，簡化審核手續，縮短審批時間，以滿足低空飛行的特定時空要求。
總之，空域管理改革與發展低空經濟之間存在正相關關系。低空空域管理改革重點在于平衡低空空域資源利用效率和規范管理力度，尋求航空效益和航空安全之間的平衡點。為此，要盡快修改《民用航空法》，出臺《中華人民共和國空域管理條例》，制定《低空空域使用管理規定》和《低空空域分類標準》，確保低空空域管理改革的順利進行，最終在低空經濟領域探索出具有中國特色的發展道路，推動我國低空空域管理邁向科學化、規范化、法治化發展軌道。
核心部分：低空飛行監管立法。低空經濟發展必須以嚴守安全為底線。目前，我國低空飛行安全監管存在與公共運輸活動監管趨同化的問題，即監管方式和手段過于嚴格。然而，隨著低空空域的開放和消費需求的增長，這種剛性、單一的安全導向監管已不適應低空經濟的發展需求。可以考慮轉向柔性化的監管模式，采取飛行監管與服務一體化的措施，以實現公共利益與個體利益之間的平衡。
面對低空安全管控的復雜形勢，我們應以保障低空飛行安全為基礎，加快完善低空飛行安全監管法律法規體系。從國家安全、公共安全、經濟建設和社會發展的全局出發，進一步細化《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，明確空域使用管理機關及其法律責任，建立一個高效、便捷、安全的運行管理機制。同時，構建一個從低空產品安全設計到低空飛行器實時監控系統，再到“電子圍欄”“云管控”等系統化技術手段在內的低空安全風險防范體系。針對侵犯個人隱私、竊取數據信息、危害公共安全等風險，應嚴格法律責任、明確監管部門、細化處罰標準，從風險防范與風險化解兩方面確保低空飛行安全。
重要支撐：低空經濟促進立法。低空經濟的高質量發展離不開國家政策的支持。在推動低空經濟發展的過程中，關鍵在于處理好政府與市場之間的關系，實現有為政府和有效市場的協調發展，如政府的角色應集中于政策引導、基礎設施建設和市場監管等方面。
低空經濟促進立法是政策支持的法治化體現，這包括以下幾個方面。其一，低空經濟主體制度，其核心是市場準入制度，即降低低空經濟市場準入門檻，促進低空經濟主體數量快速增長。其二，低空經濟扶持制度，其核心在于通過土地、財政、稅收、金融、價格等制度，為低空經濟市場主體提供支持，促進低空經濟發展。其三，低空經濟基礎設施制度，其核心在于政府主導建設低空飛行“四張網”（設施網、空聯網、航路網和服務網）和新型專用基礎設施，為低空經濟的發展奠定堅實的物質基礎。其四，低空經濟重大專項制度，其核心在于通過重大專項支持開展科技攻關，破解重點領域存在的“卡脖子”問題，推動創新鏈、產業鏈、人才鏈、資金鏈深度融合，確保我國低空經濟供應鏈安全。
內容構造：低空經濟的立法制度
低空經濟的健康發展，其核心在于實現“良法善治”。一個完善的法治體系是推動低空經濟發展的關鍵力量，我國低空經濟制度創新的最終目標是逐步構建一個與低空經濟發展相匹配、能夠滿足社會各界需求的法律體系，從而消除低空經濟發展面臨的制度性障礙。從內容角度看，低空經濟的立法制度至少包括以下三個方面。
低空空域開放共享制度。促進低空經濟健康發展，低空空域管理改革是關鍵。低空空域管理改革是一項復雜的系統工程，涉及廣泛的領域和眾多的利益相關方，關乎國家安全、公共安全和個人安全。它不僅涉及民航局等國家機關的權責分配和職能優化，還涉及軍方與民方空域管理的融合問題。為此，我們需要制定《航空法》和出臺《中華人民共和國空域管理條例》，以《國家空域基礎分類方法》為基礎，細化優化低空空域分類與管理，建立健全低空空域開放共享制度。
一是低空空域分類制度。放松低空空域管制與加強低空規劃管理應同步進行，通過立法明確低空空域的概念，并根據不同模式進行分類管理。以國家整體利益為前提，充分考慮各方空域用戶的實際需求，制定空域分類標準和實施方案，并開展試點工作。從空域的效能角度出發，可以把空域分為戰略性空域、逐日分配空域、實時動態使用空域三個級別。就劃設方法而言，按照管制空域、監視空域、報告空域劃分低空空域是一種相對合理的劃設方法。二是低空空域開放制度。低空空域屬于準公共物品，封閉的低空空域管理體制會導致空域資源的極大浪費。目前，低空空域開放所需要的旺盛的市場需求、穩定的社會環境、可靠的空防體系、豐富的管理經驗等條件已經具備。因此，需要統籌規劃空域資源，建立一個面向低空經濟高質量發展的開放制度。這包括從法律層面明確空域（包括低空空域）所有權和使用權的自然屬性與法律屬性，確立低空空域有償使用、許可審批和使用監督原則，明確管理機關及其法律責任，并細化管理程序，為低空空域使用管理提供更加全面、綜合、直接的法律依據。三是低空空域靈活使用制度。軍航、公共航空、通用航空是空域的三類用戶，空域分類制度是在靜態層面為不同用戶提供了空域使用框架，而靈活使用制度則在動態層面為不同用戶提供了空域使用機制。為此，需要建立空域效能評估指標（包括定性指標和定量指標），健全空域使用運行協調機制，構建適合我國國情的空域靈活使用管理運行體系。四是低空空域管理配套制度。低空空域管理改革必須以安全為底線，確保國家領空安全，以及首都地區、重要軍事和經濟目標、重要地標性建筑安全。在此基礎上，進一步完善低空空域管理配套制度，如低空空域資源使用權交易制度、低空飛行航空器適航標準制度和低空飛行環境保護制度等。
低空經濟管理監督制度。低空經濟作為新興的經濟形態，需要得到法律制度的支持、引導和規范。從經濟管理監督角度看，應進一步完善低空經濟市場準入機制，優化低空經濟市場管理，強化低空飛行安全監督，健全低空經濟產業政策。
一是低空經濟市場管理制度。完善低空產業市場準入、退出、競爭、消費者權益保護等制度，加強對無人駕駛航空器（以無人機為主）的標準管理，以及對低空經濟應用產品和服務的檢測認證。建立健全市場管理制度，推動低空經濟模式、主體、活動多元發展，構建低空經濟公平競爭秩序，并促進形成低空經濟領域的全國統一大市場。二是低空飛行安全監管制度。在低空經濟的發展過程中，需要特別關注隱私保護、個人信息保護，防范數據安全和國家安全等風險。雖然我國目前尚未建立統一獨立的低空飛行監管體系，現有監管措施分散于《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》等法律法規和規范性文件中，涵蓋適航審定、駕駛員培訓、航空登記、飛行計劃申請等各方面。但《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的出臺已經在很大程度上改變了我國低空飛行監管分散的立法缺陷。在此基礎上，應進一步優化低空飛行安全監管制度，構建低空飛行的安全協同監管體系，進一步提高安全監管效能。特別是在建設智慧民航的背景下，提升低空飛行信息化監管水平具有重要意義。三是低空交通服務管理制度。低空空域的空中交通服務管理是低空飛行的重要基礎，包括航行情報發布、告警、氣象咨詢等保障服務。不同類別的低空空域用戶對空中管制服務的需求各異，應在國家空中交通管理系統的頂層設計中進行進一步設計規劃。隨著航空市場逐步開放，我們應當以“產品化”理念，重新構建我國的航空保障服務體系。
低空飛行器監管制度。《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第23條提出，“建設無人駕駛航空器一體化綜合監管服務平臺，對全國無人駕駛航空器實施動態監管與服務”，為我國完善優化低空飛行器監管制度機制、實施低空飛行器溯源式閉環管理提供了重要基礎。
一是無人駕駛航空器分類管理制度。無人駕駛航空器種類繁多，從管理角度可以將其分為合作目標和非合作目標。合作目標是指符合《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第9條之規定（具有唯一產品識別碼）的無人駕駛航空器，其管控難度較小，可采用低成本的管控措施；而非合作目標，如私自組裝或改裝的無人駕駛航空器，管控難度和成本較高，需要采取更嚴格的管控措施。二是低空飛行器活動范圍分類管理制度。在管制空域以外的空域，微型、輕型、小型無人駕駛航空器可以進行飛行活動。包括農林牧漁作業飛行活動，可采用豁免飛行活動申請的方式，從而促進低空飛行賦能更廣泛的行業領域。三是無人駕駛航空器登記制度。航空器的“合法”身份標志包括航空器國籍登記證、適航證、機載無線電設備電臺執照，這是開展飛行活動的重要前提條件。我國已經出臺了《民用航空器國籍登記條例》《民用航空器適航管理條例》《非經營性通用航空登記管理規定》《民用航空器國籍登記規定》《民用航空器國籍登記管理程序》等航空器登記相關法律法規。應進一步修改《民用航空法》第7條之規定，將公民擁有的民用航空器納入國籍登記范疇，并明確自境外租賃的民用航空器也應先注銷原國籍登記，并在我國進行國籍登記，從而方可開展飛行活動。[20]四是飛行計劃申請和非經營性通用航空登記制度。現有的《通用航空飛行管制條例》《一般運行和飛行規則》《通用航空飛行任務審批與管理規定》《關于明確私人飛行申請等有關問題的通知》等法規和規范性文件中，規定了私人飛行計劃申請的相關條件、程序、方式等要求，包括任務性質、飛行時間、起降地點、飛行區域、飛行次數、航空器信息、航路航線等。在此基礎上，應進一步優化細化事前監管和事中監管措施，強化私人飛行安全監管，促進私人飛行自由，推動低空經濟發展。
功能協調：低空經濟法治的內在機理
要實現低空經濟的高質量發展，關鍵在于多方面的協同與支持。這不僅需要市場引導、資金投入和技術推動，更需要政策的有力支撐。低空經濟作為一種典型的協同經濟，其發展應遵循創新突破、協同推進、開放合作的原則，把握好政府與市場、軍航與民航、中央與地方之間的關系，實現政企協同、空地協同、軍民協同、用服協同等全鏈條、全方位、全要素協同。
處理好軍航與民航之間的關系。隨著低空經濟的迅速發展，空中交通活動日益頻繁，軍民航對空域資源的需求持續增長，空域資源的緊缺情況日益凸顯，而改革空域管理體制機制是一項涉及軍航、民航、地方政府等多方主體的復雜任務。一方面，要建立科學的低空空域管理機構，合理劃分低空空域管理權限，明確各方職責和工作流程，[21]以實現軍民融合的有效管理。軍民航應當遵循共享、及時、高效、靈活的原則，開展空域管理工作，設立軍民航聯合空域管理機構，建立信息共享機制、溝通機制和聯合決策機制，實現軍民航的協調管理。另一方面，放寬低空空域使用權限，簡化使用申請程序，縮短使用審批時限，提高空管運行效率，增強低空空域資源利用效能，激發低空經濟發展活力。在制度層面，應明確軍航、民航和地方政府在低空飛行安全的職責權限，建立健全危害空防安全、國家安全、公共安全的違法（規）飛行的聯合查處機制。
處理好中央立法與地方立法之間的關系。低空經濟高質量發展，需要因地制宜，形成具有地方特色的發展模式。鼓勵各地結合自身定位與發展愿景、產業政策與發展趨勢、資源稟賦與協同效應、產業基礎與發展環境等先行先試，推動低空經濟高質量發展。為此，需要明確中央立法與地方立法之間的關系，即根據《中華人民共和國立法法》的規定，明確法律、行政法規、部門規章與地方性法規在低空經濟領域中的立法權分配，確保立法工作的協調性和統一性。由于低空經濟尚處于發展初期，應支持各地因地制宜進行制度創新，積累地方法治經驗。特別是發揮經濟特區立法權的獨特優勢，根據授權對國家法律、行政法規、地方性法規作出變通規定，助推經濟特區成為低空經濟高質量發展和低空經濟法治建設的“試驗田”。
處理好創制新法與清理舊法之間的關系。在立法工作中，應采取創新與清理相結合的策略，既要制定新的法規以適應低空經濟發展的需要，也要清理和廢止不適應的舊法規，確保法律體系的協調和統一。一方面，在低空經濟立法理念、立法目標的指導下，編制低空經濟立法規劃，創新立法機制，規范立法程序，優化立法制度，加強立法監督，確保立法質量和法規實施效果。另一方面，按照法治統一原則，對低空經濟領域相關法律文件進行修改或廢止，促進法律體系的協調一致。此外，低空經濟發展及其法治建設具有階段性特征，因此應當優先解決低空空域管理立法的關鍵問題，并展開試點工作，逐步完善低空飛行管理、安全監管和服務保障立法，確保立法資源得到充分利用。
處理好立法與執法之間的關系。為構建全面、協調、高效的低空經濟法治體系，我們需要堅持系統思維，既要推動低空經濟領域內管理立法、產業立法、競爭立法和財稅立法等部門法之間的協調配合，又要推動低空經濟領域中立法、執法、司法和守法等法治環節的相互聯動，從而形成一個上下貫通、左右銜接的低空經濟法治系統。[22]
就立法而言，應加快制定《航空法》作為我國航空基本法，全面規范航空活動，解決低空經濟的重大問題，提供航空法規規章的統領和依據。盡快出臺《中華人民共和國空域管理條例》和《低空空域使用管理規定》，確保低空空域資源的合理有效利用。修訂《通用航空飛行管制條例》，補充規定低空飛行管制、飛行間隔和飛行指揮等方面的管理要求。制定《通用航空管理條例》，解決通航管理立法分散、內容滯后甚至相互沖突的問題。修訂《國內投資民用航空業規定》，消除非公經濟主體進入低空產業的制度障礙，確立國內外投資者公平競爭原則。完善機場建設、民航教育培訓機構資質、低空安全檢查和事故處理、航空應急救援管理等法律法規。
結語
法治創新是低空經濟高質量發展的根本保障。隨著低空關鍵技術的不斷突破，我國低空經濟的法治建設正面臨前所未有的挑戰。低空空域管理改革試點表明，空域管理、飛行規則和飛行活動等方面依然存在一些問題，集中表現為低空經濟的專門立法數量較少、層次較低，體系不夠完整、系統結構不夠合理、針對性不強，等等。因此應加快制定《航空法》，確立空域管理的基本原則，全面規范航空活動，解決低空飛行管理的重大問題。以提高低空空域使用效率為目的，盡快出臺《中華人民共和國空域管理條例》和《低空空域管理使用辦法》，健全低空空域管理制度，保障低空空域資源的充分利用。同時，以全局觀念和系統思維，加強軍航與民航、政府與市場、立法與執法等之間的功能協調，以法治創新推動低空經濟高質量發展。
（本文系中央高校基本科研業務費項目“低空經濟發展策略與保障機制研究”［項目編號：NW2024002］、江蘇省社科聯重大應用研究課題“江蘇大力發展低空經濟產業對策研究”的階段性成果）
注釋
[1]郭辰陽、敖萬忠、呂宜宏：《低空經濟與通用航空、無人機、UAM的關系分析》，《財經界》，2023年第28期。
[2]覃睿：《再論低空經濟：概念定義與構成解析》，《中國民航大學學報》，2023年第6期。
[3]沈映春：《低空經濟：“飛”出新賽道》，《人民論壇》，2024年第8期。
[4]金偉：《把握低空經濟發展三“航道”》，《中國發展觀察》，2024年第4期。
[5]周凌一：《地方政府協同治理的邏輯：縱向干預的視角》，上海：復旦大學出版社，2022年，第16～17頁。
[6]高志宏：《通用航空發展路徑法治化研究》，北京：法律出版社，2018年，第198頁。
[7]郭辰陽、敖萬忠、呂宜宏：《充分把握發展機遇，加快推進低空經濟高質量發展》，《財經界》，2022年第25期。
[8]周思雨：《低空經濟：創新與機遇的交匯點》，《中國工業和信息化》，2024年第5期。
[9]李曉華：《打造“低空經濟”戰略性新興產業的背后邏輯》，《科技與金融》，2024年第4期。
[10]鐘媛媛：《低空經濟高質量發展對策研究——以深圳市龍華區為例》，《產業科技創新》，2023年第4期。
[11]尹傳剛：《拿出新作為，讓低空經濟“飛”得更高》，《深圳特區報》，2023年11月22日，第A05版。
[12]朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海等譯，北京：商務印書館，2010年，第25頁。
[13]陳瑞華：《企業合規整改中的專項合規計劃》，《政法論壇》，2023年第1期。
[14]謝瑜、謝熠：《大數據時代技術治理的情感缺位與回歸》，《自然辯證法研究》，2022年第1期。
[15]黃鑫：《發展低空經濟謹防一哄而上》，《經濟日報》，2024年6月7日，第6版。
[16]高志宏：《通航戰略背景下低空空域權法律屬性研究》，《暨南學報（哲學社會科學版）》，2019年第3期。
[17]張雄化：《低空經濟興起及高質量發展的理論與實踐：深圳的視角》，《特區經濟》，2023年第8期。
[18]高志宏：《我國低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來取向》，《海南大學學報（人文社會科學版）》，2019年第1期。
[19][21]李艷華、周志青：《發展低空經濟體制機制優化思考》，《大飛機》，2024年第5期。
[20]高志宏、汪忠瑞：《基于利益平衡的私人飛行法律監管研究》，《時代法學》，2020年第2期。
[22]黃茂欽、劉晨希：《促進高質量發展的區域經濟法治論綱》，《上海財經大學學報》，2024年第3期。
Rule of Law Syllabus for High-quality Development of the Low-Altitude Economy
Gao Zhihong
Abstract: Under the background of Chinese-style modernization, it is an inevitable requirement for the low-altitude economy to attain high-quality development, and the modernization of the rule of law constitutes its inherent logic. In terms of the legal basis, the rule of law should establish the goal of giving equal importance to development and safety, adopt the rule of law concept of positive risk preventionism, establish the rule of law structure of the mixed mode of soft and hard law, and apply the rule of law approach of multi-dimensional synergistic governance. As far as the systematic framework is concerned, the legislation on low-altitude economic strategy is the top-level design, the legislation on low-altitude airspace management is the key factor, the legislation on low-altitude flight regulation is the core content, and the legislation on low-altitude economic promotion is the important support. As far as the normative construction is concerned, the focus should be on the establishment and improvement of a system for the opening and sharing of low-altitude airspace, a system for the supervision of low-altitude economic management and a system for the regulation of low-altitude aircraft. The construction of the rule of law for low-altitude economy should focus on the coordination of internal functions, with emphasis on the relationship between the coordination of military and civil aviation powers, the relationship between central and local legislation, the relationship between the creation of new laws and the clean-up of old laws, and the relationship between legislation and law enforcement.
Keywords: low-altitude economy, high-quality development, low-altitude airspace, air law
責 編∕楊 柳 美 編∕梁麗琛
