作者:南開大學法學院副院長、教授、博導,南開大學競爭法研究中心主任,中國新一代人工智能發展戰略研究院特約研究員 陳 兵
數字貿易港建設在高質量發展中的定位與意義
數字經濟正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。習近平總書記在黨的二十大報告中強調:“加快發展數字經濟,促進數字經濟和實體經濟深度融合,打造具有國際競爭力的數字產業集群。”黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》(以下簡稱《決定》)提出要“加快構建促進數字經濟發展體制機制,完善促進數字產業化和產業數字化政策體系”。數字經濟以數據這一生產要素為關鍵,不斷衍生出新業態、新模式,逐漸突破了傳統價值鏈的強地域限制和高聯通成本屬性,正在改變和重塑全球生產分工模式,全球數字貿易具有蓬勃發展前景。
首先,數字貿易港建設可助力新質生產力發展。建設數字貿易港是對外貿易發展新質生產力的關鍵舉措。我國數字經濟規模龐大且呈現逐年增長趨勢,2022年可數字化交付的服務貿易規模達到2.5萬億元,比5年前增長了78.6%;2022年我國跨境電商進出口規模達到2.1萬億元,比兩年前增長30.2%;2023年我國可數字化交付的服務進出口規模增長超12%。數字貿易是我國建設貿易強國的新引擎,數字貿易港作為我國對外貿易開放重要樞紐,依托現有的自由貿易試驗區(港)建設,將數據與對外貿易緊密結合。數字貿易既包括貿易方式的數字化,又包括貿易對象的數字化。貿易方式的數字化即在傳統的貨物貿易中融入信息技術,例如跨境電商、跨境服務等;貿易對象的數字化包括數據跨境流動、依靠數據實現的產品、服務貿易。數字貿易港建設能夠促進服務領域的對外開放,吸引境外數商,促進數據跨境流動,實現“走出去、請進來”的貿易發展方式。在這一過程中數字貿易港發展利用數字技術推進傳統產業向數字化產業轉型升級,深化實體經濟與數字技術結合,有助于推動傳統產業實現數字化、智能化和網絡化轉型,是典型的新質生產力發展的具體樣態和實踐場景,其高水平建設與發展在促進數字經濟發展的同時,也為發展新質生產力提供了肥沃土壤。
其次,數字貿易港建設是數字經濟發展的重要支撐。數字貿易港高水平建設是促進數字經濟與實體經濟深度融合的具體體現和現實呼喚。數字經濟作為一種新的經濟形態,并不是與傳統經濟隔離開來,數字經濟的蓬勃發展離不開實體經濟的強力支撐,實體經濟的穩步增長也離不開數字經濟的高效賦能,數字經濟和實體經濟深度融合已經成為國家層面的重大戰略。數字貿易港本身是由大量數貿站組成,集合商城、物流、配送體系功能,在數字貿易港中可實現數貿產業中的各項服務,為經營者、消費者都帶來更便捷的服務。從一定程度上講,數字貿易港的定位就是實現數字經濟與實體經濟深度融合的重要平臺。數字貿易是數字經濟所衍生出的新貿易形態,數字貿易的蓬勃發展離不開政策及法律保障。數字貿易港建設方興未艾,但在整體制度層面仍有待探索完善,當前,數字貿易港作為數字貿易發展的重要探索,為數字貿易體制機制及規范體系完善提供著重要實踐經驗,對于促進數字經濟發展有實質性意義。
最后,數字貿易港建設促進數據要素加乘作用釋放。將數據作為生產要素,是我國率先提出的重大理論與實踐創新。數據要素價值釋放不僅是數字貿易港實現發展的關鍵,也是數字貿易港發展建設的重要目的,對于充分釋放數據要素價值具有極強的現實意義。實現數字貿易港繁榮發展的關鍵在于能夠使數據要素供得出、用得好,將我國數據基礎資源優勢轉化為經濟發展的新優勢,使數據能夠在不同場景中發揮出乘數效應。數字貿易港在實現釋放數據要素價值方面有著獨特的優勢,因為數字貿易港主要經濟模式、業態是以數據要素為核心,且各項制度多是圍繞著數據要素進行構建,這為釋放數據要素價值提供了良好的制度保障。2023年12月,國家數據局等17個部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃(2024—2026年)》,提出充分發揮數據要素乘數效應,賦能經濟社會發展。實施“數據要素×”行動,是要發揮我國超大規模市場、海量數據資源、豐富應用場景等多重優勢,推動數據要素與勞動力、資本等要素協同,以數據流引領技術流、資金流、人才流、物資流,提高全要素生產率。
數字貿易港建設面臨的主要挑戰
數字貿易港能有效促進全球數字經濟創新發展與數字貿易可持續發展。數字貿易港高水平建設現階段應著眼于擴大服務領域和數商領域的對外開放,著力于促進數據跨境流動的安全、有序、有效。其中服務貿易對外開放的擴大是基本盤,既包括傳統服務貿易的數字化展開,也涉及數據跨境等新興貿易內容和樣態的創新;數商制度建立健全是推進器,圍繞數商建設推動貿易數字化和數字化貿易展開;數據安全是生命線,沒有安全保障,數字貿易港難以很好發展。
其一,服務貿易對外開放存在挑戰。順應全球經濟發展的新形勢,對外貿易從傳統貿易轉向數字服務貿易,將數字化融入服務貿易之中是重要趨勢,未來服務貿易的展開將在全數字化場景下進行。為此,亟需通過擴大服務貿易對外開放的范圍與程度,倒逼服務貿易在參與國際競爭中實現數字化轉型和升級,讓更多的服務貿易領域在擴大開放中加速數字化,真正從貿易大國走向貿易強國,實現新質生產力發展的躍升。首先,服務貿易開放度有待提升,部分領域對外資限制措施較多,譬如電信、旅游、法律、職業考試等,影響了我國服務業的發展水平和國際競爭力。從數據上看,我國服務貿易對外開放程度仍有較大提升空間:2022年我國全年服務進出口總額59801.9億元,同比增長12.9%;其中服務出口28522.4億元,增長12.1%;進口31279.5億元,增長13.5%;逆差2757.1億元。這說明我國服務業在國際市場上的競爭力仍有提升空間,需進一步擴大開放,提高服務質量和效率,增加服務附加值。在這一過程中需進一步擴大新興領域的開放范圍和深度,促進服務貿易的自主創新和數字化轉型。其次,服務貿易開放管理制度需要完善,尤其是與負面清單相適應的監管體系還有待進一步完善,須有效防范和化解開放風險,做好外商投資企業合法權益保護。我國對外資已經實施了準入前國民待遇加負面清單管理制度。這是一個重要的改革舉措,但是也需要配套制度的保障,確保在負面清單之外的領域,外資企業能夠享受與內資企業同等的待遇和機會,在稅收、外匯、數據等方面與內資企業一視同仁。基此,需進一步完善相關的監管制度和機制,在提高監管效能的同時,提升監管全過程的透明度,在法治軌道上公開、公正、公平監管。
其二,數商領域對外開放存在挑戰。當前,在我國從事數商業務的境外企業較少。總體來看,引入境外數據商,有助于我國實體企業獲得境外地區的店鋪、倉儲、消費者偏好、物流等方面數據,能夠為我國企業出海競爭賦能,推動我國數字經濟高質量發展。然而,我國數商領域對外開放面臨挑戰:首先,數商領域對外開放可能給我國數據安全帶來一定威脅。當前,全球范圍內沖突博弈仍在加劇,一些西方發達國家利用網絡空間的信息不對稱和技術門檻,以攫取政治和經濟利益為目的,推動網絡霸權和數據霸權,使信息壁壘和“數字鴻溝”進一步加劇。我國數據安全治理工作仍需進一步加強,尤其是在引入境外數據商后,數據跨境流動風險上升,我國境內個人信息安全、企業數據權益與國家數據主權都存在潛在風險。其次,數商領域對外開放可能造成區域發展不均衡。國內存在利用外資結構失衡的問題,具體表現在八成左右外資來自中國香港和部分自由島,以及85%以上的外資企業和實際利用外資金額集中在我國東部沿海地區。而在數字經濟領域,數商的對外開放可能會加大這種不均衡的局面。最后,數據基礎制度有待進一步健全。數據基礎制度對于規范數據要素流通、充分激發數據價值有重要作用。但現實中,仍然存在數據權屬確定困難、數據價值評估困難、數據互聯互通困難等問題。目前,各個數據交易平臺也是依賴自己制定的交易規則進行交易,還難以實現各平臺之間有效數據流轉。
其三,數據跨境安全有序流動存在挑戰。數字技術的創新發展促使數據跨境流動成為常態,數字貿易港建設的重點工作之一是要在保障國家數據主權、數據安全的前提下促進數據跨境有序流動。目前,數據跨境安全有序流動仍存在以下主要挑戰:一是相關數據出境安排還需進一步完善。國家對于數據跨境流通持謹慎態度,在確保安全的同時,提高流通效率。我國高度重視數據安全,強調在確保數據安全的基礎上推動數據跨境流動,《數據出境安全評估辦法》明確提出“數據出境安全評估堅持事前評估和持續監督相結合、風險自評估與安全評估相結合”。現階段我國數據跨境流動的監管較倚重事后監管為主的責任追究機制,亟待優化健全科學審慎的事前預防制度,以及具有激勵屬性的白名單流通機制。二是數據分類分級制度仍需完善。數據分類分級制度對于充分挖掘數據資源價值、提升數據資源市場化應用具有重要意義。明晰的分類分級有助于對于不同類別、不同等級的數據采取差異化保護措施,并界定差異化數據流動范圍。此外,數據分類分級方法還需要結合具體應用場景進行完善。三是數據跨境流動規則體系尚未健全。目前,全球關于數據跨境流動規則尚未達成共識,也缺乏全面的多邊協定。美國和歐盟在制定數據跨境流動規則方面占據主導地位,而發展中國家話語權相對較弱,這可能導致數據跨境流動面臨一些壁壘。我國國家頂層立法上尚未出臺細致的數據跨境流動規則,相關規定分布于《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律之中,相關條文表述也較為籠統。目前,只有國家互聯網信息辦公室于2024年3月公布實施了《促進和規范數據跨境流動規定》這一部門規章。由此初步構建了我國數據跨境流動規則,還需要根據國際市場的變化不斷完善我國相關規則體系。
建設高水平數字貿易港的建議
當前,數字貿易港高水平建設已成為加快新質生產力發展的重要場域和體制機制創新高地,基此,建議充分發揮數字貿易港建設中的創新優勢,在制度建設和完善、體制機制改革和調適、新興領域、重點領域服務開發開放等方面展開實驗和實踐,以服務貿易對外開放范圍和程度的擴大和深入、數商領域對外開放制度建設、數據跨境安全、有序、有效流通等重點需求為導向,以加快建立健全相關法律規范為遵循,以深入體制機制改革為抓手,以發展與安全的動態平衡為主線,因地制宜推進數字貿易港高水平建設和發展。
第一,以法為據筑牢數字貿易港建設根基。安全是發展的前提,特別是在當前面臨不確定風險增多和全球競爭加劇之際,在堅持擴大高水平對外開放主基調不動搖的背景下,數字貿易港建設的全過程需要時刻繃緊安全之弦,以法治為數字貿易港高質量發展筑牢高水平安全之基。如果沒有高水平安全,數字貿易港的建設與發展可能并不會穩固,其可能帶來的擴散性風險難以防范和化解。
基此,建議在依法維護國家總體安全的前提下,圍繞個人利益、企業利益和社會利益等多方主體利益的動態平衡,做好貿易數字化轉型升級和數字化貿易創新展業過程中安全發展保障工作。主要包括但不限于,健全以《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國網絡安全法》和《數據出境安全評估辦法》等為主的全方位數據安全治理體系,進一步明確數據處理者在處理數據時的安全保障義務,對數據出境的目的、范圍、方式進行合法性、正當性與必要性的評估。加快制定和完善貿易數字化和數字化貿易中的分類分級管理原則、規則及處置方法、救濟方案,以法為據有序、有度、有效深入推進數字貿易港建設。
第二,擴大服務領域和數商領域對外開放。擴大服務領域和數商領域對外開放,意味著在更廣泛的范圍內允許外商投資和國際合作,這不僅可以激發本國企業創新能力,提高服務質量和效率,還能夠讓我國在全球服務貿易和數字經濟的國際影響力不斷提升,有助于實現高質量發展,推動經濟結構優化升級。
首先,數商領域對外開放應圍繞全國統一大市場建設,保證區域均衡發展,建立科學的數據權屬制度。數據權屬制度的確立,不僅需要考慮數據要素價值能否得到充分利用,還應兼顧公平價值。如此,才能在引入境外數商后保證數據交易市場的穩定秩序。例如,可依據數據的來源不同,將數據分為原始數據、衍生數據與創生數據。衍生數據是指原始數據經過挖掘、分析、使用、加工之后形成的數據;創生數據是指在數據服務行為或(和)應用行為中對衍生數據的二次或多次利用或深度加工處理形成的各類數據。
其次,在服務領域對外開放的制度設計中,外資準入制度以及差異化開放制度設計是強化數字貿易港建設的重要路徑。一方面,進一步放寬服務業領域的外資準入限制,提高服務業的開放度和競爭力。建議加快修訂和發布外商投資準入負面清單,分類分級降低對電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域的外資比例限制、資質要求、審批程序等。鼓勵外商投資企業參與服務業改革創新試點,引入先進的經驗和技術,以此引入更多的競爭者和消費者,增強市場活力和創新能力,提高服務質量和效率。譬如,在確保國家安全基礎條件下,引入更多的外資企業參與我國電信業發展,可以提高我國網絡基礎設施和服務水平,支持我國云計算、物聯網等領域的發展;在教育領域,通過放寬對外資的限制,可以增加我國的教育資源和質量,支持我國在人才培養、科技創新、文化交流等領域發展。
另一方面,根據服務業不同領域特征制定有針對性的差異化開放政策。建議根據不同行業的市場結構、競爭程度、技術水平、消費需求等特征,進行細致分類和分級,確定不同行業的開放優先級和開放程度,制定相應的開放措施和保護措施,平衡好開放與安全、效率與公平、競爭與合作的關系。如果采用一刀切的開放政策,可能會導致資源配置效率低下,甚至引發市場失靈,在自然壟斷或者有限競爭的服務領域,如電信、教育、醫療等,如果過度放開外資準入,可能會造成外資壟斷或者惡性競爭,損害國家安全和公共利益;而在充分競爭或者新興競爭的服務領域,如娛樂、法律服務等相關的服務等,過于限制外資準入,可能會抑制市場活力和創新能力,影響服務質量和效率。
再次,完善我國服務領域開放管理制度,建立健全與負面清單相適應的監管體系,這是推進服務業高水平對外開放的重要舉措。負面清單管理制度是指在明確規定外商投資準入限制的領域和措施之外,其他領域和措施一律不設限制,實行準入前國民待遇。該制度需要配套的監管體系,以確保在負面清單之外的領域,外資企業能夠享受與內資企業同等的待遇和機會,同時也要遵守相關的法律法規和標準規范,維護市場秩序和公平競爭。加快制定和修訂涉及服務業開放的法律法規和標準規范,如跨境服務貿易、數字貿易、競爭政策、知識產權、政府采購等方面的規則,及時消除與國際高標準經貿規則不符或者不夠明確的規則,提高服務業開放的規則水平和透明度,實現監管一致性。
第三,以公平競爭的市場環境促進數據跨境有序有效流通。數字貿易港建設既要考量數字基礎條件,還要考量數字能力與數字應用。《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確,建立健全全國性技術交易市場,完善知識產權評估與交易機制,推動各地技術交易市場互聯互通。在境外數商的引入工作中,應充分重視不同地區的不同特點,依據具體情況,可根據《鼓勵外商投資產業目錄(2022年版)》,根據不同地區需要開展的業務對應引入相應境外數商,為企業提供數據分析服務,保證各區域協調發展,最終實現共同富裕。此外,還應謹慎應對境外數商可能造成的“數據壟斷”現象。數字經濟領域平臺實施封禁、屏蔽等行為的現象時常發生,嚴重破壞了數字經濟領域的競爭秩序,不利于數字經濟高水平、高質量發展。亟需通過反壟斷法等相關法律法規破除境外數商可能形成的“生態圍墻”,營造公平競爭的市場環境。
應在確保數據安全的前提下進行數據跨境流動,數字貿易港在建設過程中應考慮數據跨境流動的需求,設置促進數據跨境流動的功能區,例如數據存儲、數據安全傳輸、數據登記、數據標準化等功能區,涵蓋數據跨境流動全過程。在數據境外流通的監管中,需要從以事后監管為主,轉變為事前、事中、事后監管相結合,拓寬監管手段,發展協同監管,以安全促發展。將數據跨境合規審查與企業信用等級相關聯,并與企業行政處罰情況與司法涉訴情況結合,構建企業數據跨境流動的動態預警機制,由原先的靜態監管向動態靈活監管轉變。
第四,因地制宜推進數字貿易港建設。《決定》提出要“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”。數據作為新質生產力的重要驅動力,因地制宜發展新質生產力為數字貿易港的發展建設指明了前進的方向和路徑。因地制宜建設數字貿易港既是培育具有本地資源稟賦優勢的應有之義,也是求實效、謀長遠的必然要求,因地制宜建設發展數字貿易港一定程度上也能夠避免數字貿易港陷入無序發展的狀況,使數據資源盡可能地被充分利用。
自我國首個數字貿易港于2010年亮相廣東中山,實現傳統的網上交易和實體店面的優點融合以來,浙江、北京等地陸續開展數字貿易先行示范區、數字貿易示范區建設工作。隨后,全國不少地區也探索性地打造各地具有特色的數字貿易港相關項目,諸如上海、重慶、貴州、海南等地先后建設各類數字貿易港。梳理此類數字貿易港的建設情況可知,各地對數字貿易港的地位均有著不同的認識。數字貿易港打破了傳統貿易港對于地理位置的束縛,這使得國內不少地方積極推出相關方案,加速推進數字貿易港的建設進程。
值得注意的是,即使是在數字貿易港一定程度上能夠打破地理等因素所形成的限制的基礎上,各地在上馬相關項目過程中也要結合自身實際情況,因地制宜地開展數字貿易港建設工作。譬如,北京關于數字貿易港的建設則是利用中國國際服務貿易交易會、中關村論壇、金融街論壇、全球數字經濟大會等平臺助力自身建設,發揮具有特色的數字貿易港作用;重慶涉及數字貿易港的建設則是立足區域特色產業優勢,聚焦成渝地區與“一帶一路”共建國家和地區貿易合作,加快打造的“高新、智能、高效、數字化、國際化”內外貿易高地、打造面向“一帶一路”的千億級大宗商品貿易聚集中心。同時,也要充分發揮北京、天津、上海、海南、重慶等11個省市作為服務業擴大開放綜合試點的先行先試作用,探索更多符合不同區域定位的案例和經驗,形成可復制可推廣的開放模式。
第五,加快高層次、專業化人才培養供給。鑒于數字貿易港的建設與傳統意義上的貿易港有著極大的不同。數字貿易港對于專業人才隊伍的需要更加急迫。數字貿易港的建立發展不僅需要實踐層面掌握數字技術的人員,對于擁有制度、理論等方面頂層設計能力的人才需求亦是強烈。在全國各地都在打造數字貿易港的環境下,如何使數字貿易港在對應區域、全國乃至世界范圍內都具備強有力的競爭力,這對人才隊伍建設就有著更高的要求。尤其是數字貿易對于數字技術的依賴決定著其在國際貿易中國際競爭力的提升離不開科研經費的投入,這需要提升資金的使用效率,對于擁有絕對優勢和相關核心技術等重要技術成果的研究方面需要進行高效投入,使得相關專業性人才隊伍建設能夠帶來長遠回報。
【注:本文系2023年度最高人民法院司法研究重大課題“數據權益知識產權司法保護問題研究”(課題編號:ZGFYZDKT202317-03)及教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數據競爭中人權基準的考量與促進研究”(項目編號:19JJD820009)階段性成果】