作者：沈滿洪（浙江農林大學生態文明研究院院長兼首席專家、浙江省生態文明智庫聯盟理事長，浙江農林大學黨委原書記）

深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，建設人與自然和諧共生的美麗中國，必須進一步完善生態文明體制、機制和制度體系。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）專門部署了“深化生態文明體制改革”，并首次提出“完善生態文明基礎體制”的命題。為此，需要回答何為生態文明基礎體制、生態文明基礎體制包括哪些方面、如何完善生態文明基礎體制。

完善生態文明基礎體制的重要意義

深化生態文明體制改革不是權宜之計，而是謀長遠、顧大局的戰略安排。黨的十八屆三中全會大力推進生態文明體制改革以來，我國生態文明體制、機制和制度體系基本建立，生態文明制度的“四梁八柱”已經基本構建起來。但是，生態文明體制、機制和制度體系的根基還不夠扎實和牢固。因此，亟須完善生態文明基礎體制。

生態文明的核心制度就是確保框架結構穩固的“四梁八柱”，生態文明的制度體系中除了“四梁八柱”以外的制度便是輔助制度。從《決定》來看，生態文明制度的“四梁八柱”主要由“生態環境治理體系”和“綠色低碳發展機制”兩大部分構成，生態文明基礎體制則是支撐生態文明體制、機制和制度體系的基礎性、前提性、實施性和持續性的體制安排。

首先，生態文明基礎體制是支撐生態文明制度體系的根基。只有具備完善鞏固的生態文明基礎體制，才能支撐生態文明制度的“四梁八柱”，而且，基礎體制越牢固，所支撐的“梁”和“柱”才能越牢固。

其次，生態文明基礎體制是實施重要生態文明制度的前提。如果沒有歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、監管有效的自然資源資產產權制度，就不可能實施用水權等自然資源產權交易制度、排污權等環境產權交易制度、碳排放權等氣候產權交易制度以及兼具資源環境氣候功能的用能權交易制度。這里所稱的“用能權”，是指用能單位經各級人民政府節能主管部門確認，在一定時期內依法取得可使用、可交易的能源消費量的權屬。用能權交易是指相關主體間依法進行的用能權指標市場化交易的行為。

再次，生態文明基礎體制是保障生態文明制度落地的機制。制度可以區分為正式制度、非正式制度和實施機制。沒有實施機制做保障，正式制度和非正式制度往往難以付諸實施。監測制度、評價制度、考核制度、監督制度等均是保障制度運行的實施機制。

最后，生態文明基礎體制是生態文明制度長期有效的保障。好的制度往往可以在相當長時期內有效。只有完善生態文明基礎體制，才能使生態環境治理體系和綠色低碳發展機制等長期有效。

完善生態文明基礎體制的主要內容

從《決定》所闡述的內容來看，生態文明基礎體制主要包括下述幾個方面：

法律規劃類制度。推進以美麗中國為目標的生態文明建設，必須加強規劃引領。規劃需要解決的是做什么及不做什么、哪里做及哪里不做、何時做及何時不做、做到什么程度及不可以超越什么程度等一系列問題。《決定》明確指出：“建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。”我國生態文明建設規劃需要解決的突出問題是：生態文明規劃與其他規劃、上級規劃與下級規劃、上游規劃與下游規劃之間的銜接問題。解決這一問題的根本辦法就是在縣域“多規合一”試點的基礎上，進一步推進更大范圍乃至全國范圍實施“多規合一”制度。黨的十八大以來，我國生態文明法律制度建設成效顯著，已經具備編纂生態環境法典的條件和基礎。《決定》明確提出“編纂生態環境法典”。盛世修典，“中華人民共和國生態環境法典”將成為我國繼《中華人民共和國民法典》之后的第二部法典。為此，需要對生態文明相關的法律制度進行系統梳理，明確“廢”——廢除不合時宜的法律及法律條款；“改”——與時俱進修改相關法律及法律條款；“立”——根據新時代新要求制定相關法律；“釋”——對法律條款做出更加科學規范的解釋。

監測監管類制度。《決定》強調了三個具體制度：一是“健全生態環境監測和評價制度”。生態環境監測制度是生態文明建設的基礎工程。只有建立起了生態環境監測體系和制度，才能知道生態環境狀況及其走勢，也才能基于監測數據對生態環境狀況作出準確評價，進而推進智慧生態文明建設。二是“實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度”。我國幅員遼闊，生態環境稟賦差異巨大，因地制宜、因時制宜是實現生態環境精準管控的前提。在生態環境管理中，切不可“一刀切”。三是“建立生態環境保護、自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監督制度”。生態文明建設的基礎工程是生態系統保護利用，具體包括自然資源、環境資源、氣候資源等的保護利用。由于這些資源或是國家所有，或是集體所有，必須將其保護利用和保值增值的責任落實到區域、落實到部門、落實到單位、落實到個人。只有這樣，才能獎優罰劣，形成責權利結合的體制機制。

產權管理類制度。自然資源資產產權制度是關于自然資源資產歸誰所有、歸誰使用、由誰獲益以及由此產生的責任由誰承擔的一系列規定，是自然資源保護管理中最有影響力、不可或缺的基本制度。我國的自然資源資產的廣義所有權包括自然資源的狹義所有權、使用權、收益權、處分權等各種權能，因此，它是一組“權利束”。在這組權利束中，使用權可以從廣義的所有權中剝離出來，從而可以通過委托代理制度實現用水權、用能權、排污權、碳排放權等一系列自然資源資產使用權的市場交易，提高資源配置效率和效益。

統籌協調類機制。生態問題、環境問題、氣候問題往往相互交織。因此，《決定》強調“完善國家生態安全工作協調機制”。生態安全事關生物安全、環境安全、資源安全、能源安全、氣候安全等方方面面。生態安全是國家安全體系建設的重要組成部分。守住生態安全底線是“不怕一萬，只怕萬一”的事情，必須建立預警機制、應急機制和協調機制。

完善生態文明基礎體制的保障措施

《決定》指出，通過深化生態文明體制改革，推進生態文明建設的目標是：“聚焦建設美麗中國，加快經濟社會發展全面綠色轉型，健全生態環境治理體系，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，促進人與自然和諧共生。”與此對應，深化生態文明體制改革的時間表是：到2029年中華人民共和國成立80周年時完成改革任務。任何高樓大廈的建設總是基礎工程先行，深化生態文明體制改革也必須生態文明基礎體制先行。這樣推算下來，生態文明基礎體制建設的完成時間表還要早于2029年。

按時完成這一艱巨任務，必須擁有完善的保障措施。一是堅持黨的領導。在黨的集中統一領導下，進一步細化生態文明基礎體制改革的頂層設計方案。二是對接“四梁八柱”。生態文明基礎體制是服務于生態文明制度的“四梁八柱”的，因此，要根據生態文明制度“四梁八柱”的功能定位及其要求，謀劃生態文明基礎體制改革。三是分解落實任務。將生態文明基礎體制改革任務層層分解到各個部門、各個地區乃至各個單位和各相關群眾，建立生態文明基礎體制建設責任制，以釘釘子精神抓好改革落實。四是建立推進機制。按照“一級抓一級”的機制分階段總結生態文明基礎體制改革的推進進度、痛點難點及解決辦法。五是進行考核督查。構建“運動員”與“裁判員”分離的機制，通過考核督查，賞優罰劣，著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為的問題。

總之，生態文明基礎體制既是概念創新，又是分類創新，更是功能創新。完善生態文明基礎體制必將有力促進生態文明制度體系的完善，助推生態文明長效機制的構建，必將極大地加快推進以美麗中國為目標的生態文明建設。