摘 要:基層數字形式主義是基層社會治理數字化過程中數字技術與基層治理體系未能有效融合產生的形式主義問題。其主要表現為經數字“過濾”化簡的行政數據演繹、片面強調形式忽視實質的標準化數字行政管理、脫離基層治理實踐和群眾需要的“數字循環”，以及基層社會模糊性與數據精確性的矛盾導致的“數字隔離”。這些問題的產生受數字技術發展水平、技術使用者數字素養和能力、技術執行者工作狀態和心理動機、基層行政組織狀態和交往狀態以及數字倫理規范和制度建設等多重因素影響。對于數字形式主義問題的整治，還需進一步從技術要素與治理要素的融合著手，圍繞挖掘數字管理服務的公共價值空間、高效解決基層治理的現實問題、充分實現數字行政的協同展開。
關鍵詞:基層治理 數字形式主義 數字技術
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
數字政府建設是推進國家治理現代化的重要舉措，其作用在于政府借助數字技術與社會形成有機互動，進而提升社會治理效能。基層既是行政組織的基礎層級，任何工作都離不開基層的正確落實和反饋，也是直接與群眾打交道，能實際了解他們的公共服務需求并提供公共服務的“最后一公里”。可以說，基層對接起了自上而下的政策要求和自下而上的群眾需求。
基層數字形式主義是基層社會治理數字化過程中數字技術與基層治理體系未能有效融合產生的形式主義問題。數字形式主義實質是未能使數字技術在社會治理中有效“賦能”。基層數字形式主義問題加重了基層行政人員和群眾的無謂數字勞動，也造成數字資源浪費。因此，需要梳理基層數字形式主義的表現，分析其存在的原因，明確數字技術在基層社會治理中的使用邊界，推動技術要素與基層治理要素的有機融合，切實為基層社會治理有效“賦能”。
基層數字形式主義的表現
第一，經數字“過濾”化簡的行政數據演繹。在基層治理中，應用數字技術一方面能將尚未實現的事項建構為虛擬現實，另一方面能將現實的社會生活抽象為數據。基層行政人員能夠借助數字行政平臺對行政活動、過程和結果進行非現實的真實建構，是“在場”擬構的“不在場”，又是“不在場”按主體意志通過數據演繹出的“在場”。然而，經過“二進制”數字的過濾，行政主體及其活動中豐富的感性具體被減縮、抽象為數據。基層行政人員通過數據，一是進行“應對式”的功能建構。通常應用于基層常規任務中，由于常規任務針對一般性問題，“強調的是一種先后步驟和外在規范性的形式化過程，以一種標準化、數字化和計量化的方式呈現出來……這意味著其從推向信息系統的開始就具有形式化的潛在風險”[1]。二是進行“留痕式”的過程建構。基層行政人員在工作中過度追求數字留痕，通過痕跡擬構工作過程，包括隨時打卡、上傳照片、走訪軌跡定位等，將痕跡作為完成工作的證明而不關注問題的實際解決。三是進行“美化式”的結果建構。“修飾”數據是基層行政人員的典型數字投機行為，他們在實際工作成果的基礎上有可能通過“數字加工”來美化工作成績。
第二，片面強調形式、忽視實質的標準化數字行政管理。在數字行政平臺的實際應用中，從社會生活中抽象出的數據不斷被納入標準化的政府管理服務中，受普遍的規則、程序和制度約束。而標準化的數字行政平臺應用，與社會生活多樣化、差異化的情境并不適配。在強調數字標準的基礎上，社會主體及其活動都抽離于具體情境而表現為數據并受數字形式制約。這種機械形式的外在制約使得社會活動的實質內涵和意義格式化、同質化。比如，精彩的會議往往要在標準化的實施流程和精密的會議形式要求下申報開展，這些要求直接影響和框定著人們在活動中的體驗、表達和交往方式。實際上，活動本身的人員、場景都有實質性內涵，它們體現著活動獨特的文化精神和理論品格。標準化的行政管理通過數字行政平臺來全程控制，基層行政人員充當“程序員”，他們的工作方式、工作過程、工作成效都要以數字呈現。通常他們要花費大量時間精力關注多個政務APP、微信群、小程序、微博號，不斷打卡、轉發、填數字表格等，圍繞數字行政平臺開展所有工作。這種模式加劇了數字技術作為理性工具與社會生活感性內容的錯配。
第三，脫離基層治理實踐和群眾需要的“數字循環”。一些數字行政平臺設置脫離基層社會治理實踐，其功能與效用不契合群眾需求，偏離了以人民為中心的施政理念和高效提供公共服務的行政目標。數字行政平臺是以基層治理實踐為前提和基礎的，如果脫離實踐和群眾需要，就會因為無法保持存在的合理性而難以良性運行。如果把數字行政平臺建設與基層治理實踐中的現實問題割裂，就會抽空了治理的內容，僅剩數字技術形式空轉。一些數字行政平臺嚴重偏離群眾實際需求，實用性能差、操作復雜，看似“高大上”實則使用率低、長期閑置；或者技術適配性不強、在實際場景應用中存在堵點，使目標群體無法使用；或者功能重復、同質化，使用者需要多頭填報。
第四，基層社會模糊性與數據精確性的矛盾導致的“數字隔離”。基層社會具有模糊屬性，各地資源稟賦、交往規范和文化習俗的差異構成不盡相同的治理內容和實踐情境，這對基層行政人員處理問題的能動性要求更高，而數字技術的使用邊界局限在它能夠確定的數據上，完全依賴它有可能制約基層治理的內生動力。“不相容原理指出，隨著社會復雜度不斷提高，精確性和有意義性之間的張力越來越大，社會發展呼喚充分發揮模糊性認識方式和模糊思維方法的平衡性、包容性、自反性、適應性和創新性價值。”[2]在基層治理實踐中，同樣的數據，其真實意義在不同的地方、不同情境中是不同的，數據呈現出的所謂真相還需要基層行政人員展開意義層面的解釋和說明。然而，在精確的數據要求下，數字行政平臺的應用代替了具體的行政工作，基層治理為達到要求反過來通過掌握技術的第三方中介將上級政府與實際情況隔離，使他們被數字技術統計支配，難以把握各地的真實情況，這加劇了基層精準治理目標與實踐情境的錯配。
對基層數字形式主義的多維分析
從數字技術與社會的關系看，當前數字技術發展尚不完善，難以全面、系統、準確呈現社會歷史的真相和反映社會生活的本質。社會歷史領域始終存在無法由數字技術簡單量化的方面。“社會的復雜性決定了數字技術無法真實地展現社會現象的全貌，更無法完全模擬社會的動態演化過程，只能夠依靠特定的技術手段將顯性的、可捕捉的社會現象以數據的形式展現出來。” [3]因此，對社會歷史領域的量化數據本身存在缺陷。技術與社會的融合還需在數字技術的進一步發展中逐漸強化。
從數字技術使用者看，部分基層行政主體和群眾的數字素養與數字能力不夠高。數字技術在不同的領域、方面、層次的應用中存在差異，不同的人群學習能力千差萬別，對同樣的數字軟件、系統、工具、使用方法的適應速度也不盡相同。數字技術在基層治理的應用中，確實存在部分人群缺乏對數字技術的基本認識和了解，不清楚它在日常生活中的應用方式和價值；缺乏基本的計算機操作技能和網絡應用能力，無法熟練操作數字設備和軟件應用；不熟悉數字化服務平臺的使用方法，無法高效地使用在線政務服務功能；對數字化轉型的重要性和意義認識不足，缺乏支持和配合數字化治理和服務的積極性等情況，這些都導致數字技術的潛力不容易被轉化為治理效能。
從數字技術執行者的工作狀態和心理動機看，提高收益和降低風險是基層行政人員在主觀上容易對數字技術濫用的主要原因。一是基層行政人員在上級要求下使用數字行政平臺，將數字技術使用僅僅視為工作任務，處處留跡、事事留痕，制造出工作完成的證據。制造證據成為鄉村干部進行避責和自我保護的一種方式[4]，尤其在基層工作任務擴大化、工作要求復雜化和監督、問責強化的情境下，留痕可實現有效避責。二是將基層治理難題的解決轉化為一項項監督考評指標，過度信任數字技術并以數據衡量公共服務質量與效率、公眾滿意度等。實際上基層治理問題不易被科學量化，也需要結合傳統基層治理中實地調查研究的做法，過度依賴數據反倒給基層行政人員以鉆空子的機會。三是基層行政人員在橫向數字競爭壓力下，強行將數字技術用于管理服務中，或者做出在缺場情況下任務的落實或反饋工作，通過“數字加工”彰顯自己的工作能力與成績，從而獲得更高收益。
從基層行政的組織狀態看，在部門化的行政體系中各部門數字行政平臺的固定分工和分散業務加重了基層行政和群眾的“數字負擔”。各部門數字行政平臺難以共享整合，“政府數字化轉型的癥結不在于技術而在于傳統官僚制的要求與網絡系統扁平化需求之間的張力”[5]。一是各部門基于利益考量和規避責任風險，數據共享度不高，不同業務之間銜接不暢加劇“信息孤島”，使得數字行政難以為群眾提供真正無邊界、一站式的公共服務。二是每個部門都強調本部門工作的重要性、精準性、科學性，根據自身業務范圍和性質設計數字行政平臺，數字行政平臺和數據標準個性化定制在長期獨立運行后再協同整合十分被動。基層數字任務繁雜、冗余，行政人員和群眾只能根據上面千條線中每條線的業務要求盲目采集和提供數據。
從數字技術應用中的基層交往狀態看，社會主體間在某些場景下的真實感和信任感下降、關系變得疏離導致種種數字“強制”行為。在數字行政平臺的中介下，面對面的交往轉向信息符號的虛擬交往，現實的人際親近關系被改變。在缺乏接觸熟悉、實際了解的基礎上，上級可能對基層的信任度降低，只能通過數字要求設置來更好地監督基層工作。基層行政人員則缺乏足夠的時間精力來了解群眾對公共服務的需求，因為數字行政仍要遵守科層制的行政規范。因此，基層行政人員往往注意力更集中于上級下達的數字任務。同時，行政的數字要求壓縮了實踐的包容性，易于強化上下級權力關系，不利于擴大基層行政人員的話語權。
從數字技術的制度規范建設看，關于適配數字技術的行政規范和技術標準規范制度設計還不完善。現實社會與虛擬社會的規則并不兼容，基層行政人員在數字行政服務過程中面臨規則選擇的難題。人們同時生活在現實社會和虛擬社會中，其行為受到現實和虛擬兩個維度的影響和制約。比如，部分數字行政平臺的回應還依賴基層行政人員及其所屬的科層組織的決策制度和流程，而數字行政的傳播速度和影響力顛覆了科層制行政體系中的話語權分配，卻難以問責。“行政問責制源于科層組織結構，但其并沒有提供對線上行政問責的承諾與支持”[6]。當前數字技術的應用仍然存在數字技術兼容性差、運行邏輯不確定、數字安全管理混亂等問題，而行政組織之間由于整合協調成本過高，亟需完善相關制度。
推動數字技術與基層治理體系的有機融合
中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過《關于加強數字政府建設的指導意見》，意見指出：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。”以政府數字化為支撐，基層治理致廣大而盡精微，對于當前存在的數字形式主義問題整治還需進一步從技術要素與治理要素的融合著手，圍繞挖掘數字管理服務的公共價值空間、高效解決基層治理的現實問題、充分實現數字行政的協同展開。
第一，數字技術應用和數字化項目建設要“以人為本”，聚焦群眾需求，堅持數字行政的服務導向。在政府數字化轉型的過程中“著力點與其說是不斷提高數字化、虛擬化的水平，不如說是使‘人-機互動’系統盡量人性化，建立一個符合現實主體需要的人性化的網絡界面”[7]。一是保障社會組織和群眾在數字化建設過程中的參與渠道和話語權，廣泛征集、充分調查和吸納群眾意見。二是基層行政人員要深入基層，強化與群眾的溝通，切實體察民情，發揮好調查研究的作用，有針對性地回應群眾對數字化公共服務的需要。同時，正視基層治理情境的復雜性、差異性和模糊性，因地制宜地開展數字化項目建設，使數字技術與基層社會生活場景有效融合。
第二，提升基層數字行政主體與群眾的數字素養和數字能力。一是開展針對基層行政主體和群眾的數字素養培訓，包括基礎的數字技術知識、網絡安全意識、信息檢索能力等。二是通過宣傳和教育活動，提高基層行政主體和群眾對數字技術的認知和使用意愿，激發其學習和使用數字行政平臺的積極性。
第三，對基層行政人員加強反對數字形式主義的思想教育引導，建立健全的數字行政考評機制。一是加強主題教育，引導黨員干部堅定理想信念，始終堅持以人民為中心的根本立場，恪守全心全意為人民服務的根本宗旨，樹立正確的權力觀、政績觀、事業觀。二是進一步在各單位各部門根據具體情境明確數字形式主義的界定，防止數字形式主義合理化和正常化。同時，強化對從數字形式主義行為中獲得不當利益的懲處，展開典型反面案例教育，強化負面信息印象。三是以合理的價值取向為支撐建立科學、公正、透明的考評制度，使基層行政壓力與激勵趨于正相關，兼顧量化指標和工作實效。
第四，以數字技術驅動基層行政組織優化調整，增強社會主體間的信任度。一是依靠數智賦能對基層組織量體裁衣，實現人員與工作之間、權責之間、能力之間的有效匹配，充分發揮個人的主觀能動性。[8]二是通過數字化平臺強化信息公開，提供全面、準確、及時的數據和資訊，增加主體之間的信息對稱，促進基層行政人員與上級、群眾之間建構信息暢通、信任和尊重、認同與合作的良性互動關系。
第五，加強數字技術應用于政府管理服務的統籌規劃、建設質量和兜底保障，促進數字公共服務的有效供給。一是推動統建共用，充分考慮部門、業務、對象、場景之間的聯系，加強數字行政平臺之間的功能、流程設計的協同性。對當前的數字行政平臺進行深度整合，促進數據互聯互通，推動跨部門、跨行業協同，構建真正符合數字政府“一站式”公共服務初衷的平臺。二是制定統一的技術標準，嚴格把關數字項目準入和落地質量。科學論證和評估數字項目的必要性和可行性，立足實際選擇技術成熟度高的項目，開展可操作性測評和第三方質量評估。三是開展“跑一次沒辦成”兜底窗口，收集和反饋當前數字行政平臺運營的問題，及時去冗，優化和篩除不實用、不好用、不能用的數字行政平臺。
第六，完善基層社會治理數字化的相關制度配套和政策法規。一是應詳細梳理數字政府建設相關的政策文件及其落地情況，進一步完善數字行政整體運行框架和制度安排，切實為基層數字行政提供制度指引和有效規制。二是建立數字政務數據開放共享機制，包括明確的政務數據共享政策和規定、義務和權利、流程和方式；統一數據標準和規范，使不同系統的數據互聯互通；建立健全數據安全管理機制，包括數據加密、權限控制、數據備份等措施，使數字技術的應用更加有序、合理，實現以技術之治拓展和提升制度之治，以制度之治引領和規范技術之治[9]。
【華中科技大學國家治理研究院院長、馬克思主義學院和哲學學院二級教授；本文系國家社會科學基金重大項目“大數據驅動地方治理現代化綜合研究”（項目編號：19ZDA113）和華中科技大學文科雙一流建設項目“國家治理湖北省協同創新中心建設專項”基金資助的研究成果之一；華中科技大學馬克思主義學院、國家治理研究院博士生匡夢婷對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：周素麗／美編：石 玉