【摘要】實行村級小微權力清單制度是村級治理制度化的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。在推行村級小微權力清單制度過程中，需遵從加強制度約束、突出民主參與、落實民主監督、保證縱向聯動的基本構建邏輯。此外，還需通過規范制度設計、明晰主體角色定位、建立動態調整機制、完善閉環監督機制等途徑，積極克服靈活性不足以及監督不夠完善等現實困境，讓權力在陽光下運行，確保小微權力更好為群眾謀利益，使權力清單制度在基層治理中發揮更大作用。

【關鍵詞】小微權力清單制度 民主監督 鄉村治理 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

2024年1月，習近平總書記在中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上明確強調：“懲治‘蠅貪蟻腐’，讓群眾有更多獲得感。”懲治群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，關鍵要把“小微權力”關進制度的籠子里。2018年1月，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出“推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度”，為懲治“蠅貪蟻腐”開出了一劑良方。基于此，深入探究村級小微權力清單制度建構邏輯，分析其現實問題，提出有針對性的建議，對優化推廣村級小微權力清單制度至關重要。

村級小微權力清單制度的建構邏輯

加強監管約束，切實把權力關進制度的籠子里。完善的制度無疑是制約權力的有效手段。要把村級小微權力關進制度的籠子里，就要對村級小微權力運行全過程、各環節實施監督和管控，使權力邊界明晰化、運作流程公開化，讓村級小微權力在陽光下運行。村級小微權力清單制度堅持職權法定，對村級人、財、物等重要決策事項，特別是涉及群眾利益的救助、救災款申請、宅基地審批等事項，全面納入小微權力清單范疇予以公開，切實做到“清單之外無權力”，從源頭上防止“小權力滋生大腐敗”。同時，按照“一個權力事項、一套工作流程、一張操作圖表”要求，逐一編制各權力事項的工作規范和簡單易懂的流程圖，明確事項名稱、責任主體、權力依據、操作流程、公開要求等“五要素”，為權力運行繪制具體路徑，這樣既消除了既有鄉村治理中的模糊空間和治理盲區，更有利于監督主體獲取進行監督所需的各種信息，避免了權力暗箱操作的可能性，真正做到“讓百姓明白、還干部清白”，是走好新時代黨的群眾路線的題中應有之義。

突出民主參與，推動民主治腐邁出實質性步伐。人民群眾是反腐敗斗爭的力量源泉，只有充分發揚人民民主，堅持問政于民、問需于民、問計于民，把權力運行置于人民監督之下，才會最大限度減少權力尋租的空間，降低腐敗發生的幾率。村級小微權力清單制度通過“五議決策法”，即提議、商議、審議、決議、評議，確保大小村務及時向全體村民公開，保障其知情權、參與權、決策權和監督權。村級小微權力清單制度的推行降低了權力運行風險，提升了決策的科學性，充分發揮了民主治腐作用。

落實民主監督，構建監督主體合力新格局。監督是防止權力腐敗的重要方式，其核心在于通過制度化方式對權力運作主體進行規范、約束及治理。農村基層權力監督機制不完善是導致權力異化和微腐敗發生的重要原因。村級小微權力清單制度通過多種平臺，如“鄉賢議事會”“廉政診所”“村務評說會”等方式，激發村民監督熱情，增強民主監督實效；通過監督委員會在工程建設、資金支出等事項中落實職責，打破監督障礙；通過鄉鎮職能部門、紀委監委和巡察機構等相互配合形成合力，為提升基層治理質效保駕護航。村級小微權力清單制度構建清單化、一體化、多樣化監督模式，切實把監督優勢轉化為治理效能，從而形成“小微權力擺在群眾眼前，用權過程接受嚴格監督，違紀亂權必被追究”的良好工作機制。

強化縱向聯動，厚植小微權力常態化治理根基。村級小微權力清單制度既強調區、鎮（街道）、村（社區）三級聯動，也注重各部門在相關事項中的相互協同，明確了各監督主體監督范圍、監督職責，從整體上促進了農村治理機制由無序碎片化走向有序規范化。縣紀委監委重點加強對村級小微權力規范運行的組織協調和監督，尤其是將其納入巡察、派駐機構日常監督和“嵌入式”輪流駐點監督內容，并建立專門的責任追究辦法以查處違規行為；縣級相關主管部門則側重加強指導和督查，強化干部規范用權意識，確保村級小微權力規范化運行，維護治理秩序。村級小微權力清單制度的縱向各參與主體不僅以程序化形式實現無縫隙的對接，更創建出多渠道構建協同網絡，織密小微權力監督網。

村級小微權力清單制度存在的現實問題

一些制度設計不夠規范，削弱了小微權力清單的權威性。制度設計的規范性一定程度上會影響制度效用的發揮。從小微權力清單制度實踐來看，各地制度設計責任主體不同、形式各異、各有側重，進而削弱了小微權力清單的權威性。具體而言，制度設計的規范性不足主要表現在以下幾個方面：一是編制主體各不相同。如有的地區是由縣紀委牽頭，而有的地區是由縣農業農村局牽頭。二是編制程序缺乏規范。目前尚未有統一的村級小微權力清單編制程序，而是由各地基層按照實際情況自行編制。三是權力事項分類標準不夠清晰。這些制度規范性差異一定程度上削弱了小微權力清單制度的權威性，不利于其在全國范圍內的整體推進。

一些清單主體推行意愿不足，不利于小微權力清單的持續性。村級小微權力清單制度相關主體的行為認知關系著該制度的落地生效。一是鄉村治理制度化與鄉村社會自主性之間的張力，弱化了部分村級組織及村干部的主觀意愿。小微權力清單制度通過標準化、流程化、專業化指標指導農村工作，壓縮了部分村級組織、村干部的權力空間，同時也在一定程度上削弱了其推行小微權力清單制度的主觀意愿。二是一些村民流于形式的參與，影響了小微權力清單實際效用的發揮。調研發現，有的村民參與積極性不高、缺乏科學認識等，極易導致清單執行出現偏差。

一些小微權力清單缺乏彈性，難以適應鄉村的現實需求。一是清單任務化。有的地方將清單的制定和發布只視作階段性任務，制定并公布后就表示任務完成，并不關注清單的后續效應，更缺少動態調整的主動意識。因此，有的村級小微權力清單一經公布便止步于“貼在墻上”“印在紙上”“掛在網上”。二是執行形式化。鄉村社會經濟的快速發展，對清單的動態管理、靈活執行提出了更高要求。而在一些地方，小微權力清單往往難以適應不同村莊不同時段經濟活動的多樣性需求，最終影響其治理效能發揮。

監督主體較為單一，難以對權力進行閉環監督。村級小微權力清單是鄉村治理制度化、規范化的重要探索，構建起完整而獨立的監督體系更具現實意義。但目前，各地村級小微權力清單僅明確了權力運行流程，尚未建立起與剛性約束力相匹配的監督體系，難以對權力進行閉環監督，并對小微權力清單制度的有效性和透明度構成了挑戰。一是監督主體的單一性導致監督的視角和力量不足。村級小微權力清單的監督主要由上級政府或黨組織承擔，而基層群眾、村民自治組織等監督力量的參與度較低，難以有效防止權力濫用。二是問責機制不足使得小微權力清單的執行效果難以得到有效評估。由于沒有明確的責任追究和獎懲措施，有的村干部對小微權力清單制度執行不力或者敷衍了事，容易使小微權力清單制度成為“空殼”。

村級小微權力清單制度的優化路徑

加強小微權力清單制度的規范化建設。治理現代化的實質是制度現代化，而要實現制度現代化，就要在探究制度形成規律的基礎上加強制度規范化建設。村級小微權力清單制度優化發展，需要進一步統一制度設置，推進清單制度的規范化發展。一是編制主體規范化。可考慮由縣級政府職能部門和基層政府具體編制小微權力清單，由具有地方立法權的各級人大常委會對小微權力清單予以確認，并由縣級人民政府公布實施，以避免形成政府既當“裁判員”又當“運動員”。二是工作流程規范化。清單編制的啟動程序、編制程序、審核程序、發布程序、評估程序要形成閉環，最終形成“設計—實施—反饋—優化”的良性互動格局。三是編制內容規范化。應將村級小微權力清單制度建設納入法律法規之中，保證制度執行能夠有法可依，進而做到有法必依，使其權責對等、權責透明。

明晰小微權力清單制度的主體角色定位。鑒于鄉村治理的制度化趨向與內生動力不足的現狀，一些地方在持續實施村級小微權力清單制度過程中易出現角色偏離問題，亟須培育鄉村公共精神，使鄉村治理制度建設的主體擺正位置、明晰角色，推進鄉村治理現代化。一要繼續發揮黨組織的領導核心作用。在推進鄉村全面振興的背景下，堅持不懈踐行黨的群眾路線，通過黨建引領將各相關主體整合到共同行動體系中，既要把基層干部的權力關進制度的“籠子”里，又要讓這個“籠子”有一定的自由空間，賦予權力行使者一定的主動性、積極性和靈活性。二要提升村干部的制度內化意識。堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，破解一些干部“執行力不足”的難題，將制度要求切實轉化為內在行為規范。三是強化村民的“主人翁”意識。村民作為小微權力清單制度行動主體中的重要一員，在制度建設中不應出現“坐享其利”意識和“角色退場”行為。應加大宣傳教育力度，提高村民參與治理的意識和能力。

建立小微權力清單制度的動態調整機制。小微權力清單雖然具有一定的穩定性，但隨著經濟社會發展、群眾需求變化，小微權力清單也需作出相應的調整優化。一是積極響應國家政策法規。小微權力清單事項制定的相關依據包括法律、法規，以及國家各種惠農政策，一旦法律、法規、政策發生變動，相關調整結果需要及時投射于小微權力清單內容上，確保小微權力清單的時效性與準確性。二是體現黨和國家機構改革內容。政府各職能部門需要對口指導小微權力清單制度建設，將改革后的新變化及時體現在小微權力清單的內容調整上。三是及時回應村民需求。由于創設小微權力清單制度的目的是為民辦實事，因此小微權力清單制度必須具有便民利民的功能。政府相關部門應該依據村民感知與評價，廣泛吸納村民的意見和建議，從便民角度及時優化清單設計和運行流程。

建立小微權力清單制度的閉環監督機制。小微權力清單雖然在理論上規范了權力的行使范圍和程序，但如果沒有各方面監督，權力運行可能會存在盲區和濫用的風險，因而有必要建立閉環監控機制。一是建立多樣化的監督機制，支持和鼓勵村民自治組織、社會監督團體等力量參與清單的監督和評估工作，實現對權力行使的全方位監督。二是加強監督主體能力建設，提升監督主體的專業水平和能力，包括培訓和技術支持，確保監督工作的有效性和專業性。三是將小微權力清單制度納入黨委巡視、政府督查范疇以及政府部門年終績效考核指標，既督促干部，又激勵干部，提高干部嚴格執行小微權力清單的積極性。

（作者為江蘇黨建研究院基層黨建創新研究中心主任，中共江蘇省委黨校廉政教育研究中心副主任、教授）

【注：本文系2021年度江蘇省社科基金“江蘇村級小微權力清單制度的建構邏輯及優化路徑研究”（項目編號：21DJB006）的階段性成果】

【參考文獻】

①《中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議公報》，《中國紀檢監察》，2024年第2期。

②劉桂芝、王春鑫：《村級小微權力清單制度效用探討》，《理論探索》，2023年第5期。

③王麗：《善治視域下鄉村治理的公共性困境及其重構》，《行政論壇》，2022年第3期。

④俞海濤：《小微權力清單：法治社會建設的村治經驗》，《湖北社會科學》， 2020年第7期。

責編/賈娜 美編/王夢雅

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