摘 要:我國多層次多支柱養老保險體系的總體架構已經形成，但結構布局、聯結機制、制度參數等有待完善，需整合、織密零支柱養老金，推動個人養老金率先發展，為廣大職工或居民提供補充養老保險，構筑并理順整個體系的責任共擔、風險分散、功能互補等聯結機制，妥善解決基本養老保險的個人賬戶“空賬”問題，擴大新業態人員參保，堵住基本養老保險制度“漏點”，并推進粵港澳三地養老保險待遇銜接，打通基本養老保險制度“堵點”。
關鍵詞:養老保險體系 個人養老金 養老財富 零支柱
【中圖分類號】F842.6 【文獻標識碼】A
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“發展多層次、多支柱養老保險體系”。養老金是現代國家治理的重要工具，完善的養老金制度能使國民無養老之憂，促進消費，還可以推動金融結構和資本結構變遷，推動經濟增長方式轉變，助推高質量發展，收獲“養老金治國之果”[1]。職工通過持有養老基金，投資于一國生產能力和行業增長，分享經濟發展成果，并可通過股權影響公司治理而實現生產資源“社會化”[2]。
我國現行養老保險體系主要包括三個層次：第一層次為政府主導的基本養老保險，包括機關事業單位基本養老保險、城鎮企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險；第二層次為單位主辦、市場化管理的補充養老保險，包括機關事業單位的職業年金、企業的企業年金，以及企業員工福利的團體養老保險，或村集體給老年村民的分紅、慰問金等形式；第三層次目前主要是個人養老金，可投資養老儲蓄、養老年金保險、養老目標基金、養老理財等金融產品。
2023年末，我國基本養老保險參保人數為10.7億，企業年金和職業年金覆蓋職工7300萬人，個人養老金賬戶累計開立達5000萬戶，繳費人數近1000萬。我國多層次多支柱養老保險體系的總體架構已經形成，但并不整齊劃一，呈現“3-2-1”的梯度格局，即各層次、各支柱之間的規模與發展程度存在較大差異，我國養老保險體系仍需進一步優化和完善。
完善多層次多支柱養老保險體系的結構布局
總體而言，目前我國整個養老保險體系可以概括為“第一層次全覆蓋，第二層次一小片，第三層次一點點”，絕大多數職工或居民沒有第二支柱養老金，有第三支柱養老金的更少。這一現狀反映出，我國養老保險體系在構建多層次保障網絡方面仍需進一步加強和完善。為進一步優化和提升多層次、多支柱的養老保險體系，必須打破固有思維模式，對現有體系結構布局進行突破性重構。
整合零支柱養老金
2022年，我國城鄉居民基本養老保險的參加人數為5.5億人，領取待遇人數1.65億人，養老金人均每月僅300余元，這一水平顯然難以滿足廣大城鄉居民的基本養老需求。因此，如何有效破解參保人的“象征性”繳費行為，避免養老金給付陷入“兜底式”的困境，進而真正發揮其作為城鄉居民基本養老保障的功能，已成為當前亟待解決的重要問題。
事實上，我國的“零支柱”養老保障比較零散。不僅有城鄉居民基本養老保險制度，還有城鄉低保制度、特困救助、臨時救助、老年殘疾人補貼、高齡津貼、養老服務補貼、護理補貼等涉老項目。2021年末，全國城市最低生活保障對象60周歲及以上老年人139.5萬人，平均標準為每人每月711元；全國農村最低生活保障對象60周歲及以上老年人1284.7萬人，平均標準為每人每年6362元。2022年末，全國城市特困人員救助供養60周歲及以上老年人22萬人，全國農村特困人員救助供養60周歲及以上老年人345.5萬人。享受高齡津貼的老年人3406.4萬人，享受護理補貼的老年人94.4萬人，享受養老服務補貼的老年人574.9萬人，享受綜合補貼的老年人67.4萬人。全國共支出老年福利資金423億元，養老服務資金170.1億元。全國共有911.7萬60周歲及以上的老年殘疾人領取殘疾人兩項補貼，發放151.2億元。這些保障項目，涵蓋養老保險、社會福利、社會救助等各項制度，均在實際運作中發揮著“零支柱”的最低保障功能，涵蓋了資金援助、服務支持以及失能照護等多項內容。為進一步提升這些針對老年人的保障項目及資金的使用效能，形成更為有效的政策協同效應，建議整合由中央財政和地方財政資金支持的涉及老年人的保險、補貼、津貼、救助等項目，建立統一的老年人“零支柱”養老金，使其更好地發揮在整個養老保險體系中的“兜底”作用，達到“織密網”的總體要求，從而推進中國多層次多支柱養老保險體系建設。
妥善解決基本養老保險個人賬戶“空賬”，尋求框架突破
關于基本養老保險的個人賬戶“空賬”問題，若無法獲得明確和有效的解決方案，將不僅難以克服“社會統籌”中存在的“搭便車”現象，更難以實現全國范圍內的統籌。為確保多層次多支柱養老保險體系的整體協調與長遠可持續發展，通過采取多樣化、專門化的途徑，解決歷史遺留的養老金債務問題顯得尤為緊迫和必要。從國家資產負債表來看，負債端存在養老金欠賬[3]。對此，可以通過劃撥國有股份，以及財政定期撥付、發行特殊認可國債、征收專門稅等多種方式，逐步化解個人賬戶“空賬”債務，從而為實現養老保險體系的穩健運行和可持續發展奠定堅實基礎。
在全國統籌基礎養老金的背景下，建議可考慮將基本養老保險制度中的個人賬戶養老金進行剝離，并與企業年金、職業年金的個人賬戶合并。此舉旨在有效破解企業年金擴面面臨的困境，從而有望為全國近3億參與城鎮基本養老保險的職工提供更為堅實的第二支柱養老金。此外，亦可考慮將剝離的個人賬戶養老金合并至個人養老金制度中，以化解個人養老金制度存在的“參而不繳”的困境，促使近6.8億的企業職工和城鄉居民盡快享有第二支柱養老金的保障。
推動個人養老金率先發展
鑒于我國養老保險體系的現狀，短期內實現“3-3-3”的整齊格局面臨較大挑戰。相對而言，更為切實可行的目標應為“3-2-2”格局。即一部分職工能獲得“三支柱”養老金，其他職工或城鄉居民獲得“兩支柱”養老金，或是基本養老金、職業養老金，或是基本養老金、個人養老金。
三支柱個人養老金與二支柱企業年金之間并非必然呈現遞進關系，也可以是平行發展的關系。三支柱個人養老金的優勢是更利于將城鄉居民、靈活就業者、無工作者等人群納入進來。鑒于目前我國企業年金覆蓋面相對有限、擴展難度較大的現實情況，三支柱個人養老金可以“單兵突進”，率先發展。對于眾多未享受企業年金或職業年金待遇的職工、靈活就業者以及城鄉居民而言，個人養老金可作為補充養老保險的有力手段，為其提供第二份養老金保障，達到社會平均的養老生活水平。
第三支柱個人養老金可以成為第二支柱職業年金或企業年金的承接賬戶。相關部門應建立養老金個人賬戶統一信息平臺，逐步實現第一、第二、第三支柱個人賬戶之間的系統對接，方便職工三個支柱的個人養老金賬戶之間轉移積累資產。此舉將有助于減少因職工流動原因造成的二、三支柱個人賬戶重疊現象，降低管理成本，保障參保者權益。
完善多層次多支柱養老保險體系的聯結機制
黨的十九大明確提出按照“兜底線、織密網、建機制”的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。當前，“兜底線”“織密網”的總體要求已基本達到，但“建機制”則顯得相對滯后薄弱。由于要構建的是多層次多支柱養老保險體系，而非單一支柱、單一層次，故而“建機制”就成為整個養老保險體系的關鍵環節。責任共擔、風險分散、功能互補等聯結機制就成為整個養老保險體系的骨架支撐。然而，當前養老保險體系的結構尚未清晰地界定這些機制的邊界，導致各方主體責任分擔存在不平衡的現象。
具體表現為政府在養老保險體系中承擔了過多的無限責任，企業所承擔的責任顯得沉重，而個人責任被相對淡化。這種責任分配的不均衡導致部分層次或支柱的風險過于集中，支柱形式顯得單一，且其功能定位有所偏離。在此情境下，養老保險的工具屬性被過分凸顯，而價值屬性則在一定程度上被忽視，使得“主”與“輔”的界定變得模糊不清。然而，目前文獻中關于養老保險制度的機制研究大多局限于單一支柱的探討，主要集中在繳費機制、籌資機制、業務機制、給付機制、待遇調整機制以及反欺詐機制等方面。相對而言，對于多層次多支柱養老保險體系整體運行機制的全面研究則相對匱乏，尚未引起足夠的重視。
建立多層次多支柱養老保險體系的關鍵環節在于構建一套運行順暢、協同高效的聯結機制。實質就是要在責任共擔、風險分散、功能互補等聯結機制上進行更科學、更合理、更有效的安排組合，需要厘清每一層次養老保險各自所要滿足的養老需求、需化解的養老風險、實現的養老目標，對應的參數設置、指標約束，在各個支柱養老金計劃之間的分解以及如何實現，風險分散、責任共擔、功能互補之間的具體分解、共同效應，各個支柱養老金計劃對實現反貧困、收入分配、消費平滑、保險保障等目標及各個子目標的具體分解。
責任共擔機制
首先明確界定不同層次養老保險的責任邊界。第一層次基本養老保險制度應對焦滿足基本層次的需求，實現?；镜哪繕?。當前第一層次存在過度承擔的情況，甚至為追求較高的替代率而導致高繳費率，這在一定程度上擠壓了第二層次、第三層次的發展空間。其次，明確界定國家、單位與個人在各個層次、支柱中的角色和責任范圍，通過責任承擔主體鎖定對應的風險。第三，需進一步厘清中央政府與地方政府、政府與市場的關系與責任邊界，從而明確各方的職能范圍及對應的運作規則。責任共擔機制的具體內容包括：明確各保障項目的責任承擔主體；合理界定各主體的責任范圍，并依法鎖定；其中關鍵是要明晰政府的責任，即在基本養老保險制度中扮演“主辦”角色，在補充養老保險中發揮“督辦”作用，而對于高檔養老保險則應完全交由市場和個人自主經營、商業化運作。
功能互補機制
我國應當明確界定養老保險體系的整體架構，即是否以第一層次為核心，輔以第二和第三層次的發展，或是讓第二、第三層次在養老保險體系中承擔更多的責任。為實現這一目標，三個層次在體系結構、功能發揮等方面需與第二、第三層次形成有效互補，確保整個養老保險體系的穩健運行和可持續發展。
微觀上劃定各個層次、支柱針對不同人群的功能定位，通過理念辨析和國際比較判斷功能定位和屬性劃分（工具屬性抑或價值屬性）是否準確；最后對存在理念背離或功能重復的層次或支柱進行矯正和框架整合，以確保整個體系的協調性與高效性。政府應當推行公共養老金制度，以切實解決社會公平問題，并有效實現收入的再分配。與此同時，非政府提供的私營養老金制度在提升制度供給效率和管理效率方面具備顯著優勢。通過構建多支柱養老保險體系，實現“混合供給”與“功能互搭”的有機結合，不僅能夠確保再分配效率的實現，還能顯著提升管理效率，推動養老保障資源的優化配置，進而增進個人福祉和社會整體福利水平。
風險分散機制
首先，通過風險識別各個主體面臨的風險并分析其成因。政府、社會和個人三方主體分別對應宏觀風險、中觀風險和微觀風險。例如，老年人面臨的養老風險主要有長壽風險、短視風險、貧困風險、信息不對稱風險、早逝風險、宏觀經濟波動風險、保險市場失靈風險等。
其次，針對這些風險的應對，提出生命周期養老資產儲備、養老金支柱設計、養老生活規劃等，充分發揮不同層次、不同支柱養老金計劃在應對各類風險中的功能和優勢。
最后，探查養老保險體系中缺失的養老形式，創新供給團體養老保險、地方補充養老保險和其他養老金融產品。通過在不同主體、人群、代際、地域，以及國際范圍內的風險分散轉移，化解宏觀的國家養老風險、中觀的養老金制度風險和微觀的老年人風險。
完善基本養老保險制度的覆蓋路徑
擴大新業態人員參保，堵住基本養老保險制度“漏點”
近年來，隨著我國新經濟、新形式、新業態的蓬勃發展，靈活就業人員的數量已突破2億大關。此類勞動者的就業單位、形式、時間呈現出更為靈活的特點，流動性較強，勞動關系相對不嚴格。然而，這種靈活性也導致了他們在養老保險繳費方面存在明顯的不持續性，難以滿足累計繳費滿15年方可領取養老金的最低要求，從而成為基本養老保險全覆蓋工作中的一個“漏項”。
目前，職業年金或企業年金制度普遍以雇主（即用人單位）作為核心發起人。因此，靈活就業群體往往難以獲得參與年金計劃的資格，進而使得部分靈活就業者的補充養老保險需求得不到有效滿足。鑒于新經濟、新業態在國民經濟中的地位日益凸顯，靈活就業者及彈性工作者等群體的養老保障問題顯得尤為突出，亟待予以高度重視，并盡早謀劃、出臺相應的政策措施。
新業態從業人員基本養老保險全覆蓋可使養老金成本收益比增加，使養老金基尼系數減小，并且提升城職保參保率與增加繳費指數相結合的政策可以發揮更大的成本收益效應和收入再分配效應[4]。為實現新業態從業人員基本養老保險的全覆蓋，進而推動共同富裕目標的實現，應加大力度推進社保體系的完善，尤其應鼓勵新業態從業人員積極參保城鎮職工基本養老保險。對于新業態從業人員的補充養老保險需求，可借鑒前文所述，以個人養老金制度作為其第二支柱養老金，提供更加全面、多層次的養老保障。
推進粵港澳三地養老保險制度銜接，打通基本養老保險制度“堵點”
目前，粵港澳三地的養老保險制度仍處于各自獨立運行的狀態，尚未實現相互銜接。為有效推動三地勞動力和人才的自由流動，促進經濟社會融合與協調發展，建議出臺粵港澳跨境流動社會保障協定等政策。在此過程中，可借鑒歐盟的相關經驗，從“開放式協調”的模式著手，確立“工作地繳費、權益累計、分段計算”等轉移接續原則，以確保三地社會保障制度的順暢對接和高效運行。通過精算模擬不同銜接方案下就業人員在粵港、粵澳流動的養老保險權益待遇，結果表明當就業者不流動時，相比港澳地區，內地養老金水平處于較高水平；當就業者流入內地時，無論如何分段銜接，其養老金待遇水平基本優于香港、澳門原待遇水平。即在粵港澳三地現有的養老金制度下，通過分段計算、分別支付，港澳就業人員不會因到內地就業而失去或損失本可得到的養老金權益[5]。
在銜接安排上，近期內可以通過采用科學精準的待遇銜接辦法，確保跨境就業流動人員的養老金權益不受損失，從而實現“人員通”的目標。中期通過三地個人賬戶積累的權益資金能順暢跨境轉移而實現“資金通”，長期則最終實現三地“制度通”。關于“制度通”的實現，可考慮兩種對接辦法：第一種方式為“一個制度、統一對接”，即三地均采用“基礎養老金+個人賬戶養老金”的統一制度框架。第二種方式為“兩個制度、分開對接”，即針對粵港、粵澳之間的差異，分別采取不同的對接策略?；浉壑g在二支柱、三支柱實現“制度通”，粵澳則在一支柱、三支柱上實現“制度通”。相比而言，統一對接方案在整體規劃和實施上更具優勢，能夠更好地促進三地之間的制度融合與協調發展。
夯實養老財富儲備的底基
養老財富儲備是我國化解人口老齡化、高齡化、失能化等挑戰的蓄水池。2019年底《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》部署的五項工作任務中首先就提出“穩步增加養老財富積累”。目前我國除了社會保障戰略儲備基金、基本養老保險基金之外，還未建立其他制度化的養老財富儲備機制。2022年，我國基本養老保險結余為6.985萬億，補充養老保險結余為4.87萬億，而個人養老金僅有0.3萬億，全國社?；饳嘁婵傤~為2.6萬億元，合計近15萬億。
在推進我國職工退休社會化管理之后，企業單位在養老福利基金方面并未設立專項提留，而是統一納入職工福利費進行核算。根據我國企業所得稅及個人所得稅法的相關規定，企業在福利費中列支的退休人員費用，無法在企業所得稅稅前進行扣除，且需按照“工資、薪金所得”的規定代扣代繳個人所得稅。
鑒于當前教育年限的延長、就業和生育時間的推后，培養后代所需的時間更為漫長，這導致儲備養老資產的時間受到很大擠壓。因此，我國絕大多數職工或居民的養老財富儲備存在較大的缺口，且其養老儲蓄或金融產品資產相對較少。我國亟須通過增拓居民收入來源渠道，提高居民收入水平，并優化政府、企業、居民之間的分配格局，穩步增加養老財富儲備。為實現這一目標，建議從以下方面發力：
第一，在宏觀經濟層面，公共養老金無論用現收現付制還是用積累制來籌資并沒有不同，左右未來養老金狀況的核心因素是國民經濟產出[6]。換言之，只有通過“做大蛋糕”這一治本之策，方能從根本上解決養老金問題。因此，我們應依托技術創新、制度革新等宏觀經濟手段，積極把握人口老齡化帶來的銀發經濟發展機遇，深入挖掘老年人的需求，擴大其消費規模，進而推動整個經濟產業的轉型升級。同時，我們還應致力于保持經濟的穩定與高質量發展，以此增加國家財力、社會財富和家庭財產，為養老金體系的穩健運行提供堅實保障。
第二，銀行、保險、基金等金融機構正在積極推動供給側改革，以優化養老金融產品結構及產品線，更好地服務于養老基金的投資增值與居民養老財富的積累。同時，還需充分考慮養老金融產品在領取時與生命年金（含聯合年金）之間的轉換機制，以實現終身保障功能，有效應對可能出現的“長壽風險”。此外，養老金融產品與養老服務及產品消費的銜接亦應得到重視，確保老年人的多樣化需求得到切實滿足，從而推動養老金融業健康、穩健的發展。
第三，鑒于當前社會少子化與長壽化現象并存，家庭和個人應摒棄過度依賴社會保障、家庭支持和財政補貼等傳統養老方式，轉而樹立積極的財富儲備觀念，以應對未來養老生活的挑戰。具體而言，應制定符合個人實際情況、合理且科學的退休規劃，增強對金融知識的學習與掌握，提升金融素養水平。在此基礎上，應積極轉向金融養老模式，構建基于生命周期的個人養老資產配置方案，通過科學配置個人養老資產，實現養老資產的長期保值增值，從而確保老年生活的質量與穩定。
【本文作者為湖南大學公共管理學院教授；本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“促進我國多層次養老保險體系發展研究”（項目編號：21JZD035）階段性成果】
注釋略
責編：馮一帆／美編：王嘉騏