摘 要:全過程人民民主與城市治理現代化互嵌共生，二者既在人民性、系統性上相互契合，又都肩負實現中國式現代化的使命，應充分發揮全過程人民民主在城市治理現代化過程中的作用和優勢。新時代新征程，需要從堅持和完善黨的領導、構建城市治理共同體、推進技術創新等方面，把全過程人民民主融入城市治理現代化，探尋推進城市治理現代化的“中國道路”。
關鍵詞:全過程人民民主 城市治理現代化 人民城市 中國式現代化
【中圖分類號】D621 【文獻標識碼】A
2023年底，習近平總書記在上海考察時強調：“要把增進民生福祉作為城市建設和治理的出發點和落腳點，把全過程人民民主融入城市治理現代化”。[1]這一論斷指出了以全過程人民民主推進城市治理現代化的戰略任務，為走出一條具有中國特色的城市治理現代化新路指明了方向。貫徹落實習近平總書記關于把全過程人民民主融入城市治理現代化的重要指示精神，要切實把握全過程人民民主融入城市治理現代化的內在邏輯及優勢，深入認識二者互嵌共生的關系，積極探索以全過程人民民主推動城市治理現代化的合理路徑，不斷推動城市治理工作邁上新臺階。
全過程人民民主融入城市治理現代化的內在邏輯
現代化是城市治理的基本趨勢。全過程人民民主與城市治理現代化緊密聯系、相互促進、同頻共振，二者既在人民性和系統性方面耦合，又共同服務于中國式現代化建設。
全過程人民民主與城市治理現代化都堅持人民性原則
“人民性”是全過程人民民主堅持的原則。國家權力為誰所有、代表誰的意志、保障誰的權利，這一系列重要問題伴隨著民主的誕生與發展。對這些問題的不同回答塑造了不同的民主樣態。原始民主由無階級之分的氏族成員平等共享權力，這些成員均有資格參與部落共同事務。古希臘時期的城邦民主是一種奴隸制民主形式，少數具有公民資格的人員通過討論與投票的方式對城邦事務作出決定，廣大婦女、外邦居民以及奴隸則不享有民主權利。近代資產階級民主沒有跳出貴族政治的窠臼，少數精英與有產階級是權力的實際掌握者，普通民眾只有虛假的投票權，“人民主權”被“人民表達同意”“制造人民同意”所替換。中國式民主恪守以人民為中心，中國共產黨領導的中國民主政治發展史是不斷踐行人民中心這一民主價值取向的歷史，也是尋求人民真正當家作主、使民主回歸本質的現代化探索過程。黨領導廣大人民群眾百年團結奮斗，刻畫與豐盈了“人民”的構成要素與內部結構，推動中國式民主更新迭代，匯聚成具有“全過程”特征的新時代人民民主形式。全過程人民民主以中國最廣泛的人民群眾為主體，由人民參與制度設計，參與治理過程，分享治理成果，昭示了我國的權利主體、黨的人民立場及發展民主政治的目的，從而使民主價值取向真正體現人民立場。
城市治理現代化內蘊以人民為中心的價值立場，彰顯人民性底色。城市是人類文明的重要結晶，也應滿足人民的物質需要與精神追求，成為促進人的全面發展的載體。馬克思指出：“沒有大城市推動社會智慧的發展，工人決不會進步到現在的水平。”[2]早在新中國成立之前，中國共產黨就明確了城市的人民屬性。毛澤東同志指出：“城市已經屬于人民，一切應該以城市由人民自己負責管理的精神為出發點”[3]。新中國成立后，中國共產黨建立起社會主義制度，堅持“城市屬于人民”，并實施了一系列救濟和城市管理政策，逐步強化人民在城市中的主體地位。改革開放以來，在城鎮化政策的強有力推動下，我國城市的整體實力與綜合面貌取得巨大提升。同時，人民生活需求的多樣化與城市發展不全面的張力不斷凸顯。面對這一形勢，習近平總書記堅持問題導向，在2015年的中央城市工作會議上強調：“堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。”2019年習近平總書記在上海市考察時進一步強調“人民城市人民建、人民城市為人民”，體現著以人民為中心的發展理念?？梢哉f，人民性是中國特色社會主義城市的基本屬性，是城市治理現代化的重要遵循。
“全過程人民民主”與城市治理現代化共同遵循人民性原則，這為全過程人民民主融入城市治理現代化提供了價值前提。融入人們生活的現代城市空間，全過程人民民主就有更廣闊舞臺。踐行全過程人民民主，城市治理現代化就更加充滿生機活力。
全過程人民民主有效匹配城市治理現代化的系統性要求
城市治理現代化需要通盤考慮、統籌兼顧城市建設與發展所涉及的各個方面，全過程人民民主在長期發展中形成了一套完整的制度程序，能夠有效匹配城市治理現代化的復雜系統性要求。
城市治理是一項系統工程。推進城市治理現代化必須樹立系統思維，將城市看作一個相互聯系、相互依存、相互影響的復合有機整體，從全局角度統籌協調好城市治理的各項工作，整體兼顧城市諸要素間的關系。新時代的城市治理面臨著復雜的局面。一是城市人口集中、人口規模大、人口流動性大，帶來利益訴求的多樣化。二是城市治理的“最后一公里”在基層社區，導致城市治理不可避免要解決好各類矛盾糾紛以及瑣碎繁雜的事務。三是城市是生命體和有機體，這一特點內在地要求城市治理實行全周期管理，把握城市整體與各個部分間的差異和發展規律，注重治理的連續性、過程性、前瞻性。四是城市治理的目標還包括“更健康、更安全、更宜居”[4]。城市治理既要保護自然生態，改善人民生活環境，又要注重歷史文化傳承與保護，讓人民記得住歷史、記得住鄉愁，還要嵌入安全觀念，打造韌性城市，筑牢城市安全防線。五是一些重要和棘手的問題還需要城市間協同治理。正是這些多樣、變化、復雜的問題，要求城市必須采用更加系統的治理模式才能有效應對。
全過程人民民主具有系統、完整的制度程序，其制度體系不僅包括作為根本政治制度的人民代表大會制度，還包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度。在長期發展實踐中，與每一項制度配套的各方面制度機制也不斷健全。全過程人民民主通過這些完整的制度程序設計為人民群眾以各種形式參與到各個領域、各個方面的治理實踐提供了切實的可行性，能夠高效匹配城市治理現代化的系統性要求。
全過程人民民主與城市治理現代化共同謀求中國式現代化的壯麗圖景
“現代化是一個多層面的進程，它涉及人類思想和行為所有領域里的變革。”[5]中國式現代化表現為全方位、各方面的現代化，其實現需要諸多要件，包括經濟、政治、文化、社會、生態等多個領域和技術、物質、組織、制度、觀念等多個層面。其中，發展全過程人民民主、推動城市治理現代化是實現中國式現代化的重要方面，二者共同謀求實現中國式現代化的壯麗圖景，這為全過程人民民主融入城市治理現代化提供實踐契機。
發展全過程人民民主是實現中國式現代化的本質要求之一。第一，政治現代化是中國式現代化的重要組成部分。政治現代化表征為國家治理體系和治理能力的現代化，從而為中國式現代化提供必要支撐和前進動力。第二，民主是社會主義國家實現現代化的前提條件。二十大報告中再次重申了民主對于社會主義現代化的重要性，強調：“人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現代化國家的應有之義。”全過程人民民主既體現我國的國家性質，也是全面建設社會主義現代化國家的政治密鑰。第三，全過程人民民主是中國式現代化在政治領域的集中體現，是中國式現代化超越西方現代化的顯著標志之一。實現現代化的道路并不是只有一條，各國可以根據本國國情選擇適合自身的現代化之路。西方國家將民主和現代化等范疇與西方現代化模式綁定，產生了現代化與民主關系的悖論。[6]中國共產黨立足國情，借鑒人類優秀文明成果，探索全過程人民民主，破解了“民主背離現代化”的難題，以高質量、內生型民主形式使中國式現代化在政治層面、政治領域“落地生根”，為其他領域現代化提供支持。
城市治理現代化是實現中國式現代化的必然內容。第一，城市治理現代化是國家治理能力現代化的直接體現，而國家治理現代化是中國式現代化的重要組成部分。第二，城市日益成為推進中國式現代化的重要戰略空間和引擎。隨著城市化進程的加速推進，城市經濟和人口在全國經濟和人口總量中占的比重越來越大。因此，城市治理關乎經濟穩定、社會福祉和民生幸福。在此背景下，以高水平的城市治理大力推動城市經濟高質量發展，對于帶動中國式現代化實現躍升具有重要的價值。第三，城市是展現中國式現代化成就的重要窗口。“城市從其起源時代開始便是一種特殊的構造，它專門用來貯存并流傳人類文明的成果”。[7]提升城市治理能力，推動城市治理能力現代化，有助于向世界更好展示社會主義現代化文明，呈現中華優秀傳統文化創造性轉化和創新性發展的新貌。
全過程人民民主融入城市治理現代化的三重優勢
全過程人民民主是“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”[8]。把全過程人民民主融入到城市治理當中，有利于將其轉化成強大的治理效能，在提高城市治理現代化水平方面具有重要優勢。
第一，全過程人民民主的“全鏈條”特點使得民主效能貫穿城市治理的“事前”“事中”“事后”諸環節。全過程人民民主是有效提升城市治理過程中各項政策科學性和有效性的方式之一。將全過程人民民主融入城市治理，使之成為城市治理的“新引擎”，賦予群眾在民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等環節中的權利，能夠有效提高城市治理的效率，降低城市治理的成本。從民主選舉來看，在基層有著人大代表選舉、黨內民主、基層群眾自治等最直接、最廣泛、最生動的實踐，能夠最大限度地激活市民對于城市治理的關注度與參與度。從民主協商來看，“眾人的事情由眾人商量”的民主真諦，能夠激發城市活力，使群眾充分表達不同思想觀點，并進行深入交流，從而在回應群眾關切中把握人民愿望，找準推進城市治理現代化需要解決的問題。從民主決策來看，全過程人民民主內在規定了城市治理過程中公布的各項政策、決議、規劃都需廣泛征求意見，普通公民的意見甚至可以被直接采納，這一優越性既能激發社會成員關心城市公共事務的熱情，又能在城市治理中集中人民智慧。從民主管理來看，公民不僅能夠參與城市治理的決策，還能直接參與城市的基層社區治理等實踐，使城市治理形成多方互動的格局。從民主監督來看，全過程人民民主讓人民群眾真正地擁有實施監督的機會和能力，通過對城市治理的決策、管理過程等進行監督，能夠促進城市的健康、持續發展。
第二，全過程人民民主的“全方位”特點使得民主效能輻射到城市治理所涵蓋的各個方面。全過程人民民主堅持以人民為中心，能夠保證黨、政府、人大、政協、法院、檢察院等各個主體有效參與城市治理的各項事務。在此過程中，全過程人民民主還能確保民主程序有效覆蓋各個主體參與城市治理的環節，落實民眾對城市治理各項事務的知情權、參與權、表達權、監督權，從而全方位拓展城市治理的民主空間，把人民當家作主具體地、現實地體現到城市治理的政策措施上來。
第三，全過程人民民主的“全覆蓋”特點兼顧了城市不同群體的利益訴求，使得民主效能貫穿城市生活諸多領域。一方面，全過程人民民主為不同群體參與現代城市治理提供了基本方式。人民群眾的需求能否得到有效滿足，既折射出城市治理的水平，也體現出民主參與的有效程度。伴隨著人民生活水平普遍提高，城市不同群體的利益訴求日益多元化、復雜化。全過程人民民主能夠滿足各個階級、各個階層、各個黨派、各個行業人民群眾的參與意愿，吸納人民群眾的合理利益需求，通過尋求利益訴求的最大公約數，增強城市治理的公平性和包容性。將全過程人民民主融入城市治理，能夠更全面、更細致地傾聽人民聲音，收集社情民意，精準識別需求，并充分落實回應，把群眾的好建議轉化為好政策、好措施，使城市治理更加有序高效。另一方面，全過程人民民主的“全覆蓋”意味著民主不僅局限于政治領域，而且貫通于城市生活的政治、經濟、文化、社會和生態等諸多方面，涵蓋城市治理能觸及的各個領域。城市治理現代化不僅追求經濟發展和社會穩定，而且牽涉經濟、政治、文化、社會、生態等方面的現代化。全過程人民民主強調各方面的協調統一，恰恰與城市治理現代化實現了廣泛勾連。
全過程人民民主融入城市治理現代化的路徑選擇
在全面建設社會主義現代化國家新征程上，推動全過程人民民主融入城市治理全過程，加快實現城市治理現代化，必須堅持和完善黨的領導、強化多方主體參與、推進技術創新，優化城市治理模式，實現優質民主與高效治理同頻共振，激發城市活力，讓更廣泛人民共享城市治理現代化的成果。
堅持和完善黨的領導，是推動全過程人民民主融入城市治理現代化的政治保證
堅持和完善黨的領導既是發展全過程人民民主的政治保證，也是以全過程人民民主推動城市治理現代化的首要條件。
堅持和完善黨的領導，要發揮黨總攬全局、協調各方的強大優勢。在主客體多方復合的城市治理系統中，中國共產黨總攬全局、協調各方的顯著政治優勢，深刻塑造了全過程人民民主的城市治理邏輯，能夠保障城市治理各項工作既充分發揚民主又有力、有序推進。黨總攬全局、協調各方的領導力是當代中國城市民主治理實踐的核心牽引。一方面，通過頂層統籌設計，健全全過程人民民主制度體系，并激發已有制度的制度活力，提升全過程人民民主制度在城市治理實踐中的適應性，從而在城市治理實踐中更好發揮全過程人民民主的效能；另一方面，通過堅強有力地組織領導，推動地方人大、政府、政協、人民團體、社會組織等全過程人民民主主體貫徹頂層決策謀劃，并促進各主體間協調銜接，從而形成合力推動城市治理實踐廣泛開展。
堅持和完善黨的領導，要加強城市基層黨建?；鶎狱h建引領是推動全過程人民民主與城市治理有機結合的政治基礎。加強城市基層黨建，充分發揮城市基層黨組織的引領力，在城市治理中激發全過程人民民主的最大效力，必須從價值、組織、黨員干部三個方面著手。一是城市基層黨建要貫徹人民至上的價值導向，始終代表廣大人民根本利益，關注解決民生議題，化解群眾利益糾紛，彌合基層分歧，實現個人多樣化需求與公共利益的統一。二是城市基層黨建要以提升組織力為重點加強組織建設，通過優化組織結構、科學化配置職能、修繕運行機制等方式健全基層工作組織體系，搭建黨建服務平臺，構筑網格化服務體系，組織吸納多方主體參與基層治理，凝聚廣大人民的智慧與理論，推動全過程人民民主更好融入城市治理。三是強化黨員民主教育，加強黨員干部對全過程人民民主的理論學習，強化黨員干部民主意識，通過黨員干部思想淬煉、實踐演練，發揮模范帶頭作用，將全過程人民民主理念和原則落實到城市治理實踐中。
構建城市治理共同體，為全過程人民民主融入城市治理現代化提供內源動力
主體是誰、主體何為決定了城市民主治理的目標及方向。無論是全過程人民民主，還是城市治理，都以多元主體共同參與，密切協作為基本要求。因此，“構建人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享的城市治理共同體”[9]，強化多方主體合作共治，成為推動全過程人民民主融入城市治理現代化，實現二者同向而行的必然選擇。
推動城市治理主體各司其職，共同參與，形成民主治理網絡。第一，地方政府是城市治理的主導者與主要責任承擔者。在將全過程人民民主融入城市治理過程中，地方政府應主動轉變自身職能，積極作為，為其他主體有序參與城市治理制定政策、建立渠道、分配資源，鼓勵人民群眾表達自身意愿并及時回應相關訴求，引導社會組織成長發育，主動加強與社會組織合作，從而增強社會組織和人民群眾的公共意識。第二，社會組織是連接政府與社會的重要紐帶。因此，應積極建立地方政府與社會組織良性互動的伙伴關系，發揮社會組織的公益屬性，釋放社會組織的創新能力，解決城市治理難題，有效降低政府的治理成本與公共服務壓力。第三，人民群眾為城市民主治理提供動力。推動人民群眾成為城市民主治理的參與者和受益者，必須加強人民群眾權利意識與自主性培養，優化民主治理模式與流程，使人民群眾參與更加廣泛、便利、可行。
在法治化軌道上規范城市民主治理秩序。法治既是城市善治的前提，也為全過程人民民主提供保障。一方面，厲行法治能夠為城市治理提供良好的法治環境，使城市治理有法可依。通過規范各治理主體行為模式，保持權力與權利平衡，為各治理主體參與城市治理保駕護航，實現在法治與民意的正向結合中推進城市治理；另一方面，法治能保證全過程人民民主運行的制度化、規范化、程序化，防止全過程人民民主運行程序失范與異化，保障全過程人民民主的公共性與真實性。因此，以法治保障全過程人民民主與城市治理同向而行，必須完善相關領域立法，強化法律實施與監督，培育各治理主體的法治思維，建立城市民主治理法治化長效機制。
為了更好構建城市治理共同體，強化城市民主治理各主體積極參與，主動作為，還應搭建主體間協調溝通平臺，加強主體間相互信任；建立資源分配機制，提高城市公共資源利用效率；完善激勵約束機制，做到獎懲有據，提升城市民主治理的效率與成效。
推進技術創新，賦能全過程人民民主與城市治理良性互動
當前，人工智能、元宇宙、區塊鏈、大數據等智能技術日益滲透全過程人民民主和城市治理實踐。在全過程人民民主與城市治理融合發展過程中，充分利用這些科技資源，創新民主治理技術，有助于節省城市民主治理運行成本，再造城市民主治理流程，增益城市民主治理實踐。
一是借助數字網絡拓展城市民主治理時空。數字網絡的發展，打破了人民群眾參與城市民主治理的時間和空間限制，并以“線上—線下”形式豐富著人民群眾參與民主治理實踐的交互路徑。推進城市治理現代化，應借助數字網絡的這一便捷性，打破城市民主治理的時空藩籬，讓更多人民行使自己的參與權成為可能。
二是運用大數據、區塊鏈等現代信息技術降低民主治理運行成本。高智能技術融入城市民主治理，能夠顯著弱化不同部門、群體、組織間的信息壁壘，有效破解信息孤島難題，使得信息在各治理主體間快速流轉和共享。推進城市治理現代化，應明確不同治理主體的信息需求，在提高信息共享的精準性和實用性基礎上，實現人、物、信息的高效連接，降低多元主體參與城市治理的成本。
三是政府部門運用新技術再造民主治理流程，精準供給公共服務。政府部門應借助新技術迅速抓取群眾關切的民生議題，精準收集群眾意愿，并通過多重渠道平臺向城市民眾傳遞政策制訂情況，及時回應群眾所求所想，增強人民群眾的參與意愿、獲得感和滿意度。
【本文作者為中山大學馬克思主義學院教授、中山大學馬克思主義哲學與中國現代化研究所研究員；本文系國家社會科學基金一般項目“中國共產黨對馬克思主義人權理論的運用和發展研究”（項目編號：21BKS146）的階段性成果；中山大學馬克思主義學院博士研究生賀冬冬對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：程靜靜／美編：王嘉騏