【摘要】精準的績效考核是激勵基層干部擔當作為的重要工具，但一些地方由于屬地管理運用不夠規范、政績觀出現偏差，導致出現“考核泛化”現象。“考核泛化”會引發基層形式主義、基層避責行為加劇等負面效應，甚至產生阻滯基層治理現代化的消極后果。遏制基層干部“考核泛化”要從厘清基層工作重點、優化基層考核方式、樹立正確政績觀方面著手，切實推進績效考核見實效。

【關鍵詞】考核泛化 干部行為 基層治理

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層強則國家強，基層安則天下安。基層作為國家治理的基礎性單元，基層政府政策落實成效如何直接關乎到國家基層治理體系和治理能力現代化的切實推進。干部績效考核制度作為以考察基層治理實效、監督基層政策執行、督促基層績效改進為關鍵目標的政府官員管理模式，已成為基層政府行動的“指揮棒”和國家基層治理不可或缺的重要工具，在改善干部工作作風和提高治理效率方面發揮了重要作用。但近年來，在一些基層治理實踐中，相關干部績效考核行為背離了政府考核制度的初衷，績效考核范圍不斷擴張、目標不斷拔高，個別地區出現“背鍋式績效考核、‘注水式’績效考核、‘一票否決’式績效考核”，成為基層干部“不能承受之重”，給基層政府的治理行為帶來負面影響，侵蝕著基層干部的擔當創新活力。

2020年4月，中共中央辦公廳印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，明確要求進一步改進督查檢查考核方式方法。2024年1月，中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制會議強調，著力完善考核辦法，推動簡單考“材料”、查“痕跡”向重點考成效、看“潛績”轉變，把干部從繁復考核中解脫出來，把更多精力用到抓落實上。基于此，針對一些地方基層干部績效考核泛化現象，應當精準施策加以及時遏制。

基層干部“考核泛化”的表征

在基層治理實踐中，干部績效考核的本意是幫助上級政府對基層政府干部的政策執行行為和基層治理行為進行督促與糾偏，但在一些地方考核指標異化為增加基層負擔的“砝碼”，讓基層干部疲于應付，考核工作在基層治理中呈現泛化趨勢。具體而言，主要表現為以下幾個方面。

一是考核名目繁多，指標細密量化。依照《中華人民共和國公務員法》和《公務員考核規定》，對黨政機關干部的考核內容包括“德、能、勤、績、廉，重點考核政治素質和工作實績”。在實際運行過程中，以上述五大指標為目標導向的干部績效考核進一步擴展至基層治理政策場域的各個方面。

首先，在考核內容方面，相較于以往比較籠統的績效考核內容，當前基層干部績效考核內容更為精細化，更依賴于可測度的量化指標。與此同時，干部績效考核名目繁多，涉及基層黨建、鄉村全面振興、黨風廉政、政務公開、招商引資、項目建設等多方面內容，績效考核在各政策場域的頻繁使用加重了基層治理負荷及資源損耗。其次，在考核主體方面，考核檢查部門越來越多元，來自“條條”與“塊塊”部門的考核不絕如縷，有時幾個上級檢查組同時進駐基層鄉鎮，“政出多門”導致基層干部疲于應對各個上級政府單位的評估。再次，在考核周期方面，由于考核檢查成為推動政策執行的標配動作，為了達到“及時反饋”目的，一些地方政府對基層干部的考核頻度越來越高，甚至出現了“月月考”“周周考”的現象，加上各種“創建”督促與整改使得績效考核日益常態化。此外，值得關注的是，個別上級地方政府還會以“四不兩直”的名義頻繁地采用不打招呼暗訪、不定期調研督查與突擊檢查等方式獲取政策執行情況和加強對基層干部的管理。各類考核任務令人應接不暇，基層政府的許多時間和精力都花費在應對上級考核和相應的檢查部署上，考核任務過于繁重細密容易催生出基層政府的異化行為。

二是目標設置不夠精準，忽略了基層實際情況。為了實現治理目標，上級政府將任務目標量化分解，結合指標考核體系逐級向下夯實，基層政府作為政策目標的最終執行者，承受著來自上級層層加碼之后巨大的政策責任和任務壓力。

具體而言，首先，一些地方考核目標設置較嚴苛。我國縱向政府層級關系具有較強的“中心—邊緣”性特征，即目標設定權掌握在上級政府手中，基層政府缺失目標制定話語權，往往處在相對被考的狀態。在這種情況下，為壓縮完成時間、拔高考核標準，中間層級政府會在更上級政府的政策目標中逐級增加新內容或提出新要求，將任務目標設定與任務發包中的指標數字不斷拔高。這種“層層加碼”容易導致干部績效考核指標與基層實際情況不符，超出基層政府的能力范圍，進而引發基層政府和相關干部壓力過大的“拼湊應對”行為。其次，考核目標設置過于統一。一些上級政府在考核目標的設置過程中出現技術治理主義趨向，將繁雜的公共事務簡化為一個個“數字指標”。不同縣域、不同鄉鎮的發展情況、重點定位不同，不同干部的擅長領域不同，卻用統一標準進行考核，忽略了不同地區、不同崗位的特殊性，實際上難以突出重點，不能客觀準確地反映存在問題，更無法準確評價基層干部在某一方面的專業能力和實際貢獻。

三是考核與問責掛鉤，強化基層壓力。在基層治理場域中，自上而下的工作“攤派”與行政績效考核，意味著任務壓力與被問責風險的逐級轉移。基層政府的行為被績效考核目標所框定，在“縱向到底、橫向到邊”的責任分配方式下，基層干部所要承擔的政策目標和問責壓力逐漸增大。績效評估內部主體之間的關系是基于科層制的命令—服從關系，為確保處基層政府按照政策目標的要求履行職責，上級政府按照“黨政同責”“一崗雙責”的要求落實責任，并輔之以“一票否決”的考核機制來驅動基層政府完成各類高指標任務，督促基層行動者履職到位。

其中，簽訂責任書是確保責任到人與落實政策目標的策略手段。地方政府通過簽訂責任書的方式逐級下壓責任，由此形成的責任倒逼機制能夠推動政策執行壓力向下傳導，督促各基層干部在有限的資源稟賦條件下超額完成任務，以減少被上級“點名”的風險。例如，環境保護屬于一票否決事項，需要簽訂目標責任書加以考核；安全生產屬于一票否決事項，需要簽訂目標責任書加以考核……業務范圍內的工作，自然也需要簽訂目標責任書加以考核，各種責任書給基層干部帶來了較重的壓力，沒有按照上級政府意志行動或者沒有完成目標的責任單位和責任人將受到嚴厲處罰，責任單位的業績與榮譽，責任人的資格、機會、職務與職級都有可能被否決，由此不斷強化著基層政府的任務完成壓力。

基層干部“考核泛化”的危害

干部績效考核作為一種績效評價和有效推進工作落實的方法，目的是通過目標任務下放和獎懲機制利用推動各項任務的落實落細。但“考核泛化”則會帶來超出制度預期的意外后果，甚至成為阻滯基層治理現代化的負向激勵。

第一，誘發基層形式主義。精準的績效考核體系常被視作解決基層形式主義的關鍵“藥方”。然而，在一些地區和單位自上而下考核指標設定與基層實際發展錯配的治理情境下，干部績效考核體系也可能成為誘發基層形式主義“死灰復燃”的“病因”。基層形式主義是基層行政官員在權責不匹配、責任不明晰、信息不對稱的困局下，面對上級政府績效考核而產生的“形式上符合、實質上偏離”的變相執行行為，主要圍繞“制造過程”的內容形式化與“制造亮點”的結果形式化兩套行動邏輯展開。

制造過程。一些上級政府在制定績效目標過程中，由于存在實地調查研究不夠等問題，可能在沒有充分考慮基層政府的實際承受能力的情況下，盲目、隨意地向下級政府下達新的目標任務和要求，導致績效目標過多、任務壓力過大。在績效考核目標和考核指標設定以后，上級政府還往往熱衷于通過頻繁督查和檢查的方式來了解下級工作進度、執行效果。面對如此繁重的目標任務和督查檢查，為了完成各項“政治目標”，一些基層干部在治理資源和治理能力有限的困境下便開始轉向通過“造材料”“造數字”來彌補工作的不足，仿佛有了材料、照片、會議記錄這些物證，自身工作就做得扎實了。這一定程度上使得“以材料落實政策”“以數字落實政策”成為某種“經驗”，導致“繁文縟節”的泛濫，進而導致基層治理工作日漸空洞。

制造亮點。面對上級績效考核指標體系的嚴苛，形象工程也成為了一些基層政府達到考核指標、應付“一票否決”的手段。在某些基層治理情境中，一些基層政府通過將有限的資源集中供給到某一項目中打造亮點工程、形象工程獲得政績激勵，不僅來釋放上級傳導的政策執行壓力，也可以以個別領域的優質治理績效掩蓋自身在其他工作上的不足。通過“精雕細琢”，個別形象工程得以在短期內制造出良好的政績，但是實際發展中已經很大程度上脫離實際，耗費大量人力物力，長期發展成效卻十分有限。這些徒有形式而缺乏實質的工作不僅加劇了基層政府的財政負擔，同時也影響了上級檢查和考核的真實性，使得考核評比活動流于形式。

第二，加劇基層避責行為。干部考核指標體系設置的本意是為了獎勤罰懶，推動基層政府嚴格執行。然而，一些地區的績效考核的泛化卻逐漸走向“鞭打快牛”。對于基層政府及其領導干部而言，績效考核的行為糾偏意味著更大的問責壓力，問責與考核的緊密掛鉤使得基層干部感知到的所承擔任務的不確定性風險顯著增加，因此，如何盡可能地不承擔責任成為一些基層干部的首要行動邏輯。

一是“不作為”規避責任。繁多的考核指標加之嚴格的考核問責不僅占用了基層干部大量的時間和精力，還可能引發職業倦怠和心理問題，導致他們疲于應對、產生抵觸情緒，消解基層干部干事創業的主動性、積極性、創新性。在層層下壓的指標考核風險下，一些基層領導干部大多基于“多一事不如少一事”“少干事少出錯”的行為邏輯，在工作中但求“無過”，不想擔當作為，以減少自己被問責的風險。

二是“忙甩鍋”推脫責任。在實際的考核評估過程中，若達不到既定的考核目標或者面對可能到來的問責風險，基層政府傾向于“甩鍋”給次要責任方或無辜者來推脫責任和規避懲罰。例如有的基層政府在安全或者環保事故發生以后將責任向下推卸給更基層的鄉村干部，或是竭力為自己“證明清白”，形成一種轉移責任的避責機制。這不僅不能給基層群眾滿意的答復，還會侵蝕黨的群眾基礎，損害基層政府權威，進而誘發新的治理風險。

第三，擠壓基層自主空間。當干部考核制度對基層政府行為的約束超過一定限度時，容易抑制基層干部工作的主動性與創造性，并異化為擠壓基層政府自主行動空間的工具。在日益緊縮的自主行動空間中，過度頻繁的考核會消耗基層有限的注意力，擾亂基層正常的治理節奏，進一步導致基層治理政策執行的“內卷化”困境。

一是制造更為隱蔽的“策略主義”。為了完成上級政府派發的硬性指標，一些基層政府往往遵循“策略主義”原則，通過多種手段盡可能完成考核任務目標。與以往簡單粗暴地通過硬性變通的策略行為不同，面對日漸嚴格的考核問責壓力，基層政府會制造出更為隱蔽的策略行為來規避上級政府的問責風險。例如，有的基層政府通過“形式主義講政治”“向上請示”的手段表現出對上級政策目標的高度認可與嚴格執行，利用各種程序、規定分散風險，以免自身出現“責任超載”。盡管基層干部的行為看似與上級政策要求相符，但這種不計實際后果的執行行為，因可能未完全考慮基層實際情況，自然難以產生良好的治理效果。

二是引發“選擇性關注”行為。作為一線治理主體，基層干部作為國家權力的代理人，既是科層體制的末梢，又與基層群眾緊密聯系。在政策實施過程中，上級政府將任務發包給基層政府，但基層既位于一種自上而下的壓力型科層制之下，又被置于一個非程式化的鄉村社會之上，因此，基層政府必然會優先“向上關注”與考核指標相關的任務，而與考核指標無關的工作則選擇性忽略，可能導致基層政府沒有充足精力與動力去回應基層群眾的需求，甚至會為達成考核指標損害部分群眾的權益，進而加劇了基層政策執行低效與“內卷化”困境。

基層干部“考核泛化”的成因

第一，屬地管理運用不夠規范。從政府體系及職責關系的角度來看，我國縱向政府間具有“職責同構”的特征，即不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。在具體實踐中，由于“職責同構”體制框架下上級政府部門面臨難以化解的條塊矛盾和協調障礙問題，往往采用避重就輕的方式將其轉化為屬地責任，這就造成了基層治理中屬地管理的擴張，因此我國的屬地管理可以概括為“以塊為主、條塊結合”的分級管理模式。

在職責同構的條塊體制和屬地管理的共同作用之下，多個上級政府部門共同將自身任務發包給下級政府，并通過績效考核的方式對相關事務完成情況進行監督。下級政府組織承接屬地管理事項且負有相應責任，最終基層政府成為執行上級政府多重任務的“基礎陣地”。如在環境保護領域，中央政府的統一要求和決策部署傳達到省級層面，省級政府根據這一目標將相關任務下達到市級政府，市級政府結合本地實際將相關任務轉化為各項指標下達到縣級政府，各縣區再將具體任務分解到鄉鎮，形成逐級的屬地責任“發包”，并逐漸指標化甚至層層加碼，實現目標界定的清晰化與具體化，進而形成對屬地政府任務完成情況的量化考核。

特別是近年來在不斷強調社會治理重心向基層下移的背景下，基層政府承擔著越來越多的治理任務，屬地責任壓力越來越大。同時，基層政府的自主權力卻不斷上收，調整基層治理目標的自主性不斷被壓縮。在這種權責不對等的情境下，治理資源的有限以及監督問責壓力的強化迫使基層鄉鎮政府進一步利用“屬地管理”的名義將屬于自身的任務下壓到基層村莊社會，村級組織成為承接鄉鎮事務的主體。鄉鎮政府將具體治理事務融入村治考核體系，對村級組織任務完成情況進行考核。由此，基層鄉鎮政府從屬地管理的“責任者”搖身一變成“監管者”。隨著屬地管理的任務越來越多，績效考核的責任邊界也在不斷擴展，這是基層政府干部“考核泛化”產生的總體性根源。

第二，一些地方政績觀出現偏差，過度關注政績競爭。在黨管干部的原則下，干部選拔采用的是自上而下的選拔體制，上級黨委和組織部門負責干部的考核和任用，依據干部考核指標體系中治理目標的完成情況，作為評價地方黨政干部政績的約束性條件。上級政府設置明晰的績效目標并向下級政府傳達工作任務，引導下級依據上級的考核導向圍繞治理目標努力作為。通過量化的績效考核指標對下級政府進行“評比”“排名”，并依據這一“排名”情況進行相應的獎懲、提拔，從而驅動下級政府主動作為。可以看到，與目標管理責任制的運作機制不同的是，下級政府在其中的行為導向并非僅僅是達成指標，而是在與同級政府政績競爭的過程中取得“優勝”。

在基層條塊關系中，無論是“條條”部門還是“塊塊”政府，都希望盡可能創造工作亮點，通過治理創新來吸引上級政府注意力，從而在政績競爭中獲勝。面對“比超”的競爭動力，下級政府若無法完成考核，不論是對領導干部晉升、還是集體組織的榮譽激勵、物質獎勵都會有影響。因此，“條條”部門有與“塊塊”政府合作的動力，通過條塊部門之間緊密合作向上級發送政績信號。因此，一些上級政府部門希望下級政府竭力完成目標，不留緩沖余地。“條條”部門以高標準、嚴要求不斷向基層“塊塊”施壓，加強對“塊塊”統籌的力度，進而形成“上面千條線、下面一根針”的現象。在“追求顯績”的政績觀引導下，一些上級政府為了保證自身的任務得以高效優質完成，不斷加強考評問責強化對基層政府的激勵和約束，由此推動基層考核工作逐步走向“泛化”。

有效遏制基層干部“考核泛化”的路徑

基層干部“考核泛化”引發了基層形式主義、基層避責行為加劇、擠壓基層自主空間的負面效應。因此，需要全面精準施策，有效遏制基層“考核泛化”現象的產生。

第一，厘清基層工作重點，持續推進基層減負。屬地負責要求基層政府完成上級政府交辦的事務，作為承包方和代理人的基層政府，承接著來自上級政府多重考核任務，壓力被層層加碼。遏制“考核泛化”，有必要科學規范“屬地管理”運用，把理順上級政府與基層政府間權責關系作為重要著力點，構建更加簡約高效的機構運行機制。一是理順基層與上級政府的權責關系，厘清基層工作重點，探索建立基層治理職責清單，把該清單作為基層政府行政履職和治理活動的依據，明確上級部門不得隨意向基層安排職責清單以外的工作，在此基礎上制定相對應的考核辦法。二是在推動社會治理和服務重心向基層下移的過程中充實基層權力與資源配置，為基層松綁減負，真正實現權責一致和人責對應，助力基層政府做好“應做的事”。三是要在規定基層政府有所必為的基礎上，允許基層政府并非所有事情“面面俱到”，將不屬于基層政府職責范圍內的事項不列入考核，減輕基層工作負擔，激發基層干部工作積極性。

第二，優化基層考核方式，提升基層治理實效。干部考核作為基層干部行為的指揮棒，很大程度上影響著基層干部的行為邏輯。因此，探索合理全面的績效考核方式成為激勵基層擔當作為的重要手段。一是上級政府在制定需要基層政府需要完成的考核指標時，要慎用“一票否決”等一刀切式考核辦法，借助人工智能、大數據等建立系統多元考評方式，結合基層實際、結合不同目標，提升考核評價的精準性與科學性，真正達成“以考促干、以考創優”的效果。二是要盡量減少不必要的考核排名，保持適當的考核競爭強度，推動相關上級部門督查考核結果互認互用，避免出現重復考核，減輕基層內部考核壓力。三是要賦予基層政府考核指標談判空間，對于明顯不符合基層發展實際的考核指標，基層政府有權提出合理性和正當性異議，為基層提供容錯糾錯的制度保障。四是要堅持政府內部績效考核與社會外部評價相結合的干部考核方式，彌補上級政府簡單化、程式化的考核局限，規避虛假政績問題出現，敦促基層政府在基層治理實效上狠下功夫。

第三，樹立正確政績觀，激勵基層擔當作為。考核評估結果作為基層政府的行動導向，考核評估的目標偏差越大，基層治理目標被替代的現象就會越嚴重。當前一些地區和單位考核泛化加劇了基層形式主義和避責行為的滋長。因此，考核指標設計的重點應讓基層政府從“為排名而競爭”轉向“為服務而競爭”，既要考核干部的“顯績”，又要考核“潛績”；既要關注短期效果，又要關注長期效應。最終獲得人民認可。一方面，上級政府要借助績效考核工作引導基層政府更加關注基層社會需求，強化以人民為中心的政績觀，不能將考核權視為自身責任轉嫁和甩鍋的手段，淡化績效評估的急功近利色彩，將考核指標瞄準基層現實發展所需、群眾所盼問題。另一方面，基層部門要善于借助考核扎實推進自身治理能力建設，自覺向上級政府加強問題反饋，推動條塊部門合作，真正把基層工作落實到位。

（作者為中山大學中國公共管理研究中心/政治與公共事務管理學院教授，廣州新華學院教授、博導）

【注：本文系國家社科基金項目“社會組織黨建全覆蓋后的引領機制優化研究”（項目編號：23BZZ068）成果】

【參考文獻】

①唐任伍：《形形色色的“層層加碼”現象》，《人民論壇》，2016年第21期。

②陳碩：《“硬指標”的“軟約束”：干部考核“一票否決制”的生成與變異》，《四川大學學報（哲學社會科學版）》，2020年第1期。

③韓萬渠、任子辛：《考核控制、資源適配與議程超載下的基層形式主義》，《求實》，2023年第3期。

④歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉土社會之間的鄉鎮政權 以桔鎮為研究對象》，《社會》，2009年第5期。

⑤朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2005年第1期。

⑥方振邦：《干部考核全面精準的幾個關鍵》，《人民論壇》，2021年第22期。

責編/李一丹 美編/李祥峰

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。