【學(xué)思踐悟】  

法治政府建設(shè)是我國(guó)行政法治持續(xù)關(guān)注的時(shí)代命題。習(xí)近平總書記在主持中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“各級(jí)政府要以保證民法典有效實(shí)施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。”作為“社會(huì)生活的百科全書”的民法典，不僅在調(diào)整平等民事主體之間的關(guān)系中發(fā)揮著基礎(chǔ)規(guī)范作用，而且在其內(nèi)部同樣存在大量行政法規(guī)范，它們?cè)O(shè)定了行政任務(wù)、規(guī)定了行政職責(zé)、劃定了行政邊界，發(fā)揮著對(duì)行政的重要調(diào)控功能。因此，民法典在確定公權(quán)力與私權(quán)利的邊界及相互關(guān)系，規(guī)范政府公權(quán)力在涉及民事權(quán)利的行政行為中的行使，推動(dòng)提升社會(huì)治理現(xiàn)代化水平等方面同樣具有不可替代的作用。為進(jìn)一步保障公民合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、不斷提高政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，應(yīng)當(dāng)在行政決策中有效貫徹民法典精神，在行政管理中全面執(zhí)行民法典規(guī)定，在行政監(jiān)督中對(duì)標(biāo)民事權(quán)利，著力推進(jìn)法治政府建設(shè)。

一

習(xí)近平總書記提出“一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家必然是法治國(guó)家”“法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本手段”等一系列重要論斷，深刻表明了法治化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。行政決策是政府行為的出發(fā)點(diǎn)，規(guī)范決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的起點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。因此，推進(jìn)法治政府建設(shè)，必須不斷提高行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力和水平，做到依法決策。有效貫徹民法典精神，是提高行政決策水平、推進(jìn)法治政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義。著眼于行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)以及民法典與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的密切關(guān)聯(lián)，行政機(jī)關(guān)必須用好民法典，打造法治化營(yíng)商環(huán)境，促進(jìn)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。

法治政府建設(shè)要把民法典作為行政決策的重要標(biāo)尺，首先，要貫徹落實(shí)民法典的平等精神。政府在行政決策中應(yīng)平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體的民事權(quán)利，減少對(duì)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)，為市場(chǎng)主體預(yù)留充分的自我決定、自由選擇、自主行動(dòng)的空間，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。其次，貫徹民法典的契約觀念和誠(chéng)信原則，厚植法治政府的誠(chéng)信底色。隨著公私合作的不斷加深以及公法和私法的逐步融合，行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立行政協(xié)議日益成為現(xiàn)代行政管理的新方式。據(jù)此，法治政府應(yīng)該成為忠實(shí)履約的模范，將誠(chéng)信原則貫穿行政協(xié)議締結(jié)、存續(xù)、終了的全過(guò)程，保護(hù)相對(duì)人的信賴?yán)妫鰪?qiáng)政府誠(chéng)信和法治意識(shí)。再次，貫徹落實(shí)民法典的綠色原則，樹(shù)立符合新發(fā)展理念的政績(jī)觀，始終以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的內(nèi)在統(tǒng)一來(lái)把握發(fā)展、衡量發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展。最后，充分落實(shí)民法典尊重和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的精神。民法典在對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作出全面具體規(guī)定的同時(shí)，也對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)作了原則性規(guī)定。政府在決策過(guò)程中應(yīng)注重加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作，穩(wěn)步探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)規(guī)則，推動(dòng)數(shù)據(jù)流通，保障創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，營(yíng)造市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境。

二

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)展工作要考慮民法典規(guī)定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權(quán)利，包括人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。有關(guān)政府機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)要依法履行職能、行使職權(quán)，保護(hù)民事權(quán)利不受侵犯、促進(jìn)民事關(guān)系和諧有序。對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范是保障私權(quán)的必由之路。為了更好保障民事權(quán)益，實(shí)現(xiàn)私權(quán)保障的目標(biāo)，民法典設(shè)置大量的行政法規(guī)范，直接或間接規(guī)定了政府治理過(guò)程中行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，因此要把民法典作為行政管理的重要標(biāo)尺。

一方面，民法典中有直接針對(duì)行政主體的職責(zé)性規(guī)定。這些職責(zé)性規(guī)定不僅直接劃定行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使的邊界，而且決定了某些人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的得失或?qū)崿F(xiàn)。如各種民事法律關(guān)系的登記職責(zé)，包括戶籍身份登記、婚姻收養(yǎng)登記、法人組織登記、物權(quán)變動(dòng)登記等。這些行政登記常常是個(gè)人身份與戶籍關(guān)系變更、婚姻與收養(yǎng)關(guān)系變動(dòng)、法人與非法人組織立廢、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)得喪等民事法律關(guān)系變化的基本根據(jù)。根據(jù)民法典，物權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)履行必要查驗(yàn)詢問(wèn)、充分正確登記之職，且不得額外增加申請(qǐng)人在登記中的負(fù)擔(dān)。婚姻登記機(jī)關(guān)須落實(shí)民法典對(duì)結(jié)婚條件的修改內(nèi)容，在離婚登記中既遵循“離婚冷靜期”新規(guī)限制草率離婚、保障家庭穩(wěn)定的制度初衷，又要實(shí)事求是，發(fā)現(xiàn)家庭暴力等情況及時(shí)采取必要措施，保護(hù)當(dāng)事人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益。民政部門作為收養(yǎng)關(guān)系的登記機(jī)關(guān)，應(yīng)貫徹民法典關(guān)于被收養(yǎng)人利益最大化原則，通過(guò)收養(yǎng)評(píng)估幫助選出最優(yōu)收養(yǎng)人。

另一方面，關(guān)于民事權(quán)益的保護(hù)性規(guī)定是行政行為合法性根據(jù)的重要補(bǔ)充。從形式上而言，依法行政之“法”是作為維護(hù)國(guó)家權(quán)力秩序和保護(hù)公民權(quán)益的行政法律體系，但現(xiàn)代政府活動(dòng)準(zhǔn)據(jù)不應(yīng)僅僅局限于部門行政法。正因?yàn)橛邢薜墓ńM織和手段形式不能因應(yīng)無(wú)限的公共利益需求，政府在承擔(dān)公共任務(wù)、增進(jìn)公共福祉過(guò)程中，可以選擇私法組織和手段形式展開(kāi)政府治理活動(dòng)。這不僅有助于在行政管理過(guò)程中落實(shí)民法典的規(guī)范，也有助于保證行政法規(guī)定的正確理解和適用，確保行政行為符合社會(huì)公眾對(duì)公平、正義的期待。

三

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)、行使職權(quán)必須清楚自身行為和活動(dòng)的范圍和界限”。權(quán)利的保護(hù)范圍就是權(quán)力的行使邊界。民法典通過(guò)確立和保障民事權(quán)利，能夠劃清公權(quán)力與私權(quán)利的界限。在這個(gè)意義上，對(duì)標(biāo)民事權(quán)利是提高行政監(jiān)督水平、推進(jìn)法治政府建設(shè)的有效方式。根據(jù)民法典所列出的民事權(quán)利清單，不僅包括財(cái)產(chǎn)權(quán)等傳統(tǒng)自由類權(quán)利，還包括人格權(quán)、環(huán)境權(quán)、個(gè)人信息權(quán)益等充分反映人民利益訴求的社會(huì)權(quán)利。不同類型的民事權(quán)利有不同的保障需求，也明確了相應(yīng)的行政權(quán)力在不同類型民事權(quán)利面前的監(jiān)督側(cè)重。具體來(lái)說(shuō)，一方面，自由類權(quán)利要求行政機(jī)關(guān)在行政履職過(guò)程中嚴(yán)守權(quán)力邊界，保障民事權(quán)利不受侵害。如民法典第243、245條對(duì)行政征收和行政征用權(quán)力行使的邊界作出明確規(guī)定，遏制行政機(jī)關(guān)任意發(fā)動(dòng)征用權(quán)的沖動(dòng)。在此，行政征收和征用權(quán)的發(fā)動(dòng)必須同時(shí)滿足“公共利益需要”“遵守法定權(quán)限和程序”“公平合理補(bǔ)償”這三項(xiàng)要求，并在不同情形下受到補(bǔ)償原則和范圍的限定。另一方面，社會(huì)權(quán)要求政府提供教育發(fā)展機(jī)會(huì)、生存就業(yè)崗位、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境以及高質(zhì)量醫(yī)療條件等，這意味著行政機(jī)關(guān)同時(shí)負(fù)有保障這部分私權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在政府治理過(guò)程中采取規(guī)范所要求的作為方式，確保個(gè)人的人格尊嚴(yán)、生命健康和生活安寧等社會(huì)權(quán)利得到充分保障。所以，民法典的有效實(shí)施，不僅要求一個(gè)“有限政府”，而且依賴一個(gè)“有為政府”。只有對(duì)標(biāo)不同類型的民事權(quán)利，才能精準(zhǔn)履行行政監(jiān)督職責(zé)，通過(guò)優(yōu)化監(jiān)督實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化監(jiān)督，進(jìn)而確保私主體的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到充分保障、實(shí)現(xiàn)和滿足，真正把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)權(quán)力和制度的籠子里，為依法治國(guó)和推進(jìn)法治政府建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“民法典在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律”。這種定位的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在民法典的立法過(guò)程、價(jià)值目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象、規(guī)范結(jié)構(gòu)、效力范圍等方面，都不同程度地展現(xiàn)了其在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的“基礎(chǔ)性法律”地位。“民法典實(shí)施水平和效果，是衡量各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度”。由此，行政機(jī)關(guān)是否在行政決策中貫徹落實(shí)民法典的基本精神和重要原則，是否在行政執(zhí)法過(guò)程中嚴(yán)格遵守民法典中直接或間接的行政職責(zé)性規(guī)定，是否在行政監(jiān)督過(guò)程中對(duì)標(biāo)民事權(quán)利清單，不僅決定了民法典是否真正能夠正確有效實(shí)施，而且影響了法治政府建設(shè)的成效。我們應(yīng)當(dāng)抓住民法典實(shí)施的契機(jī)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不斷將法治政府建設(shè)向縱深推進(jìn)。

（作者：胡夢(mèng)瑤，系中國(guó)政法大學(xué)習(xí)近平法治思想研究院副教授）