制度型開放是我國推動新一輪高水平對外開放的核心指向，也是打造市場化、法治化、國際化一流營商環境的必然要求。2024年3月，習近平總書記在參加十四屆全國人大二次會議江蘇代表團審議時指出：“要加大制度型開放力度，持續建設市場化、法治化、國際化一流營商環境，塑造更高水平開放型經濟新優勢。”5月，習近平總書記在山東考察時強調，“山東要在進一步全面深化改革、推進高水平對外開放上勇爭先”，“建設好制度型開放示范區”。以高水平制度型開放塑造一流營商環境，體現了改革和開放的內在統一，對加快構建新發展格局、推動經濟高質量發展、推進中國式現代化意義重大。

1.制度型開放是新一輪高水平對外開放的核心指向

2018年12月，中央經濟工作會議明確提出“制度型開放”概念，指出“要適應新形勢、把握新特點，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。之后，黨的十九屆四中全會、黨的十九屆五中全會和黨的二十大均對制度型開放進行部署，習近平總書記也多次在重要國際場合闡明我國推動制度型開放的目標和決心。所謂制度型開放，是指通過推動規則、規制、管理、標準等制度的國內外銜接，實現更高水平、更深層次、更廣領域的開放，是我國新一輪高水平對外開放的核心指向。

國際規則體系重構要求我國推動制度型開放。當今世界正經歷百年未有之大變局，國際格局、全球治理正在發生深刻調整和變革，國際規則體系正在加速重構。世界貿易組織（WTO）作為全球多邊貿易體制的功能弱化，各類雙邊和區域經貿協定大量涌現。截至2024年4月，全球正在生效的雙邊和區域經貿協定數量達到371項。這些經貿協定包含許多標準明顯高于WTO水平的規則條款，且涵蓋領域更廣、更突出“邊境后”規則，成為重塑國際經貿規則體系的主要載體。相較于商品和要素流動型開放，制度型開放的主要區別就在于開放水平更高、涉及領域更廣、更強調“邊境后”開放，這與當前國際經貿規則體系重構的方向高度一致。因此，推動制度型開放，有助于我國在全球規則體系重構中提升國際地位和話語權，在全球治理變革中展現大國擔當。

大國競爭博弈升級要求我國推動制度型開放。在全球不確定性和風險性因素顯著增加的背景下，各國均努力在國際格局中爭取有利位置，由此導致國家間特別是大國之間的合作關系顯著弱化，競爭關系日趨提升，大國戰略博弈全面加劇。美國作為傳統全球體系的主導國，其提供全球治理公共產品的意愿和能力顯著下降。隨著我國綜合國力和國際地位的持續提升，美國為維持其霸主地位，對我國開展全方位戰略打壓，試圖通過“規鎖”戰略鎖定我國發展路徑和發展空間。這種“規鎖”表現在國際經貿合作領域，就是通過構建排他性經貿體系提高我國參與國際分工合作的制度性成本，推動全球生產要素與我國“脫鉤”。在此背景下，推動以對接國際高標準規則為重點的制度型開放，有助于進一步釋放開放紅利，有效對沖美國遏制戰略，為我國國際競爭新優勢的形成贏得時間。

國內改革爬坡過坎要求我國推動制度型開放。以開放促改革、促發展是我國改革發展的成功實踐。對外開放推動我國經濟社會發展取得巨大成就，同時也推動了國內體制機制改革的深化。當前，我國發展進入新階段，改革已進入深水區和攻堅期，進一步全面深化改革所涉及的廣度、深度和力度是前所未有的，難度風險更高。而制度型開放兼具改革屬性和開放屬性，要求修訂完善國內法律法規、探索創新國內體制機制以實現與國際規則的協調對接，體現了改革與開放的高度統一。在我國全面深化改革的目標下，制度型開放有助于推動市場經濟體制改革、開放型經濟體制改革等深層次改革，助力改革爬坡過坎。

2.制度型開放是打造國際一流營商環境的必然要求

營商環境是市場主體發展之基、活力之源，其優劣水平決定了生產要素資源的集聚與流向，成為國家競爭優勢的重要構成。廣義的營商環境涵蓋伴隨企業全生命周期的所有外部因素和軟硬條件，狹義的營商環境更多指向制度環境，即我國《優化營商環境條例》中所界定的，營商環境是指“企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。推動制度型開放，是打造國際一流營商環境的必然要求和應有之義。

制度型開放有利于降低生產要素配置的制度性成本。企業開展生產經營活動主要涉及兩大類成本：生產成本和交易成本，其中生產成本主要由土地、勞動力等生產要素的價格水平決定，而交易成本更多取決于法律法規、體制機制等制度環境的優劣，例如知識產權保護制度、公平競爭市場環境等。在全球價值鏈分工中，相較于依靠大量生產要素投入的要素密集型企業，技術密集型等處于價值鏈高端環節的企業對制度環境決定的交易成本會更加敏感，因此對營商環境的要求更高。推動制度型開放，穩步對接知識產權、競爭中立等領域的國際高標準經貿規則，形成與國際接軌的法律規則、市場規則體系，能夠顯著降低生產要素特別是高端生產要素配置的制度性交易成本，營造更具制度優勢的營商環境。

制度型開放有利于構建良好可持續的產業生態。安全有韌性、健康可持續的產業鏈供應鏈體系能夠為企業開展生產經營提供完整的產業配套和穩定的外部環境，這是一流營商環境的必備條件。2023年世界銀行發布了新的營商環境評價體系（B-Ready），與原評價體系（DB）相比，新體系更加注重整體性的產業生態評價，不僅包含市場準入、公用設施、金融服務、國際貿易、納稅服務、市場競爭等一級分項指標，同時還包含環境保護目標下的可持續發展這一跨領域指標。推動制度型開放，有利于持續降低造成國際國內市場分割的各類障礙壁壘，為良好產業生態的構建奠定基礎；有利于對接國際高標準環境保護規則，構建更加具有環境可持續性的產業體系。另外，服務業擴大開放也是制度型開放的重要內容，特別是金融、法律、設計、咨詢等領域的服務業開放能夠為產業升級提供重要支撐。

制度型開放有利于提升國際貿易投資的便利化水平。自由便利的監督管理體制能極大提升跨境貿易和投資的效率，為國際貿易和跨境雙向投資營造良好制度環境，而創新國際貿易投資管理體制是制度型開放的重要內容。制度型開放要求創新國際貿易監管體制，優化升級國際貿易“單一窗口”，實施跨境服務貿易負面清單管理制度，這將大幅提升貨物貿易和服務貿易的自由化便利化水平。制度型開放要求創新利用外資體制機制，持續優化準入前國民待遇加負面清單管理制度，落實準入后國民待遇，促進內外資企業公平競爭，營造更加優質的外商投資環境。制度型開放要求創新對外投資管理體制，與其他國家開展雙邊投資保護和監管互認，為我國企業“走出去”營造良好外部環境。

3.以高水平制度型開放塑造我國營商環境新優勢

推動制度型開放是一項復雜系統工程，需要明確重點領域、找準路徑方案，分階段分層次有序推進，助力打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。

積極參與和推動全球經貿體系變革重塑。在新一輪全球規則體系變革進程中，我國以更加積極主動的姿態參與其中，成為這一進程的重要推動者。在塑造國際一流營商環境的目標下，我國應通過穩健的制度型開放在全球經貿體系中爭取更加有利的位置。維護WTO在多邊機制中的作用，發揮大國功能推動開展相關議題的多邊談判，爭取在爭端解決機制、競爭政策、服務業開放等領域擴大共識。利用二十國集團、亞太經合組織、金磚國家、上海合作組織等合作機制深度參與全球治理，不斷提升國際話語權和主動權。進一步發揮“一帶一路”倡議作為全球治理新型公共產品的功能，不斷提升規則輸出能力和制度供給水平，在全球經貿體系變革重塑中貢獻更多中國方案。

努力商簽更高水平更優布局的經貿協定。各類雙邊和區域經貿協定能為締約方企業創造更加優質穩定的外部環境，推動締約方開展更高層次的經貿合作。在維護WTO多邊體制的同時，我國也應同步推進各類雙邊和區域經貿協定的談判、簽署和升級，加快構建面向全球的高標準自由貿易區網絡。目前，我國已與29個國家和地區簽署了22份自貿協定。我國已申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），應積極與各締約方開展溝通和磋商，主動對標CPTPP和DEPA規則，推進相關領域政策調整和修立法工作，深入推進跨境服務貿易和投資高水平開放。

全面穩步對接國際高標準經貿規則條款。結合當前國際經貿規則的發展方向和CPTPP、DEPA等重點經貿協定的相關規則條款，我國應著力推動服務業開放、數字貿易、競爭政策、知識產權、政府采購、環境保護等領域的規則對接。在服務業開放領域，以服務貿易負面清單制度為重點，持續縮減跨境服務貿易負面清單；在數字貿易領域，穩步對接數據跨境流動制度，推動實施數據分級分類，探索制定重要數據目錄；在競爭政策領域，重點對接國有企業和指定壟斷企業規則，推動國有企業商業類和公益類改革；在知識產權領域，重點對接地理標志產品和農用化學品未披露實驗數據保護規則；在政府采購領域，重點對接《政府采購協定》（GPA）相關條款，爭取在國有企業、次中央實體和工程項目門檻價方面達成一致；在環境保護領域，逐步對接環境執法、環境評價、環境技術標準制定等規則。

深化國內相關領域的體制機制改革探索。制度型開放涉及國內相關法律法規、政策體制的改革和優化，這同樣也是打造市場化、法治化、國際化營商環境的內在要求。應進一步修訂完善與數字貿易、競爭中立、知識產權、政府采購等規則相關的網絡安全法、數據安全法、反壟斷法、反不正當競爭法、專利法、商標法等法律法規，逐步建立起與制度型開放和一流營商環境要求相適應的法律體系。深化對外貿易、利用外資、對外投資、金融等領域體制機制改革，繼續推動海關制度創新、縮減負面清單、放寬市場準入，實施全生命周期式監管模式，構建更高水平的制度型開放新體制。

在自貿試驗區等開放平臺開展先行先試。自由貿易試驗區（港）、服務業擴大開放綜合試點（示范區）等高能級對外開放試點平臺是推動制度型開放、對接國際高標準規則的最佳試驗載體。在這些試點平臺內進行先行先試和壓力測試，條件成熟后再復制推廣到全國，能有效控制和降低開放過程中可能產生的風險，更好統籌開放與安全。上海自貿試驗區已率先制定出臺《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》，其他自貿試驗區和各類開放平臺也應結合各自功能和特色優勢，積極開展高標準規則的先行先試，重點對接CPTPP、DEPA、GPA等協定的相關規則條款，分類放寬服務業準入限制，推動科技、電信、文旅、金融、教育、醫療等重點行業領域開放，打造高水平制度型開放和國際一流營商環境的示范樣板。

（作者：劉曉寧，系山東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員，山東社會科學院國際經濟與政治研究所副所長、研究員）