作為數字時代最基礎和最關鍵的生產要素，數據治理不僅決定著經濟發展的效率和質量，也關乎社會層面的法律和倫理準則。近年來，我國數據治理體系不斷向前推進，在數據安全保障、用戶權益保護以及數據價值釋放等方面，形成涵蓋法律、行政法規、部門規章等不同層級的法律框架和制度規則體系，數據治理水平快速提升。同時，由于數據具有一些不同于其他要素的顯著特征，數據治理的復雜性與多樣性大大增加。深入分析、準確把握數據要素的新特征，直接決定著數據治理的科學性和有效性。

一、把握數據產權歸屬的復雜性，進一步健全數據開放原則和確權標準

作為一種“無形”要素，數據生成的源頭和過程復雜多樣，既有自然資源和經濟社會活動數據的客觀記錄，又有各類主體對原始數據的處理加工，參與主體涉及個體自然人、企業、政府部門、互聯網平臺等，天地人機物互聯的新時空正在成型。而且，數據可以通過電子方式迅速復制和傳播，客觀上實現被多人同時占有的法律效果。計算機算法對數據的復刻、集成與加工，使數據集群始終處于復雜共生、相互依存和動態變化的狀態中，其產權邊界變得更加模糊，權屬關系難以清晰界定，為數據確權帶來極大挑戰，成為數據治理中的世界性難題。

在開展經濟活動以及治理實踐中，應正確認識數據權利歸屬的復雜性，適度淡化數據所有權之爭，更加強調數據使用的共享性，鼓勵數據開源開放，釋放數據賦能提效功能。尤其是對于不涉及國家安全的公共數據，要加強開放共享，破解“數據孤島”和“數據煙囪”困境。當前，我國地方層面已積極開展公共數據開放的法規制訂工作，下一步應研究出臺國家層面的《公共數據開放條例》，鼓勵采用負面清單方式，劃出紅線底線，加大數據開放力度。全面推行“首席數據官”工作機制，明確數據開放評價標準、責任豁免、考核監督等保障機制。鼓勵公共數據主體與專業數據商共建共享數據資源，實現公共數據跨層級、跨地域、跨部門、跨業務有效流通和共享利用。對于非公數據權屬的確立，要遵循數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的原則，規范“三權”市場流通模式及商業合同標準。加快出臺數據合規統一標準，明確數據參與主體各自享有數據權利的范疇，并匹配合理的數據安全責任分擔機制，推動數據資源的市場化流通。

二、把握數據供給的豐裕性，進一步完善數據定價機制和交易制度

數字時代“萬物皆互聯、無處不計算”成為常態，帶動數據加速度、指數級增長，數據的供給擺脫了其他傳統要素的稀缺性局限。同時，數據的虛擬性、可復制性、非排他性使得數據供需之間的動態匹配更為常態化，交易場景多元使得數據產品的價值具有高度情景相關性。但傳統的價格理論沒有考慮場景多變因素，難以解釋數據要素定價，因此需要對傳統價格理論進行創新，并在此基礎上設計數據交易制度。《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出，支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，統籌構建規范高效的數據交易場所。目前我國已建成80余家數據交易場所，以數據加工、采集、流通等為主要業務的各類企業存量超200萬家，但數據流通交易仍以場外交易為主，場內交易占市場總規模的比例不足5%。

因此，數據治理要充分認識數據供給豐裕性特征帶來數據供需關系的深刻變化，供大于求使得數據低定價應成為常態，以鼓勵數據低成本使用，從而充分釋放數據價值。由于數據要素具有基于場景的定價特點，應支持探索構建基于場景的數據定價理論體系，研究制訂不同場景不同行業的數據定價原則和方法。可選取金融、醫療、運輸、電商等應用較為廣泛的交易場景，研究構建數據要素定價模型，優化定價機制、定價策略與定價方法。推動《企業數據資源相關會計處理暫行規定》落地實施，開展登記數據資產價值評估試點，細化數據資產核算入表準則，為數據資產估值提供科學客觀可量化的方法。同時，完善包括數據提供商、數據服務商、數據交易中介和數據交易平臺在內的數據要素交易市場體系，統籌數據交易場所的層級數量、地域分布和功能定位，建立“國家級+區域性+行業性”多層次數據交易場所。研究出臺數據交易場所管理辦法，規范數據拍賣、個性化交易合同等交易機制，完善信息披露、質量評估、風險控制等數據交易市場監管體系。

三、把握數據要素價值的疊加性，進一步明確數據權益分配和保護法則

數據在流通使用過程中，數量和價值始終處于動態擴張中，數據使用的頻率越高、范圍越大，使用者通過留存、加工、改造等方式產生的新數據就會越多，從而形成數據數量的持續累積和數據價值的疊加傳遞。在價值屬性方面，數據作為一種新型財產客體，持有人或經營者對其交易所產生的收益理論上應當享有財產權利。但與“有形”的物權不同，數據財產形態缺乏穩定性，收益分割更為困難，利益訴求也更為多樣。

從國際國內立法實踐來看，無論是歐盟的信息自決權理論，還是美國的信息隱私權理論，或是我國個人信息保護法的“告知—同意”框架，都強調了個人數據的人格權利益，而未明確個人數據的財產權。下一步要聚焦數據權利主體、權益類別、權利束內容等理論難點，推動深化數據相關法律理論研究，加快構建我國自主的數據法學知識體系。在個人數據的人格權保護方面，應進一步細化個人知情權、決定權、拒絕權、查閱復制權、更正補充權、刪除權、要求解釋說明權等實體權利及舉報投訴、訴訟等程序性權利。另一方面，法律應當明確市場主體對于依法取得的個人信息經脫敏處理后享有的財產權，如可以通過一次性授予、按交易額分成等方式獲得收益，這樣才能充分激發市場主體積極性，釋放數據要素的經濟社會價值。同時，也要充分發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用，推動大型數據企業積極承擔社會責任，踐行數據利他主義，消除“數字鴻溝”，促進共同富裕。

四、把握數據流動軌跡的可溯性，進一步強化以技治數和數據共治

數據作為數字經濟的核心要素，正成為塑造國家或企業核心競爭力的戰略制高點，傳統治理結構與治理手段已很難應對可能出現的“數字失序”風險。實現數據的安全有效治理，需要建立全新的監管框架和標準規范，同時數據要素技術特征明顯，數據安全治理高度依賴技術手段。特別是區塊鏈、隱私計算等前沿數字技術的應用，大幅提升了數據流動軌跡的可追溯性和透明度，在有效保障數據安全和用戶隱私的同時，提升了數據安全治理的效率。但當前隱私計算、數據防偽、數據水印溯源、動態數據屏蔽等技術工具尚處于初級應用階段，數據分析應用軟件、人工智能大模型等工具的廣泛應用也帶來信息外泄風險。

因此，數據治理要采取“法規+技術”綜合治理手段，進一步提升數字基建安全保障能力，加強相關技術領域的研發攻關，形成可控可信的技術規范。推動訪問控制、數據加密、身份識別、數據脫敏等傳統數據技術發展，加強差分隱私、同態加密、聯邦學習、多方安全計算、可信執行環境等新興技術的應用，完善相關信息安全技術標準體系，為數據匹配、價值分配、隱私安全等提供重要的技術支撐。同時，要創新數據治理機制，構建政府、企業、社會多方協同的治理體系，強化分行業監管和跨行業協同監管，建立可溯源、可追蹤的數據市場信用體系。

作者：崔艷新，商務部國際貿易經濟合作研究院研究員，北京100710；

         劉天宇（通訊作者），河海大學法學院法學系，南京 210024

來源：《中國行政管理》，2024?年第?4?期，總第?466?期，第155、156頁