【摘要】能源危機、地緣經濟競爭帶來的危機和技術競爭力危機是造成當前歐洲經濟困境的三重因素。烏克蘭危機爆發以來，為應對困境，歐洲在抑制通脹和刺激增長的常規政策基礎上，圍繞“戰略自主”“經濟安全”和“去風險”三項構想建立戰略體系，著力保護戰略性資產，提升技術與經濟運行的韌性，在高科技產業鏈的三個節點推行“進取型”和“防御型”戰略。歐洲經濟戰略的“泛安全化”特征越來越突出，中歐經貿合作可能遭遇一些阻力。不過，中歐關系仍有向前發展的潛力和空間。
【關鍵詞】歐洲 經濟困境 能源危機 顛覆性技術
【中圖分類號】F13/17 【文獻標識碼】A
近年來，隨著逆全球化抬頭和地緣政治斗爭升級，大國博弈愈加激烈，歐洲經濟也愈加步履蹣跚。一方面，烏克蘭危機、巴以沖突和紅海對峙的延宕起伏，導致歐洲周邊的地緣戰略環境日趨碎片化，歐洲經濟面臨的外部風險越來越難以預料。另一方面，經濟全球化和歐洲一體化迅速推進的時代所積累的矛盾已經爆發，民粹主義、民族主義和疑歐主義在歐洲主流政壇蔓延，歐洲內部的社會撕裂和政治極化愈演愈烈，歐洲經濟環境不斷惡化。內外震蕩的疊加之下，歐洲在世界經濟體系中的地位逐漸下降，歐盟（不包括英國）在全球生產總值中的占比已從2018年的15.42%下降至2023年的14.55%。①世界銀行的數據表明，2011年歐盟（不包括英國）與美國的經濟總量相當，是中國的2倍多；2020年，歐盟的GDP總量相當于美國的73%，中國的104%；2022年，歐盟的GDP總量相當于美國的66%，中國的93%。歐洲與美國的經濟差距不斷拉大，歐洲經濟困境不斷加深，導致歐洲政治領導層的戰略焦慮愈加強烈。
當前歐洲經濟面臨的困境
在本世紀第二個十年里，主權債務危機、英國脫歐、難民潮、新冠疫情等突發事件相繼沖擊歐洲，使得歐洲經濟增長面臨多重壓力。2020年12月，“下一代歐盟”計劃正式啟動，歐洲決策層預計在7年里投入至少7500億歐元，以重振經濟。然而僅一年多之后，烏克蘭危機爆發，歐洲經濟陷入持續衰退的困境。2022年上半年，俄羅斯迅速減少對歐洲的能源供應，到2022年9月，歐洲天然氣和電力價格在半年里增長到原來的3.5倍，歐洲自冷戰結束以來的第一次能源危機全面爆發。隨著能源價格的飆升，歐洲多國物價水平急劇上升，通貨膨脹越來越嚴重，社會矛盾趨于尖銳。一方面，能源密集型企業因生產成本攀升而受到沉重打擊，歐洲鋼鋁和化工企業接連倒閉，2022年第三季度歐盟企業破產率達到史無前例的26.2%。另一方面，居民生活開支急劇上升，民生愈發艱難。截至2022年10月，歐盟總體通脹率達到11.5%。
烏克蘭危機引發的能源危機使歐洲經濟遭受連鎖震蕩，陷入“滯脹”的泥潭。物價的高漲與總產出的停滯并存，表明經濟增長的動力消失，刺激經濟的政策只能抬高物價，卻無法有效拉動增長。2024年2月，歐盟委員會和歐洲多家智庫出臺報告指出，2023年全年歐盟的GDP增長率只有0.5%，而德國則是-0.3%，預計2024年歐盟GDP增長率為0.9%，而德國只有0.1%。經過歐盟委員會、歐洲中央銀行和歐盟各成員國當局的持續努力，2024年2月，能源價格和總體通脹率都已大幅下跌，歐洲市場上天然氣和電力的價格已低于烏克蘭危機爆發時的水平，但2022年至2023年連續兩年的能源緊張和通脹造成的負面效應依然強烈，并從能源密集型制造業向其他行業和部門持續擴散。德國重工業和法國建筑業的投資需求以及歐洲一般家庭的消費和融資需求仍在減少。由于2022年至2023年歐盟及其成員國實施的能源補貼和稅收減免等政策將陸續終止，進一步的經濟震蕩仍有可能發生。總體上，當前歐洲深陷困境，不僅消費和投資低迷、增長乏力，而且出現制造業資本不斷外遷的跡象。
多重危機疊加導致歐洲經濟困境
當前歐洲經濟困境是多重危機交替沖擊的結果。歐洲政治精英在冷戰結束以來的經濟全球化浪潮中，通過組建歐盟，推進歐洲一體化，在世紀之交將歐洲帶入了經濟繁榮和國際地位提升的時刻，但也形成了對經濟全球化的路徑依賴。在歐洲域內，他們通過深化歐洲共同市場的協作來拉動經濟增長；在歐洲域外，他們依賴經濟全球化形成的國際產業分工體系。由于難以超越經濟全球化的觀念體系和決策慣例，歐洲政治精英對國際力量格局的失衡和愈加尖銳的社會矛盾后知后覺，致使歐洲內外的矛盾與失序不斷積累，集中爆發。換言之，歐洲既有的政治慣性與后全球化時代趨于碎片化的地緣戰略格局之間產生碰撞，是引發歐洲經濟多重危機的根源。具體而言，以下三重危機導致當前歐洲經濟困境。
一是烏克蘭危機引發了能源危機，這是造成當前歐洲經濟困局的直接動因，其根源在于一些歐洲政治精英的戰略短視。過去20年間，一些歐洲政治精英過于執著地追求綠色低碳目標，在內部嚴格限制傳統能源產業和核電產業的發展，大量關停從事傳統能源開采與提煉的企業和核電廠，但同時卻從俄羅斯大量進口廉價的傳統能源，以保障自身的供暖和工業生產，逐漸形成了歐洲尤其是德國對俄羅斯的能源依賴。德國對俄羅斯的能源依賴始于1998年至2005年施羅德擔任總理期間。繼任總理的默克爾繼續強化這種依賴關系，在2011年推動俄羅斯向德國輸氣的“北溪1號”管道投入使用，繼而大力支持“北溪2號”管道工程的建設。實際上，國外一些學者一直抨擊歐洲對俄羅斯的能源依賴，同時批評歐洲環境議題政治化的潮流和綠色低碳目標，認為以綠黨為代表的歐洲左翼力量強推綠色低碳目標，把歐洲帶進“能源政策陷阱”。
本世紀初以來的歐洲尤其是德國，借助外界穩定輸入的大量廉價能源來建立自身制造業的成本優勢，推動經濟快速增長，一旦外部能源供應被切斷，自身經濟必然被拖入“滯脹”泥潭，進而出現產業“空心化”等連鎖效應。2022年9月—10月，歐洲市場的天然氣、石油和電力價格一度飆升至2012年—2022年十年平均價格的10倍，導致與天然氣相關的金融衍生品市場急劇波動，并且由于歐洲農業較高的機械化水平，引起食品價格的迅速上升，而官方的減稅、補貼等擴張性財政政策加劇了通脹。此后歐洲中央銀行為遏制通脹，又不得不出臺抬高利率等緊縮性貨幣政策，致使投資趨冷，經濟下行，陷入“滯脹”的循環。
二是地緣經濟競爭帶來的危機。近年來，經濟全球化遭遇逆流，美國針對歐洲的經濟競爭加劇，歐洲進退失據，應對乏力。實際上，雖然在戰略安全層面，美歐是互相協作的盟友，烏克蘭危機爆發后歐洲對美國的戰略依賴不斷加深，但在雙邊經濟關系層面，特別是在尖端技術和先進制造業領域，雙方分歧大于共識，競爭多于合作。2018年6月，特朗普政府對歐盟鋼鋁產品征收25%的懲罰性關稅，拜登政府上任至今，仍未取消這一關稅。2021年11月以來，拜登政府以空前的力度推行產業政策，先后實施了《基礎設施投資和就業法案》《芯片與科學法案》《通脹削減法案》，并出臺《先進制造業國家戰略》，意圖以巨額的政府補貼、稅收減免和公共投資等形式，扶持新興顛覆性技術的研發和相關先進制造業的發展，增強美國技術與產業的國際競爭力。雖然歐盟在2022年—2023年出臺了歐洲《芯片法案》和《凈零工業法案》等政策框架加以應對，但其決策與落實的速度和力度遠遠落后于美國。
2024年2月，美國智庫“大西洋理事會”的統計顯示，截至2023年11月，美國對制造業的基建投資金額是歐盟的20.25倍，在拜登政府產業政策的推動下，美國政府和企業向先進制造業、數字通信設施和其他基礎設施投入的資金總額達到近四萬億美元，遠超歐盟及其成員國投入的資金額度。②美國《通脹削減法案》為境內的電動汽車和太陽能光伏板等清潔能源相關行業減稅，不僅間接阻礙了歐盟電動車相關產品的對美出口，而且吸引歐洲制造業資本外流美國，使歐洲產業“空心化”進一步加劇。歐盟委員會在2024年1月出臺的報告指出，2023年歐盟制造業總產出減少了5.8%，其中資本品的產出減少了8.7%。2023年6月，德國經濟部長哈貝克更是將《通脹削減法案》稱作美國對歐洲的“宣戰”。③
三是歐洲的技術競爭力危機。從長期來看，在圍繞顛覆性技術和第四次工業革命展開的新一輪國際技術競爭中，歐洲的競爭力嚴重下滑，這是歐洲經濟陷入困境的根本原因。2010年以來，逆全球化的出現和顛覆性技術的崛起交織在一起，使聚焦于技術的地緣經濟競爭成為影響大國博弈走向的重要因素。澳大利亞戰略政策研究所（ASPI）發布的2023年度《關鍵技術追蹤報告》（Critical Technology Tracker）認為，在44項“新興和關鍵性技術”中，中國在37項上處于全球領先位置，尤其是在太空產業、機器人制造、環境科技、生物科技等領域占有優勢，美國僅次于中國，在量子計算、疫苗研制等領域占據主導位置，而歐洲落后于中國和美國。這反映出歐洲在國際技術競爭中漸趨弱勢。歐盟委員會發布的2020年和2022年的《科學、研究與創新績效》指出，歐盟在數字技術和信息通信等領域的技術創新速度已落后于中美兩國，歐洲私人企業的研發投入在GDP總量中的占比也低于中美，使歐盟在國際競爭中面臨的形勢越來越嚴峻。④
技術競爭力的減弱使歐洲的產業轉型和經濟增長缺乏持久的動力，進而使歐洲的技術進步和產業升級的速度明顯落后。國際商業咨詢機構Koyfin公司在2023年12月公布的數據顯示，在數字平臺、信息通信和芯片設計與制造領域，2023年美國規模最大的7家科技公司與歐洲規模最大的7家科技公司相比，前者的年度收入總額是后者的近13倍；而在過去十年間，美國規模最大的7家科技公司的年均收入增速是27%，歐洲規模最大的7家科技公司的年均收入增速卻只有10%。由59家歐洲大公司的負責人組成的工商界利益集團“歐洲產業圓桌會議”（ERT）在2023年10月26日推出的一份報告指出，2014年至2019年的五年間，歐洲企業由于技術更新的速度遲緩，與美國企業在利潤率和總收入增速等方面的差距不斷拉大。近年來，從國際商業咨詢機構到美歐智庫和學術界再到歐洲政治精英，各界人士都已形成共識：在當前以人工智能、量子計算、信息通信和清潔能源為代表的新一代信息技術競爭中，歐洲的反應慢了，動作遲了，處境不利。
歐洲應對經濟困境的戰略體系
2019年底以馮德萊恩為首的歐盟領導層上臺后，推行“歐洲戰略自主”構想，在其框架內建設歐洲“經濟主權”和“技術主權”，著手實施愈加細化的產業政策，意在爭奪對顛覆性技術的主導權，提升歐洲的國際技術與經濟競爭力。面對內外挑戰，歐洲政治領導層越來越重視技術安全和經濟安全，于2023年6月出臺了《歐洲經濟安全戰略》，致力于推行“去風險”的政策。當前歐洲政治精英為應對經濟困局，在抑制通脹和刺激增長的常規性財政與貨幣政策的基礎上，圍繞“戰略自主”“經濟安全”和“去風險”三項構想建立戰略體系，呈現出以下三個特點：
其一，著力保護“戰略性資產”。早在冷戰后期的1980年代，隨著美國對蘇聯的高科技出口管制的收緊，聚焦于“戰略性”技術、產品和產業部門的理論就已出現。進入1990年代前期，隨著美日貿易摩擦的白熱化，美國出現了“戰略性貿易政策”的概念。這些理論多借助產業政策的框架，將具有高附加值、陡峭學習曲線和全局性影響的特定部門與技術界定為“戰略性”部門和技術。2021年以來，一些學者進而提出了“戰略性資產”的概念，認為某些技術具有多重外部性，而單個企業無法憑借自身力量實現這些外部性的最優化，這些技術的相關載體應被視為“戰略性資產”，由政府最高決策層借助產業政策加以保護和扶持。歐洲決策層受其影響，使用“戰略性價值鏈”和“關鍵性基礎設施”等概念，著手推進歐洲產業戰略，維護自身經濟安全。歐盟在2023年1月列出了需要重點關注的11個產業部門，指出這些部門含有“向社會提供不可缺少的服務的關鍵性實體”；2023年3月出臺了“關鍵原材料”最新報告，列出了34項“戰略性原材料”，以及使用這些材料的15項“戰略性技術”和五個“戰略性部門”（可再生能源、電動車、高端制造、信息通信以及太空與國防產業）；2023年6月推出的《歐洲經濟安全戰略》則明確表示，對“戰略性技術”的“安全風險”將進行更詳細的評估。
其二，提升技術與經濟運行的“韌性”。2020年初至今，以馮德萊恩為首的新一屆歐盟領導層已出臺了約36份政策文件，旨在專門加強技術與經濟的“韌性”，此外歐盟涉及關鍵原材料、關鍵基礎設施和經濟安全的綱領性文件無一不提到“韌性”。這些文件顯示，“韌性”是指技術和經濟運行的“穩定性”，換言之，在技術研發、產品制造、資源能源供應、跨境貿易與投資等經濟運行的各環節，對于需要投入的關鍵要素，要防止出現急劇短缺或價格劇烈波動的情形，保持經濟的持續平穩運行。為此，歐洲從兩方面入手制定政策。首先，追求“外部供應鏈的多樣性”，建設多條路徑的國際生產鏈和價值鏈，以確保歐洲持續獲取“戰略性”和“關鍵性”的能源、原材料與特定產品。2023年6月出臺的《歐洲經濟安全戰略》確定了“實現供應鏈韌性以提升歐洲競爭力”的目標，以此作為確保經濟安全的首要任務。同時，歐盟在“全球門戶”（Global Gateway）倡議和拜登政府倡導的“全球基建投資伙伴關系”（PGII）框架內，積極拓展與拉美、非洲和東南亞等“全球南方”國家的合作關系，增加對這些國家的經濟援助和基礎設施投資，加強與這些國家的能源資源開發合作。其次，優化歐洲內部的技術應用和經濟發展的管理布局，提升相關體系架構的運行效率。歐盟在2023年1月23日發布指令，要求在交通、能源、銀行業、金融市場基礎設施、醫療服務、飲用水、廢水處理、數字基礎設施、公共管理、太空產業和食品加工這11個產業部門出臺具體措施，確保其“關鍵性實體”的“韌性”；在2023年7月25日又出臺文件，詳細列出了這些部門應向社會提供的“不可缺少的服務”的清單，要求這些部門長期穩定地提供這些服務，形成“韌性”。
其三，在高科技產業鏈的三個節點推行“進取型”和“防御型”戰略。2020年初以來，歐洲決策層推行“進取型”和“防御型”并重的經濟戰略。前者主要是產業戰略，意在使歐洲研發新技術的速度更快、效率更高，力爭掌控尖端技術的全球發展方向，以確保自身的競爭優勢。后者是出口管制、投資審查、貿易保護和金融管制等類型的具體政策，盡可能確保自身對既有尖端技術的獨占，降低對手的技術進步和產業升級的速度，阻礙對手的經濟增長，限制和壓縮對手的經濟發展空間。歐洲政治領導層將這兩種類型的戰略融入“歐洲戰略自主”的框架，借助歐盟倡導的多層治理架構，在歐盟及其成員國兩個層面構建技術與經濟優勢。
總體上看，歐洲決策層在高科技產業鏈的三個節點集中構建技術安全戰略。首先是在生產鏈的前端，即投入能源與原料的這一端，推行歐盟能源平臺架構和關鍵原材料戰略。歐盟能源平臺在2022年4月啟動，由歐盟匯總各成員國的能源需求，以公開招標等形式幫助歐洲能源企業集中采購歐洲域外的油氣產品，以確保能源在歐洲的穩定供應。同時，2020年以來歐盟圍繞關鍵原材料出臺了40多份政策文件，并且每兩年出臺一份報告，確定歐洲“戰略性”技術和部門所需的“關鍵性”和“戰略性”原材料的種類，計算其在歐洲的緊缺程度，并提出相應對策。歐洲領導層希望借此確保歐洲所需的資源與能源的“外部供應鏈安全”。
其次是在生產鏈的后端，即尖端技術創新與應用的這一端，出臺各項措施。在“進取型”戰略方面，歐盟不斷更新產業戰略體系，從2020年初至今已出臺440多份產業戰略文件，尤其是2020年3月公布的《歐洲新產業戰略》、2021年5月發布的《更新2020新產業戰略》以及2022年10月發布的歐洲理事會EUCO34/22號文件，持續推動產業戰略的落實，在全歐洲層面匯聚各方資源，加速技術研發和產業升級，力求提升歐洲在全球科技與產業競爭中的地位。同時各成員國也都不斷出臺或修訂自身的產業政策，加速開展技術創新。在“防御型”戰略方面，歐洲不斷完善有關出口管制和投資審查的政策體系，建立歐盟層面的出口管制架構，對軍民兩用的產品和相關技術的出口實施更為嚴格的管控，并隨著對俄制裁的升級而不斷擴展出口管制的產品名錄。歐盟《外商投資審查條例》在2019年4月生效，2021年9月歐盟修訂了這一法規，對高科技領域的外資進一步強化管控。德國、法國和荷蘭等成員國在2021年至2022年也都相繼修訂或出臺了本國的投資審查法規，還在2022年至2023年出臺的國家安全戰略文件中闡述了出口管制的新意向。
最后是在生產鏈的輔助支撐端，歐洲決策層致力于在全歐洲范圍實現“關鍵基礎設施韌性”。歐盟委員會在2022年10月18日出臺提案，針對能源供應、交通體系、信息通信、數字平臺、無人機管理和太空產業等領域的基礎設施，提出若干具體措施，意在加強這些設施的穩定運行，使其具備防范突發意外事件的能力。歐盟還與北約組成聯合工作組，在2023年6月29日發布關于共同維護“關鍵基礎設施韌性”的報告，表示要與北約聯手，對可能破壞基礎設施的外部威脅實施“威懾”和“防御”。⑤
歐洲經濟戰略的“泛安全化”特征越來越突出，中歐經貿合作可能遭遇一些阻力。不過，中歐關系仍有向前發展的潛力和空間。過去20多年間，中歐經貿合作持續發展，中國便捷高效的交通物流體系和高素質產業工人隊伍，吸引著歐洲工商界。2020年，中國取代美國成為歐盟最大貿易伙伴，中歐雙邊貿易額大幅增長。2023年德國對華直接投資總額達到創紀錄的119億歐元，比2022年增長4.3%。⑥這表明，歐洲工商界對政治精英的“去風險”和“增加供應鏈韌性”的諸多構想并非完全認同。在經貿領域，中歐存在資源稟賦的結構性差異，雙邊合作有較為穩定的基礎。在未來，美國仍有可能繼續逼迫或誘使歐洲在中美之間“選邊站隊”，意圖以“切香腸”式的微小動作將歐洲一步步納入美國主導的戰略與經濟同盟體系，而歐洲也將繼續采取“蛋糕主義”策略，堅持“傾斜而不傾倒”的左右搖擺、兩面下注的姿態，力求靈活轉圜，在經濟、價值觀和戰略安全等領域的不同議題上采取不同的立場。美歐長期存在的結構性矛盾和雙方戰略文化的差異，意味著歐洲注定不會將自己與美國完全綁在一起，而必然會多方游移以尋求左右逢源的最佳位置。因此，未來中國仍需耐心推進對歐關系，努力拓展雙邊合作。
（作者為上海外國語大學歐盟研究中心主任、研究員，上海歐洲學會副秘書長）
【注：本文系教育部高校國別和區域研究競爭性課題“大國地緣戰略競爭推動下的美歐對外‘經濟戰’的運作模式比較研究”（項目編號：2022-N48）階段性成果】
【注釋】
① "European Union: Share in global gross domestic product based on purchasing-power-parity from 2018 to 2028", Statista, October 2023.
②Niels Graham, "The IRA and CHIPS Act are supercharging US manufacturing construction"，the Atlantic Council，February 13th，2024.
③Guy Chazan, "A global subsidy war? Keeping up with the Americans", Financial Times, July 13th, 2023.
④European Commission, Science, Research and Innovation Performance of the EU 2022, Brussels, July 2022.
⑤EU-NATO Task Force on the Resilience of Critical Infrastructure: Final Assessment Report, June 29th 2023.
⑥Sorin-Andrei Dojan, "German FDI to China Hit Record High", Investment Monitor, February 14th, 2024.
責編/銀冰瑤 美編/王夢雅
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