【摘要】優化營商環境是進一步全面深化改革的重要基礎與著力點。黨的十八大以來，我國高度重視營商環境優化工作，以供給側結構性改革為主線，推動全面深化改革多點突破、縱深推進，營商環境持續改善，但仍存在一些問題，如市場不公平競爭現象仍然存在、法律制度體系尚待健全、利用最新技術改善公共服務質量仍有提升空間等。以優化營商環境為基礎謀劃進一步全面深化改革，要聚焦市場、要素、法治和評價體系建設中存在的深層次問題，直面投資者和市場主體的堵點痛點，系統性、整體性破除制約營商環境優化的體制機制障礙，為謀劃進一步全面深化改革開好局起好步。

【關鍵詞】營商環境  全面深化改革  政府效能    【中圖分類號】F124    【文獻標識碼】A

優化營商環境是進一步全面深化改革的重要基礎與著力點，也是推動實現新舊動能轉換、賦能新質生產力發展的必然選擇。黨的二十大報告明確指出要“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”。2024年政府工作報告進一步明確要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，推動構建高水平社會主義市場經濟體制。”2024年5月23日，習近平總書記主持召開企業和專家座談會并發表重要講話指出：“進一步全面深化改革，要緊扣推進中國式現代化這個主題，突出改革重點，把牢價值取向，講求方式方法，為完成中心任務、實現戰略目標增添動力。”黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視營商環境優化工作，“放管服”“減稅降費”等一系列改革措施成效顯著，營商環境持續改善，但對標國際先進水平仍存在較大差距和優化空間。本文在系統總結我國建設市場化、法治化、國際化一流營商環境的成就及現存問題的基礎上，結合新時代進一步全面深化改革的內在要求，從堅持競爭中性原則、持續完善營商環境“1+N+X”法規政策體系、提升促進國際貿易和投資的公共服務質量、構建科學完善的營商環境評價體系四個方面著手，提出下一步優化我國營商環境的實踐路徑。

我國建設市場化、法治化、國際化一流營商環境的成就

黨的十八大以來，我國按照社會主義市場經濟體制建設的要求謀劃進一步全面深化改革，營商環境不斷優化，持續向好。

打造高水平市場化營商環境，全國統一大市場逐漸形成。一是“放管服”改革成績卓著。“簡政放權”“放管結合”“優化服務”三管齊下，為市場主體松綁減負。首先，“證照分離”改革實現全覆蓋，企業開辦趨于標準化、規范化、便利化。其次，事后監管機制走向成熟，各地區逐步建立“雙隨機、一公開”的監管制度，推動強化以“互聯網+監管”為主要手段的前中后全鏈條動態監管機制。最后，政務服務效能持續提升，數字技術賦能政府治理不斷深化。《2022聯合國電子政務調查報告（中文版）》顯示，我國電子政務排名在193個聯合國會員國中從2012年的78位上升到2022年的43位，是自報告發布以來的最高水平，也是全球增幅最高的國家之一。二是“減稅降費”取得顯著成效，辦稅繳費流程去繁簡苛，稅費征管日益精細化、智能化、數字化。財政部統計數據顯示，2023年全國新增減稅降費及退稅緩費超2.2萬億元。三是區域一體化建設向縱深推進，要素市場分割逐步破除。比如，京津冀協同發展邁上新臺階，長三角一體化成果豐碩，粵港澳大灣區“一點兩地”建設穩步推進。

持續打造法治化營商環境，各類市場主體公平參與市場競爭的保障措施逐步完善落實。一是營商環境配套法規體系初見雛形。在2019年通過的《優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）的牽引和指導下，各地區因地制宜，推出具有地區特色的地方性法規規章、管理辦法和部門條例，初步形成營商環境立法執法多位一體的“雁陣格局”。二是反壟斷立法、執法、司法工作成果頗豐。2023年，市場監管總局陸續發布多部反壟斷法配套規章，研究完善對反壟斷民事訴訟的司法解釋，數字經濟領域反壟斷規定進一步細化。市場主體破產退出和挽救機制持續健全完善，2023年人民法院審結破產案件2.9萬件，同比增長68.8%，力促“僵尸企業”及時出清，涉及債權2.3萬億元。三是知識產權的司法保護和執法保護實現“雙突破”。從司法保護上看，目前我國已建立4個地方知識產權法院和27個地方法院知識產權法庭，大幅提升知識產權保護法律的執行效率。從執法保護上看，對商標、專利等領域侵權假冒違法行為的打擊力度進一步加大，2023年全國市場監管部門共查辦商標專利領域違法案件4.41萬件。與此同時，相關部門逐步探索建立上下聯動、區域協同、源頭打擊的全鏈條執法機制；提升對網絡化、鏈條化、數字化侵權行為的懲罰效力；統籌配置執法資源，有效解決以往執法過程中的分層分頭管理和重復執法問題，實現“一支隊伍管執法”。

國際化營商環境持續優化，外資企業在華投資經營信心不斷增強。一是制度型對外開放水平進一步提升。截至2023年底，我國累計設立自由貿易試驗區22個，累計部署改革試點任務超3400項。同時，國際高標準經貿規則對接水平不斷提高。2023年6月，上海、北京等5個具備條件的自貿試驗區和海南自由貿易港開展制度型開放系列措施試點，聚焦知識產權、競爭政策等領域，提升與國際高標準經貿規則的接軌水平。二是外資利用結構持續優化。外資企業設立數量持續增加，根據商務部統計數據，2023年全國新設立外商投資企業53766家，同比增長39.7%。外資來源利用更趨多元平衡，加拿大、英國、法國、瑞士、荷蘭等國家對華投資金額顯著增長，中西部地區外資占比持續提升。三是外商直接投資者信心穩步提升，大多數企業看好在華投資前景。管理咨詢機構科爾尼發布的2024年外商直接投資信心指數報告顯示，中國從2023年的第七位躍升至第三位，并在新興市場專項排名中位居榜首。四是貿易投資合規程度和便利化程度顯著提升。我國深入落實《中華人民共和國外商投資法》及其實施條例，為規范外商投資管理、保護外資在華企業合法權益確立法律法規執行的總體框架。

我國優化營商環境面臨的現實挑戰

習近平總書記強調：“進一步全面深化改革要突出問題導向。”當前我國營商環境建設仍存在一些問題與挑戰。

公平有序的市場競爭機制還有待完善。優化市場環境的核心是構建公平有序的市場競爭機制。黨的十八大以來，我國持續推進深化“放管服”改革，累計削減行政審批事項1/3以上，非行政許可審批退出歷史舞臺，審批效率顯著提升，但市場準入準營中的隱性壁壘、信貸歧視、地方保護以及差別待遇等深層次問題仍然存在，不利于中小微民營企業參與公平競爭。一是內外資企業間不合理、差別化待遇問題依然存在，影響外資在華企業投資信心。二是中小微民營企業和科創企業“融資難”“融資貴”問題依然存在。一方面，一些金融機構更傾向于向資金償付能力良好、信息完善、債務違約風險低的國有企業提供信貸資金，對民營企業的貸款則相對保守，“畏貸”“惜貸”問題仍然存在。另一方面，相比于傳統行業中重資產的大型企業而言，輕資產占比較大的高科技企業和小微企業在融資方面存在天然的弱質性，主要表現為發展前景不確定、缺乏高價值的有形抵押、信息不對稱和道德風險問題嚴重、信貸違約風險和融資溢價較高。三是市場準入的隱性壁壘問題日益凸顯。近年來，市場主體遭受的不公平競爭問題逐漸由法律法規的“顯性壁壘”轉向政策實際執行中的“隱性壁壘”，具體可歸納為八個方面：準入準營門檻較高，條件設置不夠合理、不夠清晰；經營許可備案制在實際執行中存在變相審批問題；個別政府采購和招投標等領域設置技術要求以外的不合理前置門檻，部分外地企業和中小企業難以獲得招投標資格；公共服務領域的多種壟斷經營現象仍然存在；地區間準入準營的政策標準不一致，新興產業標準更新較為緩慢；部分壟斷行業放開不徹底，導致民間資本投資后難以持續運營盈利；非破產市場退出機制不夠完善，仍然存在“僵尸企業”“失聯企業”“吊銷企業”的“準生不準死”問題；地方保護主義和“錦標賽競爭”問題依然存在。

營商環境法律制度體系尚待健全，容錯免責等配套機制建設仍需完善。改革開放四十余年的歷史經驗告訴我們，各項改革有序推進離不開法治工作的保障。而目前我國不同地區、部門和層級的法律法規、政策規范不協調問題依然存在，在實際執行中存在辦事流程不銜接、政策落實不到位、容錯免責界限不清晰等情況。一是營商環境法律制度體系的系統性和協調性亟待完善。首先，頂層設計仍需完善。目前我國僅有《優化營商環境條例》一部針對營商環境治理的專項法規，大部分優化營商環境內容分散在《中華人民共和國外商投資法》《中華人民共和國中小企業促進法》《中華人民共和國民法典》等多部法律文本之中，缺少一部規則統一、統攬全國、專門針對營商環境建設的全國性法律。其次，政策法規體系立法有待加強。當前相關地方和部門已經形成了一批經驗成熟和行之有效的改革措施，但一些領域立法進度明顯滯后于地方實踐或與現實情況脫節，客觀上阻礙了營商環境試點改革“以點帶面”的復制推廣和常態化落實。最后，營商環境建設的責任部門各自制定了相關領域的單行法規政策，當有需要多環節、多部門共同辦理的事項時，容易出現部門之間“政策打架”和“踢皮球”的現象。二是劃分容錯與腐敗界限還有待進一步厘清。比如，將干部在推進改革中因“缺乏經驗、先行先試”出現的失誤錯誤認定為合理容錯，但對于什么是“缺乏經驗、先行先試”并未劃定明確標準界限。此外，行政執法不公、監管缺位和尋租現象在個別地方依然存在。因相關法律法規尚未健全，不同部門、不同政策之間存在“打架”的情況，容易造成實踐中執法主體有較大的裁量空間，客觀上為尋租行為創造了機會。

政府利用最新技術改善公共服務質量仍有提升空間。一方面，我國進出口邊境審核效率仍有待進一步提升。根據世界銀行《2020年營商環境報告》，上海進出口審核時間總計74小時，而巴黎、米蘭和馬德里等排名第1的城市僅需2小時。另一方面，我國各地各部門的網上政務服務平臺大多采用獨立模式建設，不同平臺在業務上有所重疊又各自為政，因而容易出現“信息孤島”問題，主要表現為各類系統兼容程度較低、“一網通辦”平臺與配套系統銜接存在障礙，以及跨部門、跨地區之間信息共享程度較低等問題。

營商環境評價體系的一致性、準確性、客觀性仍有待提高。近年來，我國雖已初步建立起由中央牽頭、地方配套的縱向多層級一體化營商環境評價體系，但其科學性和操作性與國際前沿水平仍有差距，存在“評而不用”“評而難用”問題。比如，2018年3月，國家發展改革委對標國際通行規則，結合我國經濟社會發展，從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平三個維度，構建了中國特色的營商環境評價指標體系。然而，目前還缺乏正式的營商環境評價制度對評價機制、評價程序、評價方法等進行明確規定，各地營商環境評價操作缺乏統一標準，彈性較大，降低了評價結果的可信度。再比如，部分地區在實踐中對國家營商環境評價體系生搬硬套，沒有根據地理位置、資源稟賦、產業結構、發展水平等差異作出適應性調整。

以優化營商環境為基礎謀劃進一步全面深化改革的實踐路徑

進一步全面深化改革，不能局限于單個地區或單一問題，而是要全面推動各個領域的改革，堅持問題導向，提升改革的系統性、整體性、指向性和協調性，推動各領域各部門各地區相互促進、相互支持，最終實現改革的全面推進和效果最大化。以優化營商環境為基礎謀劃進一步全面深化改革，要聚焦當前市場、要素、法治以及評價體系建設中最為關鍵、最為迫切的深層次問題，堅持競爭中性原則、持續完善營商環境“1+N+X”法規政策體系、著重提升促進國際貿易和投資的公共服務質量、構建科學完善的營商環境評價體系，為進一步全面深化改革開好局起好步。

堅持競爭中性原則，通過多種方式堅決清理、破除各種歧視性限制和隱性壁壘及其滋生土壤。一是建立破除顯性和隱性壁壘的工作機制，合理清除壁壘背后的滋生土壤和管制措施，擴大隱性壁壘的排查范圍，特別是要注重行政審批流程以外的各類隱性壁壘，建立面向市場主體的投訴舉報和處理回應機制。二是全面落實公平競爭審查制度，及時糾正妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，并積極引入第三方機構開展公平競爭審查評估，以提高審查質量、確保審查效果。三是健全針對民營企業、小微企業的融資支持體系，完善金融機構監管考核和內部激勵機制。要充分發揮政府性融資擔保作用，推動地方財政部門設立中小微貸款增信分險專項基金，為金融機構加大對民營企業、小微企業信貸投放創造基礎條件。金融機構要建立“敢貸、愿貸、能貸”的長效機制，激發服務民營企業、小微企業的內生動力。四是依托金融管理部門搭建的大數據平臺，精準開展銀企融資對接，提高信貸資源供給的精準性和匹配度。

持續完善營商環境“1+N+X”法規政策體系，建立健全容錯糾錯機制，進一步激勵干部擔當作為，同時穩定企業家群體對營商環境的預期和信心。一是逐步消除阻礙全國統一大市場建設和公平競爭實現的體制機制障礙，加快修訂或廢止與《條例》要求不一致的法規政策文件，為持續優化法治化營商環境奠定立法基礎，給予企業家群體對經營環境、經濟政策的穩定預期和信心。二是堅持“開門立法”，提高立法工作的公眾參與度。在立法過程中應重視來自基層的現實需求和意見，拓展包括各類市場主體在內的社會各方有序參與立法的途徑和方式，增強法律法規的連貫性和可操作性。三是建立健全申請、核實、認定、反饋、報備的容錯免責流程，分類制定適用容錯免責的情形，為改革創新者打開適當的“容錯”空間。四是容錯免責不代表沒有底線要求，要結合監督執紀“四種形態”，對于經審查后認定不能容錯免責的單位或個人嚴格執紀問責。

提升促進國際貿易和投資的公共服務質量，科技賦能助推政務服務升級。一是進一步強化“智慧海關”“智慧口岸”建設，支持國際貿易“單一窗口”建設以及口岸物流協同平臺的建設和推廣應用，促進口岸通關物流信息互聯互通，持續壓縮整體通關時間。二是加快推動政務數據資源互聯互通和共享融合。積極開展電子政務云建設工作，利用大數據技術推動各領域政務信息系統的整體部署和共建共用，并遵循“無條件歸集、有條件共享”原則，制定政務數據資源目錄編制和歸集共享工作方案。三是推動“互聯網＋政務服務”高質量發展。以企業和群眾需求為導向，推行線上集中式審批、線下一站式窗口辦理等，持續優化辦事流程，推動政務服務效能提升。

構建科學完善的營商環境評價體系，實現以評促改、以評促進、以評促優。一是完善營商環境評價體系頂層設計，明確評價機制、評價程序、評價方法、評價標準和指標內涵，為各地構建評價體系提供統一標尺。二是重點圍繞企業進入退出、獲得融資、生產經營等切實關乎企業自身利益的問題，構建可操作、可衡量、可對比的評價指標，突出重點，引導各地區各部門精準發力。三是加大相關政務信息、基礎數據和評價報告的公開力度，確保第三方評價主體能夠完整獲取評價所需的基礎信息，發揮互聯網技術和大數據技術在數據采集、處理和分析中的作用，形成有效的營商環境基礎數據資源庫。四是建立健全評價體系的運用機制，通過多級指標設置，既要指出營商環境建設的目標要求，也要明確優化營商環境的方法路徑。可以把優化營商環境納入地方政府年度績效考核體系和黨政領導班子政績考核，發揮營商環境評價體系對優化營商環境的引領和督促作用。

（作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長，經濟學院教授、博導；中國人民大學經濟學院博士研究生黃榮榮對本文亦有重要貢獻）

【參考文獻】

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟  為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

②《政府工作報告——2024年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上》，新華網，2024年3月12日。

③國務院發展研究中心課題組：《持續推進“放管服”改革 不斷優化營商環境》，《管理世界》，2022年第12期。

責編/孫渴    美編/陳媛媛

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