【摘要】數字技術在基層治理的應用為推動基層治理效能提升提供了重要的工具。數字技術的應用有助于治理效率提升、跨部門合作、及時回應公眾需求等。數字技術賦能基層治理強調透明性、責任性、整合性、共享性、創新性、回應性等價值。從數字技術在基層治理中的運行情況看，一些地方的治理實踐在數字技術應用上存在價值誤區，造成權責模糊、“信息孤島”“數字鴻溝”等難題。為此，應做好價值糾偏，通過數字權責安排、數字協同建設、數字化考核激勵、多元治理主體參與等措施提升數字治理效能，促進基層治理現代化。

【關鍵詞】數字治理 基層治理 價值誤區

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

進入21世紀后，物聯網、云計算、大數據、人工智能等數字技術的興起為基層治理能力提升提供了重要的工具。各地紛紛探索運用新興數字化技術，城市治理的數字化轉型向基層落地和延伸，為治理現代化賦能增效。從公共行政層面看，數字技術有助于治理效率、決策科學性等提升，同時可強化縱向和橫向部門之間的協同，實現服務供給過程的透明化和專業化，面向公眾需求進行流程再造。數字技術賦能基層治理強調透明性、責任性、整合性、共享性、創新性、回應性等價值。從數字技術在基層治理中的運行情況看，一些地方的治理實踐在數字技術應用上存在價值誤區，造成權責模糊、“信息孤島”“數字鴻溝”等難題，難以適應數字時代的新要求。

數字技術賦能基層治理存在的價值誤區與問題

首先，在責任價值上存在誤區，引發責任模糊下的避責難題。數字技術嵌入基層治理過程中，包括了數字技術決策、建設以及應用服務等具體職責，若決策設計部門、建設管理部門、應用服務部門等職責劃分不清，容易導致相互指責、相互推諉、否認問題等避責現象，增加了基層與上級政府和職能部門的行政成本，并且阻礙了基層問題的及時關注和解決。例如，公眾通過政務服務熱線、網上服務平臺等反映需要解決的公共問題時，熱線或者平臺根據部門職責和業務性質進行分配，但由于一些地方缺少明確的首接責任制度和流程規范，職能部門之間往往會存在“踢皮球”現象，導致業務辦理不及時，無法及時回應群眾的訴求。此外，當共享的數據信息脫離了依托部門之后出現錯誤、濫用等情況時，歸咎于技術問題就會導致追責鏈條斷裂，更加難以確定需要承擔責任的具體部門。責任制度規則的不完善以及數據責任界定的困難使得數字治理過程中責任推諉問題較突出。

其次，在共享價值上存在誤區，部門間面臨數字協同難題。數字政府的建設為跨部門合作提供了信息技術平臺，但是數據碎片化問題仍然存在，一些基層政府不同職能部門之間的信息共享和溝通效果仍不理想，出現了“數據壁壘”現象。數字治理強調數據、信息等要素的自由流動和協作共享，縱向層級和橫向部門之間在信息溝通、數據共享、技術支持與合作等方面應充分交流與聯系。在一些地方，數字技術水平的差異與數字技術平臺的隔閡導致政府內部回應性較為遲緩，不同區域和不同職能部門之間數字服務平臺系統不相融，數據信息等要素共享程度有限，限制了跨部門協同效果的實現，影響數據效能的發揮。這主要歸于三個方面的原因：一是制度和標準不完善。目前對共享數據的范圍、限度、安全等方面的標準設計不規范，難以對政府內部合作共享行為形成約束。二是合作共享意識不足。不同部門之間為實現部門利益最大化選擇壟斷信息，造成政務數據的割裂與區隔，由此加劇了“數據圍墻”的困境，阻礙了數據和信息的流動與共享。三是缺少更高層次的跨部門數據平臺。算法行政對數據收集、分析和處理能力提出了更高的要求，目前的數據平臺仍受到橫向行政部門劃分的限制，數據整合難度較大，算法技術跨越空間進行協調整合的價值在部門分割下不能得到充分實現。

再次，在公平性價值上存在誤區，“數字鴻溝”較突出。隨著數字技術深度介入我國基層治理領域，不同治理主體的數字技術獲取和應用能力尤為重要，否則會影響基層治理的成效。由于我國發展不平衡不充分，同時面臨老齡化問題，一些老年人、殘障人士等在獲取數字技術服務上存在困難。他們往往在政務服務平臺使用、網絡問政、社會治理、基層自治等方面參與不足，容易成為公共服務的盲區，難以充分享受到數字化發展紅利，更難以行使參與社會治理等數字平等權利，由此產生數字排斥、數字歧視等問題。此外，隨著新一代人工智能的傳播能力呈現高度的滲透性和擴展性，這將會進一步加深技術擴散過程中的“數字鴻溝”問題。以新出現的ChatGPT為例，由于技術使用門檻、主體素養差異等原因，“數字鴻溝”可能會持續加深，變成影響社會公平的治理問題。“數字鴻溝”問題深刻地體現了數字技術應用與傳統治理模式之間存在的張力與沖突，應從完善治理制度等層面深入推進，實現數字治理的有效性。

最后，在信任價值上存在誤區，造成數字形式主義。基層治理若片面依賴數字技術，可能會忽視實際、脫離群眾、加重基層負擔，使基層治理行為異化，導致數字形式主義在基層治理中蔓延，損害政府公信力。比如，一些基層政府為了片面追求政績，不顧經濟實際情況，投入大量資金重復建設信息化平臺，開發各種APP，強制下載使用，使得普通干部和群眾苦不堪言。還有一些基層政府在考核工作中過度強調數字化考核的激勵，把政府數字服務能力水平機械地以各種數字指標呈現，對各種工作資料和數據進行過度留痕處理，用數字化達標來衡量工作的完成水平。這種過度數字化和形式主義的做法催生了“智能官僚主義”。此外，一些基層政府出于規避風險的邏輯，容易將社會治理中存在的問題歸咎于技術層面上的問題，卻回避制度、政策層面上的難點問題。算法行政的擴張放大了一些基層政府的職權與責任模糊，通過將責任推脫給中立的算法技術逃避自身責任，一些基層政府的避責空間擴大，損害公眾對政府權威的信任與認同。

數字技術賦能基層治理的價值糾偏與優化提升

第一，推動“規則制定”以明晰數字化建設的權責安排。首先，明晰數字化建設中的職責歸屬，重塑權責邊界。一方面，完善縱向政府間職責體系，根據層級政府間的權力資源和責任范圍，明確數字技術的責任歸屬，優化基層部門在數字化治理中的職權配置，從而構建起上下聯動、權責明確的數字化治理機制，疏解基層治理壓力。另一方面，明確橫向部門間的職能與責任范圍，通過明確各部門職能范圍，減少部門間推諉扯皮、互相卸責等行為，通過數字化信息交流平臺的升級與完善，增強部門之間協同配合的程度，形成治理合力。其次，明確界定數據責任，構建政務數據安全責任制度與安全保障體系，明確數據收集、傳輸、使用、共享等各個環節的責任主體，保障政務數據安全流通。最后，構建責任體系，強化制度約束。出臺履職責任清單，避免各部門之間由于權限事項過度重疊出現政出多門的情況，推進責任制度規則的完善，為數字政府建設提供安全有序的數字環境。

第二，加強“監督管理”以優化數字化建設的考核激勵。首先，推進考核標準的精準化設計，建立科學有效的考核體系。借用數字技術和算法技術推進考核標準的精準化。通過建立數據分析模型科學地制定出差異化的考核指標，根據工作屬性和工作內容靈活制定考核標準，避免考核標準僵化、陷入數字形式主義；要將群眾滿意度、實際治理成效納入考核評價指標體系之中。其次，發揮數字技術可視化功能，做好量化與追蹤工作。利用數字技術實現對考核工作全過程的追蹤，記錄工作的具體環節，進行更精準的打分評估；通過量化數據衡量職責履行情況時，堅持量化考核和質效考核相統一，既關注量化的數據化職責完成情況，又看重治理過程中的責任落實情況、問題解決情況，避免過度留痕導致的數字形式主義。最后，加強對考核結果的運用，形成全過程監督鏈條。考核工作與晉升獎勵、督查問責、結果反饋形成閉環鏈條，根據數字化考核結果，開展相應的績效獎勵、職務晉升、糾錯問責等工作，為持續推進基層治理創新、提高基層治理效能注入動力。

第三，促進“協同共享”以強化數據信息的協同建設。首先，完善數據信息共享的法規建設，規定數據共享的范圍和限度，明確上下級政府間和各部門之間數字建設信息共享的責任以及義務。其次，推進協同性組織建設。在政府組織結構上進一步推進政府間數據的開放和共享，打破數據壁壘。縱向政府間加強數據的融合和協同，上級政府利用信息、技術等優勢為下級政府提供指導和幫助；橫向部門間加強數據的溝通和對話，全面整合各部門的業務系統，提高跨部門數字協同能力。再次，推動數字基礎設施建設，打通數字服務平臺。充分發揮算法、云計算等新興技術在數字政府建設中的作用，建設更高層次的跨部門、跨區域數據平臺，以數字技術的整合優勢突破數字壁壘，推進政府內部高效協同。最后，培養開放共享的組織文化，樹立共享合作意識，破除部門主義思維，拆除“數據圍墻”，在數據共享中實現合作共贏。

第四，加強“公開透明”以打造公眾需求導向的數字技術平臺。首先，推進數據開放與共享，縮小“數字鴻溝”。通過數字化技術平臺，推進政府內部數據進行開放高效的流動，通過數據的開放性和共享性有效彌合層級之間、部門之間、地區之間的“數字鴻溝”。其次，建設透明性數字平臺，構建高效行政系統。通過數據的信息整合、透明、留痕等特質，防止“智能官僚主義”滋生，營造良好的政治生態。充分發揮新一代人工智能技術高速計算、擅長交互的優勢，通過算法的高速計算與處理提高政民溝通的速度和質量，有效降低行政溝通成本與行政負擔，優化公共服務體驗。最后，提高政府的互動回應能力。政府回應能力的提高是提升政府信任的重要方式，要充分利用數字平臺優勢增強與公眾的互動交流。在數字服務平臺建設中，以滿足公眾多樣化、個性化需求為目標，立足公眾對更便捷、高效的公共服務的需求，打造公平公正、聯動互通的服務平臺，在技術賦能治理過程中凸顯人文關懷。

第五，促進“包容開放”以吸納多元主體參與和融合。大數據、信息技術、人工智能在政府部門大力推廣和應用，已逐漸擴展至基層社會。在數字時代背景下，數據的開發、決策、開放、利用等都離不開政府、市場、社會等大數據利益相關主體之間的參與和合作。一方面，可以加強政企協作，充分利用市場資金和先進技術，鼓勵科技企業將算法技術、人工智能、大數據等科技成果應用到數字政府的建設。另一方面，積極吸引社會組織、科研機構、高校參與數字治理過程，充分發揮其專業和技術優勢。此外，應均衡不同主體（尤其是數字技能不足人群）的利益，以實現多元主體共享紅利。比如，彌合“數字鴻溝”，推進各類公共服務數字適老化和無障礙化改造。在醫療健康、養老服務等重點領域為老年人等數字技能不足人群提供便捷的智慧化產品和服務，鼓勵社會科技企業開發適合老年群體和殘障人士的智慧服務系統。加強對數字技能不足人群的數字技能教育和培訓，借助基層黨組織、街道、社區、村（居）委會的服務力量為數字技能不足人群普及互聯網知識、進行信息化培訓，提升數字技術使用能力。

（作者為中南大學公共管理學院公共管理系教授、中南大學地方治理研究院副院長兼秘書長）

【注：本文系國家自然科學基金面上項目（項目編號：72374223）和湖南省教育廳重點項目（項目編號：22A0009）階段性成果】

【參考文獻】

①張現洪：《技術治理與治理技術的悖論與迷思》，《浙江學刊》，2019年第1期。

②朱美寧、石慧榮：《從有界到跨界：數字時代政府組織變革新趨向》，《學海》，2022年第3期。

③胡衛衛、陳建平、趙曉峰：《技術賦能何以變成技術負能？——“智能官僚主義”的生成及消解》，《電子政務》，2021年第4期。

責編/于洪清 美編/王夢雅

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