摘 要:社區治理是社會治理現代化的基礎環節和重要組成部分。社區治理的方式和手段，總體上可以劃分為兩大類型，即剛性治理和柔性治理。與剛性治理相比較，柔性治理在社區治理中具有更多的優勢。當前，加強社區柔性治理已經具備了充分的政策條件、社會條件、社區條件、技術條件等。加強社區柔性治理，要堅持黨建引領、防止治理手段單一的傾向、善用社區柔性資源、充分發揮網絡信息技術的效用。
關鍵詞:社區治理 柔性治理 基層治理
【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A
2018年4月，習近平總書記在武漢市青山區青和居社區考察時強調：“社區是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固。”此后在吉林考察時他再次強調：“推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱。”如何加強社區治理、如何防止社區治理的弱化，成為擺在社區治理現代化征程中的一個重大問題。社區治理的方式和手段，總體上可以劃分為兩大類型，即剛性治理和柔性治理。良善的社區治理，必然是剛性治理和柔性治理的有機結合，即“剛柔并濟”。但是，就當前我國城鄉社區建設現狀與發展趨勢而言，加強社區治理，更為可靠、有效與持久的手段是柔性治理。
柔性治理在社區治理中的比較優勢
2014年11月，習近平總書記在福建調研時指出：“社區的黨組織和黨員干部天天同居民群眾打交道，要多想想如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些，真正使千家萬戶切身感受到黨和政府的溫暖。”[1]社區工作必須堅持以人為本的理念，因為它是和居民面對面的工作，是贏得居民的“心”的工作，而要想贏得民心，把工作做到群眾心坎上，讓居民切身感受到黨和政府的溫暖，實施柔性治理是一種有效方式。在社區治理中，雖然離不開剛性的治理手段，但是，剛性的治理手段有著難以避免的局限性。如果剛性的治理手段運用不當，不僅不能帶來社區之“治”，反而容易產生矛盾。因此，在社區治理中可以更多地運用柔性的方法。
柔性治理在社區治理中的優勢，可以從剛性治理和柔性治理的內涵比較中得到體現。
所謂剛性治理，是指社區治理的主體（主要是政府機構和人員），通過規章制度、法律規范、行政命令、考核獎懲等正式制度的運用，來實現對社區的管理和調控。其目標是通過剛性的正式制度來約束和規范社區治理，從而在社區運行制度化、規范化、標準化的前提下，做到維護社區公共秩序、保障社區公共利益和提供社區公共服務。其特征是規范性、專業性、標準性、確定性、強制性、命令性、單向性、直接性等。
所謂柔性治理，是指社區治理的多元主體，通過情感、道德、價值、習俗等非正式制度的運用，來約束、調適和規范社區治理，從而在社區運行軟約束化、情感化、情境柔和化的前提下，實現靈活而有溫度地處置社區公共事務，特別是民生事務。其特征是情感性、綜合性、非強制性、平等性、合作性、互動性、間接性等。
根據上述的剛性治理和柔性治理內涵介紹，在社區治理中，柔性治理的比較優勢主要表現在如下三個層面：
一是在治理的方法層面，相較于剛性治理，柔性治理更注重情感、平等、合作與互動等方法的運用，更能體現出社區治理所需要的靈活與溫度，因而更加符合社區治理的實際。
“政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。”社區是國家的基礎，因而社區的工作也如國家一樣，根本在于“順民心”。只有順民心，才能得民意。社區治理是一項群眾性工作，其核心是人，因此，社區治理必須接近群眾，必須接地氣。如果脫離了群眾，口號再多，規劃再多，也會成為無源之水、無本之木，都是做不好的。在和社區居民面對面接觸時，不能高高在上、拿腔拿調，不能強制命令、指標為王，不能簡單粗暴、搞一刀切，簡言之，不能使用“高冷”的剛性治理手段。即使是處置社區矛盾，也是如此。因為社區矛盾是人民內部矛盾，剛性的手段并不能真正解決問題。毛澤東同志曾經指出：“解決人民內部矛盾，不能用咒罵，也不能用拳頭，更不能用刀槍，只能用討論的方法，說理的方法，批評和自我批評的方法，一句話，只能用民主的方法，讓群眾講話的方法。”[2]應當說，這段話對于運用柔性治理的方式加強社區治理具有一定的指導意義。在社區治理中，在和社區居民接觸時，只有運用柔性的手段，尊重居民，平等相待，治理過程靈活，和居民交心、做朋友，想群眾之所想，急群眾之所急，才能以心換心，才能贏得群眾的口碑和信任，才能做好“人心”的工作，才能真正打造社區的軟實力品格，進而收到良好的社區治理效果。
二是在治理的價值理念層面，相較于注重自上而下的行政命令推動和追求效率的剛性治理，柔性治理則更加注重主體的多方平等下的參與、互動中的合作、過程中的靈活、溝通中的情感、價值的內化與延續等，其中所蘊含的價值理念更能滿足社區居民的心理需要，更能引領社區的發展、和諧與穩定。
習近平總書記指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”“涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”[3]這里的“商量”，在很大程度上就體現著柔性治理的價值理念。同時，我們還應看到，在社區，除了居委會這樣的居民自治組織，還有黨群服務中心/站、新時代文明實踐中心/站等，這些組織機構都是圍繞保障和改善民生、服務居民而設置的，當然它們也是實施柔性治理、體現柔性治理價值理念的服務平臺。
三是在治理的成效層面，柔性治理正因為其倡導的價值理念、使用的手段方法之“柔”，因而在一些具體場景中具有比剛性治理更大的效用。
一方面，柔性治理可以緩和、化解剛性治理的不足，即我們通常所說的“以柔克剛”。由于剛性治理是以行政權力為主導的治理，它在具有強制性、命令性、直接性特征的同時，還有著追求效率的內在要求，因此，在社區治理過程中，有時會采用“快刀斬亂麻”的“一刀切”的方法。但是，這種剛性的治理，會因治理方式和手段的規范性，導致治理過程中的自主性和靈活性受到限制。同時也容易導致基層社會治理主體之間情感的疏離、溝通的減弱。
另一方面，柔性治理具有實現社區善治的能力，并具有社區善治的再生產能力。由于柔性治理是以非正式制度為基本約束，秉持多方、平等、協商、互動、合作等原則，以居民的非強制性的自我管理為主，因此，它能夠有效激發包括居民在內的多方治理主體參與社區治理的創造性、積極性與能動性，從而有助于達成社區的善治。同時，柔性治理所蘊含的非正式制度，雖然并不表現為直接的強制性的行政權力，但是，它更容易為多元治理主體所認同和接受，因此，它對社區治理的推動是內在和可持續的。
加強社區柔性治理的條件
政策條件
我們黨高度重視社會建設，重視包括社區在內的基層治理。
黨的十六屆四中全會提出了“構建社會主義和諧社會”的重大戰略思想。黨的十七大進一步把中國特色社會主義事業總體布局，由經濟建設、政治建設、文化建設的“三位一體”擴展為包括社會建設的“四位一體”。這樣，“社會建設”的政治議題上升為國家發展的總體戰略之一。
進入新時代，我們黨進一步強調社會建設尤其是基層社會治理的重要性，并作出了相關決策和部署。例如，黨的十八大報告指出：“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。黨的十八屆三中全會決定提出：“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。黨的十九大報告指出：“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”。黨的十九屆四中全會決定在前面論述的基礎上進一步指出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。強調要構建基層社會治理新格局，“完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”。黨的二十大報告進一步提出了“完善社會治理體系”的總體要求，并就基層治理作了專門的部署：“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。
可以看出：我們黨對社會建設和基層社會治理非常重視。從“管理”到“治理”的轉變，意味著頂層政策導向的轉變。作為一種政策表達，“柔性化治理”出現在2019年政府工作報告中：“新型城鎮化要處處體現以人為核心，提高柔性化治理、精細化服務水平，讓城市更加宜居，更具包容和人文關懷。”
社會條件
中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這為加強社區柔性治理提供了一定的社會條件。
黨的十九大報告明確提出了我國社會主要矛盾的轉換，并指出：“我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。”這些“新要求”，在社會層面，聚焦在“滿足人民日益增長的美好生活需要”之上。當然，要滿足人民日益增長的美好生活需要，除了繼續推動發展，著力解決好發展不平衡不充分問題，即實現高質量發展之外，也要繼續加強社會建設，著力解決好發展進程中可能出現的各種各樣的社會矛盾。
可以看到，黨的十九大報告提出了“社會治理重心向基層下移”，與基層作為化解社會主要矛盾的主陣地相適應。社會主要矛盾集中表現在基層，社會主要矛盾的化解自然也就在基層。人民群眾美好生活需要的滿足，在一些情況下需要諸如社會就業、社會保障、社會福利等領域的頂層制度設計，落實這些制度設計則需要基層社會的實踐。社會主要矛盾的解決，不可能靠行政命令、項目指標等在一朝一夕之間得以實現，而是需要在縝密科學的方案指導下，依靠基層通過一件件、一樁樁具體而微的關乎民生的實事，在“潤物細無聲”中得以化解。而且，那些基層負擔的保障和改善民生的工作，往往都是具體的，甚至是瑣碎的，任務要一件一件地完成，困難要一個一個地克服，矛盾要一個一個地化解。習近平總書記強調：“把保障和改善民生作為長期任務來抓，一件事情接著一件事情辦、一年接著一年干”。[4]總之，要做好保障和改善民生的社區工作，離不開柔性的方式。
社區條件
社區擁有大量的可資利用的情感、道德、價值、習俗等非正式制度柔性資源，這成為加強社區柔性治理的社區條件。
盡管不同的社區所擁有的柔性資源存在一定的差別，但是，社區擁有大量的柔性資源，這卻是一個毋庸置疑的事實?？傮w上看，社區所擁有的柔性資源主要有如下幾種類型：一是情感性資源。盡管一個社區的居民并不一定有親緣上的關系，但是他們因共同的生活空間而在一定程度上結成生活共同體。同時，盡管他們在一些問題上未必會有共同的價值觀念，但是他們必定會有共同的利益，從而結成利益共同體。在遇到社區公共事務時，他們又可能會有共同的行動，從而結成行動共同體。當然，在居民因共同利益而共同行動時，也容易彌合價值觀念上的分歧，進而結成價值共同體。通常情況下，這些共同體是和情感共生的。二是傳統性資源。每一個社區除了擁有共同認可的傳統道德、傳統風俗習慣等資源之外，也都有自己社區特定的地域傳統、風俗習慣以及居民公約等，而這些對居民都有一定的約束和規范作用。三是示范性資源。社區居民來自不同領域、不同行業和職業，不乏先進模范人物。例如，各級人大代表/政協委員、先進工作者、道德模范、志愿服務者、社區“好人”等。他們被社區居民認可，對居民具有感召力、引領力、凝聚力，利用他們的作用開展社區工作，不僅有助于調動社區居民的積極性、主動性，也有助于提升社區的品格和社區治理的效能。
社區擁有大量的柔性資源是加強社區柔性治理的前提，更重要的是還要有運用柔性資源的公共平臺。可以看到，在社區，為保障和改善民生、服務居民而設置的居委會、黨群服務中心/站、新時代文明實踐中心/站等公共平臺，它們是運用柔性資源、實施柔性治理的組織保障。同時，在黨建引領社區治理過程中，引入的駐區單位、社會組織、群團組織等各類社會力量，也是進行柔性治理的不可小覷的組織平臺。習近平總書記指出：“設立‘小院議事廳’，‘居民的事居民議，居民的事居民定’，有利于增強社區居民的歸屬感和主人翁意識，提高社區治理和服務的精準化、精細化水平。”[5]
技術條件
網絡信息技術的發展與廣泛應用，為加強社區柔性治理提供了必要的技術條件。
網絡信息技術已廣泛應用于我國社會的各個領域，對于社會治理產生重要影響。習近平總書記指出：“隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。”“要強化互聯網思維，利用互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。”
國務院在2015年發布了《促進大數據發展行動綱要》，明確要求各地各級政府將大數據應用于社會治理創新，為有效處理復雜的社會問題提供新的技術手段，使大數據成為提升政府治理能力的新途徑。2017年6月，《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中專門強調，要加強社區信息化的應用，依托“互聯網＋政務服務”工程，加快城鄉社區公共服務綜合信息平臺建設，依托“互聯網＋社區”行動計劃，加快互聯網與社區治理和服務體系的深度融合，探索網絡化社區治理和服務新模式。在黨的十九大報告中，把社會治理的“智能化”作為創新社會治理的一個向度提了出來。黨的十九屆四中全會決定進一步把“科技支撐”列為社會治理體系的重要環節。這些對社會治理、尤其是對基層治理，有著重要的指導作用。在社區治理的實踐中，網絡信息技術已經得到比較普遍的應用。
加強社區柔性治理的策略
我們發現：越是治理有效的社區，就越是能夠充分運用柔性資源，甚至能夠把剛性資源有效轉化為柔性資源，從而真正實現柔性治理，真正提高基層社會治理的效能。這表明柔性治理是加強社區治理的科學方法。
堅持黨建引領
習近平總書記在二十大報告中強調：“全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興，關鍵在黨。”“黨的領導是全面的、系統的、整體的，必須全面、系統、整體加以落實。”黨的領導必須毫不動搖地堅持。習近平總書記指出：“要善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理效能，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局。”[6]“基層黨組織擔負著領導社區治理的重要職責”。[7]加強社區治理，就必須發揮基層黨組織的作用。
防止治理手段單一的傾向
在社區治理實踐過程中，柔性治理可以達到更好的效果。但是，在一些地方的社區治理實踐中，卻出現了偏離剛柔并濟原則、單一運用剛性治理手段的傾向。這主要是由于一些地方在實施社區治理的過程中，傾向于采用“一刀切”的、可以立竿見影的方式，而不愿意做深入細致的群眾工作。習近平總書記指出：“過去常說‘上面千條線、下面一根針’，現在基層干部說‘上面千把錘、下面一根釘 ’，‘上面千把刀、下面一顆頭’。”[8]面對繁多、繁瑣、繁重的任務，基層干部只能疲于應付，同時也沒有精力、沒有動力去做好社區的柔性治理工作。
善用社區柔性資源
社區擁有大量而豐富的柔性資源，這為實行社區柔性治理創造了重要條件。但是，我們必須認識到，這些柔性資源是一種客觀存在，它們并不會自動發揮作用。因此，社區治理的主體必須用心去挖掘、提煉柔性資源，善用、巧用柔性資源，進而才能激活柔性資源，使之真正成為推進社區治理的力量。當然，挖掘、提煉、運用柔性資源，需要大量的時間和精力進行調查研究，需要大量深入細致的工作，卻不一定會帶來立竿見影的效果。因此，運用好柔性資源，要切忌功利心態。
充分發揮網絡信息技術的效用
網絡信息技術為社區柔性治理提供了可能。例如，通過大數據的采集、研判功能了解居民的實際需求，據此制定更加切合社區實際、符合群眾需求的治理措施。同時，通過大數據分析，深入挖掘社區的各種資源尤其是柔性資源，據此進行合理的規劃和運用，從而提高社區治理效能。當然，我們更應認識到，雖然技術是不可或缺的，但技術不是萬能的。它不能代替線下的方式，不能取代與居民面對面的接觸、溝通和交流。一方面充分發揮網絡信息技術的效用，另一方面提升社區干部和居民面對面打交道的能力，加深和居民情感上的溝通。
結語
恩格斯指出：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當到人們的頭腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當到生產方式和交換方式的變更中去尋找”。如今，社區治理的內外條件都發生了重大的變革，因此，為實現加強社區治理的目標，其治理的方式和手段也必須進行相應的變革和調整。這種變革和調整就是：從以剛性手段為主的治理方式轉向以柔性手段為主的治理方式。社區工作是一門學問，因此，在運用柔性治理方式來加強社區治理的道路上，不可能一蹴而就，還需要在社區治理的實踐中不斷進行探索創新。
【本文作者為華東師范大學公共管理學院教授】
注釋
[1]《習近平在福建調研：強調全面深化改革全面推進依法治國——為全面建成小康社會提供動力和保障》，《人民日報》，2014年11月3日，第1版。
[2]毛澤東：《在擴大的中央工作會議上的講話》（1962年1月30日），《毛澤東文集》第8卷，北京：人民出版社，1999年版，第291頁。
[3]《習近平：在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月21日，第1版。
[4]習近平：《在海南考察工作結束時的講話》，《人民日報》，2013年4月10日，第1版。
[5]《習近平春節前夕在北京看望慰問基層干部群眾》，《人民日報》，2019年2月2日，第1版。
[6]《習近平：全面深入做好新時代政法各項工作 促進社會公平正義保障人民安居樂業》，《人民日報》，2019年1月17日，第1版。
[7]《習近平：堅持新發展理念打好“三大攻堅戰” 奮力譜寫新時代湖北發展新篇章》，《人民日報》，2018年4月29日，第1版。
[8]《習近平：努力造就一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍》，《求是》，2019年第2期。
參考文獻
[1]《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗 在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華社，2022年10月25日。
[2]恩格斯：《社會主義從空想到科學的發展》，北京：人民出版社，2014年。
責編：程靜靜／美編：王嘉騏