摘 要:在經濟社會發展和國家戰略轉型中，土地要素始終發揮著基礎性和保障性作用，其合理配置深刻影響經濟社會發展績效。高質量發展作為新時代的硬道理，蘊含高效率、促公平和可持續的基本內涵。優勢地區是推動實現高質量發展的主陣地和排頭兵，但其在產業、人口和環境領域的轉型發展中面臨土地要素配置瓶頸。未來應以規劃—市場協同配置土地要素為手段，立足于生產、生活、生態“三生空間”的交互，助力優勢地區開創高質量發展新局面，打造中國式現代化的新窗口。
關鍵詞:高質量發展 土地要素 “三生空間” 優勢地區
【中圖分類號】F301 【文獻標識碼】A
土地要素在社會主義現代化建設中具有基礎性和戰略性意義，土地要素的合理配置事關國家重大發展戰略成效。2019年12月，《求是》雜志刊發習近平總書記的重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》。文章指出我國區域經濟發展正呈現出“發展分化態勢明顯、發展動力極化現象突出、部分區域發展面臨較大困難”的新形勢，提出“按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”的發展總思路，并強調改革土地管理制度，“建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜”“要使優勢地區有更大發展空間”[1]。2024年2月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第四次會議中強調要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，重點強調“增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力”。這為新發展階段開展土地要素配置保障優勢地區高質量發展工作提供重要思想指引。
優勢地區高質量發展的戰略轉型與內涵解析
面對世界百年未有之大變局，黨中央根據我國新發展階段、新歷史任務、新環境條件，做出了構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的重大戰略決策。高質量發展既是新時代的硬道理，也是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。作為空間發展的指南，國土空間規劃體系為各類開發、保護、建設活動提供了基本依據，描繪了空間藍圖，從統領全局的視角奠定了區域發展的協調秩序。在我國經濟社會發展的空間分化格局中，中心城市和城市群已經成為集聚和承載各類發展要素的主要空間形式，京津冀、長三角、珠三角和成渝地區等的發展優勢日趨顯著。未來一段時期，優勢地區將不僅是引領高質量發展動力的主陣地，也是示范高質量發展實踐的排頭兵，還是展現高質量發展成果的新窗口。
高質量發展理論體系內涵豐富，旨在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的社會主要矛盾，實現高效率、促公平和可持續的發展[2]。優勢地區高質量發展的戰略轉型，也應基于高效率、促公平和可持續的基本內涵不斷推進。
以創新和協調提升效率
創新是高質量發展的引領動力。創新發展從技術革命和產業革命兩大方面發力，從而實現高效率的發展[3]。人類進入“ABCD”時代，人工智能（Artificial Intelligence）、區塊鏈（Block Chain）、云計算（Cloud Computing）、大數據（Big Data）的技術革命交互作用，催生新技術、新發明和新創造。突破我國產業升級和質量提升的各種瓶頸，同時顛覆傳統的生產工具和生產方式，進而塑造新的發展優勢、拓展新的增長領域、開辟新的競爭賽道，其重點在研發和孵化。產業革命聚焦數字經濟與實體經濟的深度融合，通過數字化和智能化賦能傳統的農業、制造業和服務業，借以提升既有產業和企業的全要素生產率。優勢地區具備創新發展的產業基礎、資金積累、人才儲備、基礎設施，在人力資源培訓、研發設計、金融服務、信息服務、環保服務等生產性服務業發展上具備不可替代的優勢，是創新發展的理想空間載體。
協調是高質量發展的關鍵紐帶。生產要素創新性配置是形成新質生產力的重要因素之一，協調發展首先根據地區要素稟賦確立比較優勢并明確分工，其次通過統籌全局實現優勢互補和互利共贏，實現1+1>2的效率提升。優勢地區創新發展的技術成果、業態模式、管理經驗和人力資本不僅能夠惠及自身，還能通過空間溢出效應向周邊中小城市、縣城和農村擴散，并通過產業回饋效應促進內陸地區、欠發達地區的農業現代化和制造業轉型。
以包容和共享保障公平
包容是高質量發展的應有之義。作為一種體現和諧共處、融合共生的新發展理念，“包容性增長”廣泛受到亞洲開發銀行、世界銀行、G20峰會和聯合國等國際組織機構的重視。
推進以人為核心的新型城鎮化建設是我國踐行包容性增長理念的重大戰略，具體包含四個層面的要義：其一，通過增長提供就業崗位和發展機會；其二，保護困難群眾的合法權益，促進公共資源向困難群眾傾斜；其三，以機會的平等促進社會公平正義的實現；其四，確保增長的成果被廣泛且公平地共享[4]。在城鎮化進程中，優勢地區的高速增長創造了大量的就業崗位，為流動人口提供了收入增長和個人發展的機會，使其享受到比農村地區更優質的基礎設施、教育和醫療等公共服務，幫助他們完成了市民化身份的轉變。
共享是高質量發展的根本目的。高質量發展的成果應該惠及全體人民，促進共同富裕，這既源自我們黨為人民謀幸福的初心使命，也是人民群眾的共同期盼和社會主義的本質要求。優勢地區具備更先進的生產力和更高效的生產效率，在城鎮化進程中發展壯大了中等收入群體，能夠為人的幸福生活和全面發展提供堅實的物質、環境、精神和文化基礎[5]，是實現發展成果共享的首善之區。
以綠色和品質促進可持續
綠色是高質量發展的底色。傳統發展模式主要依賴要素投入的不斷增加驅動增長，由此必然引發對資源的過度開發，同時還會對環境造成破壞和污染，威脅經濟社會發展的可持續性。基于此，高質量發展的綠色內涵包含兩層含義，一是要堅決守住生態保護的紅線不動搖。在開發與保護的關系中，遵循山水林田湖草沙生命共同體原則，對適宜發展的城鎮空間要重點支持，增強發展的活力和效率，不斷提升開發的質量，而對于不適宜開發的生態敏感區域，必須堅守保護的紅線不動搖、底線不觸碰。二是要加快促進生態資源價值轉化。秉承綠水青山就是金山銀山的“兩山”理念，不僅將良好的生態環境視為可持續發展的前提基礎，還進一步通過修復和改善將生態環境資源轉化為更高層次的生產力和可持續的物質財富，實現發展動能的躍升[6]。優勢地區是人口和產業集聚的重點區域，部分地區的資源承載能力和生態環境的自我修復能力遭到一定程度的破壞，如何實現可持續發展已成為優勢地區必須解決好的重大問題。
品質是高質量發展的價值追求。首先，優勢地區在城市軟硬件環境營建和城市有機更新行動中走在前列，由此帶來的城市品質提升將進一步吸引創新人才、研發企業和服務機構集聚。其次，優勢地區生態品質的提升從供給側為居民享受人與自然和諧共生的高品質居住形態提供了可能，有助于進一步帶動消費升級，促進內循環。最后，優勢地區的社會精神生活品質提升為企業家精神等優良品質提供了生根發芽的沃土。綜合來看，物質文明、精神文明和生態文明相得益彰，有助于滿足人民對美好生活的宜居、宜業需求，提升人民的獲得感和幸福感，推動優勢地區實現融合共生的可持續發展。
優勢地區高質量發展面臨的土地要素配置瓶頸
規劃和市場是配置土地要素的兩種手段，其背后分別代表了“自上而下”的頂層設計和“自下而上”的個體訴求。土地要素或在規劃配置時統得過死，或在市場配置時放得太活，都會使土地要素配置的精準性和利用效率不能充分達成。
面向產業升級的優勢地區土地要素配置瓶頸。一方面，一些地方為推動工業發展，可能壓低工業用地出讓價格，借此強化其在招商引資中的競爭力，這種訴求雖然激發了產業發展的動力，但可能造成工業用地粗放利用，重復建設和產能過剩。另一方面，國家為了縮小優勢地區與欠發達地區之間的發展差距，強化對用地指標的宏觀調控和計劃分配，這也可能限制優勢地區的用地需求[7]。
面向人口發展的優勢地區土地要素配置瓶頸。一方面，在城鎮化進程中，流動人口從農村大規模向東部沿海優勢地區遷移，引發對城市居住空間的龐大需求。優勢地區的住房價格高企，超過外來人口的負擔能力，致使其融入城市的市民化成本提高。此外，住房供應機制不完善導致優勢地區居民的高品質住房需求得不到滿足。另一方面，大規模的人口空間遷移造成土地和人口空間配置的不平衡，進城農民的土地財產權益還沒有轉化為安居樂業的保障，與城市居民相比，在教育、醫療和社會保障方面的發展權益還沒有完全落實。
面向環境保護的優勢地區土地要素配置瓶頸。一方面，優勢地區人口和產業的集聚給資源環境承載力造成巨大壓力，發展建設空間占用生態環境空間，可能導致環境的自我凈化和修復能力下降。另一方面，生態環境空間以保護和修復為主，優勢地區環境營建對產業創新和人才吸引的空間品質溢價機制有待探索。此外，生態保護區的建設和維護需要長期投入大量的人力、物力、財力，但生態產品的價值實現機制和生態保護補償的區際間轉移支付手段尚不成熟。
立足“三生空間”增強土地要素對優勢地區高質量發展保障力度
土地要素配置與國家發展戰略轉型具有協同性。改革開放以來，土地要素的市場化配置助力社會主義市場經濟的建立發展。因此，在高質量發展的背景下，土地要素配置應汲取規劃和市場配置的經驗教訓，通過規劃—市場協同配置積極發揮助推功能，為優勢地區提供強有力的保障[8]。生產空間、生活空間和生態空間是優勢地區高質量發展的重要載體。因此，增強優勢地區高質量發展的土地要素保障，主要依靠立足“三生空間”的科學合理規劃。
生產空間高質量發展的土地要素配置應遵循集聚經濟規律，激發效率提升
優勢地區擁有更強的增長動能、更高的要素利用效率和生產率[9]。其土地要素配置應尊重優勢地區適宜集聚新質生產力的事實，讓市場機制來引導土地要素向能發揮更高效率、創造更大價值的優勢地區配置。從宏觀視角看，為推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的新格局，可在優勢地區和內陸地區之間構建包含補充耕地指標和建設用地指標在內的土地利用指標跨區域交易機制[10]。首先，基于區域主體功能對土地指標進行初次分配，保障土地發展權的公平配置；其次，充分發揮市場在土地配置中的作用，促進土地利用指標在優勢地區和內陸地區之間交易和流動。從微觀視角看，土地要素配置應以供給側結構性改革為主線。首先，落實規劃配置的引導功能，科學設置產業結構、產能分布和用地規劃，避免市場盲目追求短期利益造成的重復建設和產能過剩；其次，落實規劃配置的規制功能，以土地利用的市場效益為標尺，通過獎懲機制倒逼企業改革和產業轉型升級；最后，順應市場自發形成的更替和淘汰機制，拓寬土地供給和使用的彈性空間，降低土地要素交易成本。
生活空間高質量發展的土地要素配置應秉持以人為本的價值取向，夯實公平基礎
人口區位選擇機制表明，人口總是會自然流向能夠提供更好工作機會、更高收入水平和更優質公共服務的優勢地區。因此，土地要素配置應從城鄉融合發展出發，順應人口流動的趨勢，服務以人為核心的新型城鎮化建設。從土地增量角度看，應加快農村土地制度改革進程，增加人口流入優勢地區的建設用地指標配置。基于包容性增長的理念，改革城市住房土地供給制度，設置土地指標定向供給政策，專項用于非戶籍常住人口的保障性住房建設用地，保障優勢地區流動人口群體的基本住房權益，促進機會平等和發展成果共享，高質量實現農業轉移人口市民化。這有助于促進大城市內部和諧，緩解城市勞動力價格上漲過快，提升城市居民整體福利水平。從土地存量角度看，應在人口流出的農村地區實施全域土地綜合整治，充分挖掘工礦廢棄地、宅基地和其他閑置或低效利用土地的存量潛能，在驗收后通過重新編制土地利用規劃對整治后的存量土地重新進行產權賦能，或轉化為耕地，保障耕地面積動態平衡，或進入城鄉建設用地增減掛鉤平臺，通過引入城市建設用地市場價格保障農民土地財產權益的增值實現。
生態空間高質量發展的土地要素配置應追求人與自然和諧，彰顯綠色可持續
基于山水林田湖草沙生命共同體理念，優勢地區應實施自然資源資產統籌管理制度，同時以國土空間規劃為依據，以用途管制制度為抓手，明確城鎮建設區等的開發邊界和耕地、河流、濕地等的保護邊界，形成人口、產業與資源環境相協調的國土空間開發格局，尊重自然、順應自然、保護自然，因地制宜地對生態系統進行保護、修復和治理[11]。空間品質理論表明，地區之間不可移動的優質自然生態環境、消費的品質性和多樣性正在成為吸引人才的重要因素[12]。改善性住房是兼具上述特性的住房形態。隨著自然資源部發文建議取消地價上限和遠郊區容積率1.0限制，長期以來制約生態空間價值實現的規劃硬約束終于被打破。在城市群內部，改善性住房適宜選址在大城市周邊鄰近縣城郊區的低丘緩坡地帶，這些地區建設用地空間相對寬裕，擁有山清水秀的自然生態環境，緊密連接的交通基礎設施方便人員在工作地和居住地之間快速往返，能夠在實現低密度開發的同時充分融入自然環境，實現人與自然和諧共生的高質量發展。與此同時，應對改善性住房建設征收資源占用稅，對持有改善性住房征收房產保有稅。這將為生態產品價值實現提供有力的抓手，所得收益可構成地方政府的穩定收入，并為保障性住房建設提供資金來源，真正做到生態產品價值的實現路徑有效拓展，促進綠色和良性循環的可持續發展。
【本文作者為浙江大學公共管理學院教授、浙江大學城鎮化與空間治理研究中心主任；本文得到國家重點研發計劃項目“國土空間優化與系統調控理論與方法”（項目編號：2022YFC3800800）支持；浙江大學公共管理學院博士研究生任宇航對本文亦有貢獻】
注釋
[1]習近平：《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，《求是》，2019年第24期，第4—9頁。
[2]張軍擴、侯永志、劉培林等：《高質量發展的目標要求和戰略路徑》，《管理世界》，2019年第7期，第1—7頁。
[3]洪銀興：《新質生產力及其培育和發展》，《經濟學動態》，2024年第1期，第3—11頁。
[4]杜志雄、肖衛東、詹琳：《包容性增長理論的脈絡、要義與政策內涵》，《中國農村經濟》，2010年第11期，第4—14、25頁。
[5]劉培林、錢滔、黃先海等：《共同富裕的內涵、實現路徑與測度方法》，《管理世界》，2021年第8期，第117—129頁。
[6]盧寧：《從“兩山理論”到綠色發展：馬克思主義生產力理論的創新成果》，《浙江社會科學》，2016第1期，第22—24頁。
[7]陸銘、張航、梁文泉：《偏向中西部的土地供應如何推升了東部的工資》，《中國社會科學》，2015年第5期，第59—83頁。
[8]吳宇哲、任宇航、許智釔：《建黨百年的土地要素配置：政策回溯與路徑展望》，《土地科學動態》，2021年第6期，第44—49頁。
[9]陸銘、向寬虎、李鵬飛等：《分工與協調：區域發展的新格局、新理論與新路徑》，《中國工業經濟》，2023年第8期，第5—22頁。
[10]吳宇哲、任宇航、許智釔：《國土空間規劃體系下土地要素市場配置：理論、機制與模式》，《中國土地科學》，2023年第3期，第28—37頁。
[11]成金華、尤喆：《“山水林田湖草是生命共同體”原則的科學內涵與實踐路徑》，《中國人口·資源與環境》，2019年第2期，第1—6頁。
[12]楊開忠、顧蕓、董亞寧：《空間品質、人才區位與人力資本增長——基于新空間經濟學》，《系統工程理論與實踐》，2021年第12期，第3065—3078頁。
責編：董惠敏／美編：王嘉騏