摘 要:建設堪當民族復興重任的高素質干部隊伍是黨和國家事業高質量發展的重要保障。然而在實際工作中，領導干部尤其是基層干部在達到一定級別后容易面臨難以或無法繼續晉升的困境。打破干部升遷“天花板”，切實強化基層干部激勵效能，有效調動基層干部活力與執行力，顯著提升行政效能，既是關乎高素質干部隊伍建設的重要議題，也是推進國家治理體系和治理能力現代化在基層干部管理實踐領域的重要探索。

關鍵詞:基層干部 激勵機制 升遷“天花板” 行政效能

【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視干部激勵問題，先后印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》《推進領導干部能上能下規定》等文件，為激發干部干事創業指明了前進方向、提供了根本遵循。完備的激勵機制以及高效的政策體系是新形勢下支持干部擔當作為的關鍵因素。在眾多激勵干部干事創業的制度安排中，以職位升遷為代表的“升遷激勵”扮演著重要角色。實踐中升遷“天花板”現象比較突出，影響了領導干部特別是基層干部的工作積極性和擔當作為。

干部升遷“天花板”是指領導干部尤其是基層干部在達到一定級別后晉升空間愈發狹窄，難以或無法繼續晉升的一種現象。升遷“天花板”的存在極易誘發干部慵、懶、散、慢，也是“躺平式”“側臥式”干部出現的一種原因。干部升遷“天花板”現象雖然早就引起注意，但一直未能從根本上解決問題，這不僅不利于干部個人健康發展，也會影響制度執行與效能。

導致基層干部升遷難現象的原因剖析

首先，受不正確思想影響，一些基層干部心理預期較高。部分干部的“官本位”思想較為明顯，把做官尤其是做高官視為人生追求與理想目標，認為衡量干部價值的標準就是職位高低以及擁有實際權力的大小——職位越高、權力越大，伴隨的資源配置能力越強，社會關注度與地位隨之越高。在一些人看來，職位與權力成為反映干部個人職業生涯成功與否的重要象征。因此，追求職務的不斷晉升成為一些干部的主要目標之一，而部分秉持“做高官”理念、升遷欲望強烈的干部，往往是能升不能降、能高不能低，如若自身仕途遇到瓶頸，或是他人晉升更為順暢，他們就可能產生更大的心理落差，進而陷入升遷“天花板”困境中難以自拔。

其次，職業晉升渠道不夠順暢，“該上不上”浪費干部人才資源。當前干部人事制度設計和組織實踐不夠完善，特別是職業晉升渠道的狹窄與阻塞是誘發基層干部升遷“天花板”現象的結構性因素。一方面，在一些地方和單位，“論資排輩”儼然已成為干部晉升必須遵守的“潛規則”，年頭熬不到就難以更進一步。即便已出臺了破格提拔的相關規定，但實踐中困難重重，嚴重打擊了青年干部的工作積極性。同時，部分工作能力不強、實績不佳的干部長期留任，無形中助長了部分年長者的惰性，也阻礙了年輕干部的晉升之路。另一方面，對于年紀較長的干部來說，決定干部升遷與否的硬性標準缺乏彈性，時至今日仍有不少地方和單位在干部提拔過程中“死守”年齡線和學歷關，淡化甚至不關心領導能力和實際業績，如要求科級干部在40歲以下、處級干部在50歲以下、沒有本科學歷就不得提拔等。這種不顧實際情況、無視工作需要、以干部學歷和年齡為唯一導向的“一票否決”做法，使得一批進入干部隊伍時間早，能力突出、群眾公認、經驗豐富但教育背景一般的優秀干部難以得到進一步提拔任用，既浪費了干部隊伍資源，更是加劇干部升遷“天花板”現象的重要原因。

第三，干部升遷違規亂象時有發生，選人用人與評價機制待完善。科層制的“金字塔形”結構決定了干部晉升的“僧多粥少”。一般而言，只有那些在同一時期、同一領域的儲備人才隊伍中擁有超出平均水平能力與政績的干部，才能脫穎而出，并獲得晉升機會。這一點，應該說絕大部分干部是認可的。但在干部選拔任用實踐中，任人唯親、拉票賄選、干預投票等嚴重違反黨紀國法的現象時有發生。由于干部選人用人機制的公開性、透明度還不夠高，部分善于阿諛奉承搞關系、溜須拍馬走后門的人借機上位，而那些埋頭干事的實在人卻難以得到重視，致使其晉升空間被大大擠占。長此以往，部分有實績、肯干事的干部可能會心理失衡，覺得即使再積極工作也難以獲得升遷機會，便提前放棄、不再上進，這也進一步挫傷了基層干部的工作主動性與干事積極性。此外，在一些地方和單位，基層干部的年度考核與晉升評價標準較為模糊，目標、內容、要求不夠清晰，缺乏具體的量化指標與明確的業績評估，加之干部評價制度顆粒度過大、操作性不足，致使干部晉升備選數量異常龐大，在崗位晉升評價考核時的可參考性大打折扣，也嚴重影響了干部升遷的公平公正性，加劇了基層干部升遷“天花板”現象。

第四，干部交流和培訓機制不健全，加劇了部分綜合素質能力不夠強的干部所面臨的升遷難問題。干部的個人綜合素質與能力水平是影響干部提拔與否的重要主觀因素。當前，在一些地方和單位，雖有不同層級、不同范圍、不同時段的干部培訓活動，但總體而言培訓內容實用性有限、培訓形式較為單一，且相較之下不同公共部門間的學習交流仍顯不足。部分地方對外出交流、考察觀摩的干部級別有所限制，學習交流制度缺乏經常性、持續性、深入性。很多基層干部長期在同一地區、同一單位開展工作，在自己的圈子內打轉無法接觸到新鮮事物，難以學到先進經驗，導致多年來工作能力毫無提升、工作激情日漸消磨。此外，干部交流溝通機制不夠順暢，組織結構相對封閉僵化，很多基層干部往往只能在本單位、本系統內部的一元化晉升渠道中競爭，不僅約束了他們的發展潛力、限制了他們的晉升空間，而且也容易在干部隊伍內部積壓矛盾。干部交流和培訓機制的不健全，不利于基層干部的成長和提升，加劇了部分干部在晉升中的劣勢，致使其因能力不足而一再碰觸升遷“天花板”。

遭遇升遷難對干部心理和行為的負面影響

第一，思想上“穩”字當頭，追求平穩、拒絕變革，按部就班等退休。對于面臨升遷“天花板”的干部而言，傳統的晉升激勵已然無法發揮有效作用，這類干部認為即使付出再多努力也無法完成個人職業生涯的提升與突破，“投入-產出”無法達到心中預期，難以再從職業目標中尋找新的動力來源，致使個人發展欲望衰減、干事熱情消散。其中一些干部因覺得自己不會被重用，感到升遷無望、前途無“亮”，甚至會產生負面情緒，導致心理失衡，將無法升遷歸結于制度和組織因素，在日常學習和工作中表現出毫無興致、三心二意的狀態。同時，為了避免降職、撤職、免職風險，這類干部常常秉持“不求有功、但求無過”的所謂處世哲學，熱衷于維持現狀，能躲就躲，能避就避，寧可“少做”“不做”， 不愿走出舒適區，慢作為、不作為現象也隨之出現。

第二，工作中“混”字為要，自暴自棄、得過且過，失去前進的動力。在“無欲無求”的理念作祟下，一些基層干部出現了不屑于提升自我能力與水平，“當一天和尚撞一天鐘”，甚至“當著和尚，也不撞鐘”的消極狀態，每天看起來忙忙碌碌，實則無所事事。面臨升遷“天花板”的干部通常擔任著一定職位，但他們不僅不以自己的豐富經驗來協助上級、引導下級，而是反其道而行之：向上他們精力不集中，大作表面文章，把上級布置的任務工作停留在以文件落實文件、以會議落實會議上，致使政令不暢、執行不力，嚴重影響領導的管理效力；向下他們缺乏干事勁頭，不愿負責、遇鋒就避，甘當“甩手掌柜”，致使組織內部彌漫消極情緒、工作效率低下，面對群眾更是態度敷衍、沒有耐心，長此以往將嚴重危害黨和國家事業的高質量發展。

第三，作風上“亂”字先行，自由散漫、心浮氣躁，易發生貪污腐敗。一些遭遇“天花板”的干部心理扭曲，認為自己不再可能被提拔，便開始利用手中的權力追求享樂，迷信“有權不用、過期作廢”，甚至不惜鋌而走險肆意妄為，大搞權力尋租、權錢交易，腐化墮落的現象數見不鮮。個別干部更為極端，看到別人積極工作、逐漸進步、順風順水而得了“紅眼病”：作為下級，仰仗自己入職早、資歷老而不聽指揮；作為上級，甚至刻意為年輕有為的青年干部設置障礙以阻止他們進步。還有個別干部為了突破升遷“天花板”，急功近利、投機取巧，不顧客觀情況大搞勞民傷財的面子工程，不講實際效果只求規模規格。更有甚者為“加官進爵”不擇手段，罔顧黨紀國法，或是拉幫結派、團團伙伙，將可能阻礙自己進步的異己排除在外，破壞組織原本的安定團結，或是通過拉關系、走后門來巴結、討好上級領導，助長了干部晉升中“跑官要官、買官賣官”的歪風邪氣。

破解基層干部升遷難，切實激發干事創業熱情

第一，加強干部思想建設，引導其樹立正確價值觀念。基層干部面臨升遷“天花板”困境既有體制機制因素，更源于干部自身的認識不到位。“官本位”思想在我國由來已久，這一觀念的消極影響如今依然存在。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，個人職業升遷中難免會遭遇“天花板”，而為人民服務則是永無止境的，不會有“天花板”，更需要廣大干部長期堅持。一方面，要發揮黨組織在思想建設方面對干部的引領作用，通過持續開展卓有成效的干部教育培訓與理論學習工作，引導干部牢固樹立正確的權力觀、事業觀、人生觀，切實增強群眾觀念和公仆意識，時刻牢記并積極踐行“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。另一方面，強化對基層干部的人文關懷和職業生涯指導，使基層干部對職業預期形成相對客觀的認識，結合個人實際情況理性分析，對自己能不能升遷、升到什么職位做到“心中有數”，學會理解適應并保持心理平衡，多從積極方面看問題，即使真正遇到升遷“天花板”時也不會茫然失措、郁郁寡歡，而能繼續保持開拓創新、積極樂觀的朝氣活力。進一步地，激勵基層干部加強學習、交流和提升，明白自我價值的實現在于所擔責任的充分履行以及個人能力的發揮，不在于職位的高低。總之，圍繞新時期干部隊伍建設的現實需要，進一步強化思想建設，補足精神之鈣，既是破解升遷“天花板”的潛在突破口，更是調動基層干部擔當作為的思想源動力。

第二，深化組織干部人事制度改革，優化干部績效考核。堅持“干什么考什么”，根據不同地區、不同領域、不同層級單位與干部的職責要求，針對性地設置各有側重、各有特色的考核評價指標，除了對一般經濟效益、社會發展目標考核外，也可結合各自實際情況，納入生態文明、民生保障、群眾滿意度等可持續發展指標，并對各考核指標間的權重進行協調，對現有指標進一步細化、量化、深化，形成具有一定梯度區間的評價等級。同時，要善于運用大數據、人工智能等新興技術，結合定量與定性方法進行科學考核評價，考核結果要按期如實記錄歸檔，將之作為干部升遷的參考標準，滿足干部績效考核的制度化、規范化、系統化要求。從績效考核的實施主體上看，應探索建立多元化評價體系。將考核主體從以組織人事部門為主，逐步擴展到人大、政協、新聞媒體、專業機構、普通民眾等多元考核評價主體，將來自不同評價方的意見納入干部晉升考核中，比如可考慮搭建一個面向所有政府服務對象的意見表達平臺，便于組織人事部門接收來自不同主體的意見和建議。“自上而下的考核評價”與“自下而上的監督制約”相結合的評價模式既能降低考核部門在考察干部情況時所需的信息成本，也能使基層干部晉升流程更加公正科學，特別對那些工作兢兢業業、成就有目共睹、群眾滿意度高但“朝中無人”且不善于“向上溝通”的干部來說，可以打破晉升“天花板”，呵護他們的工作激情，激勵其更好堅守職責和擔當作為。

第三，健全選人用人機制，完善綜合激勵安排。首先，要樹立選人用人的正確導向，確保干部選拔的公平、公正、公開，著力提高選人用人公信度。一方面，“用對一個人、帶動一批人”，黨的二十大報告提出“選拔忠誠干凈擔當的高素質專業化干部”，要堅持德才兼備、以德為先、五湖四海、任人唯賢，確保德才兼備、閱歷豐富、群眾公認的干部能夠得到重用，堅決破除“唯年齡論”“唯學歷論”傾向，不能總讓年齡學歷占優勢但素質能力平庸者獲得升遷，也不能使“德、能、勤、績、廉”等方面表現優異的干部卻因為個別非原則性硬性標準的約束而失去晉升機會，切實推動人崗適配、因事擇人，著力實現人盡其才、人盡其用。另一方面，探索實施干部差額晉升制度，完善干部公推公選、競爭上崗制度，深化干部任免領導班子集體決策與負責制度，強化干部選拔任用的全過程監督，做到“優中選優”、實現“升得其人”，這樣既能使廣大干部心服口服，又能從根本上壓縮基層干部升遷中違法亂紀現象的生存空間。其次，應綜合考慮基層干部配置的梯次結構，儲備培養一批來源廣泛、數量充足、結構合理、素質優良的后備干部人才隊伍，營造良好的干事創業氛圍。拓寬選人用人的視野和渠道，尤其注重從基層招賢納才，有針對性、計劃性、目的性地建立儲備干部庫，使優秀的基層干部有更多的發展機會和更大的晉升空間，最大程度調動他們的工作積極性。此外，還要及時傾聽干部的呼聲并向未獲晉升的干部做出必要解釋，讓他們感到被尊重，增加他們的信任感，減少他們的相對剝奪感，以緩和因職務晉升而可能造成的人際矛盾與利益沖突，積極營造和諧團結、努力向上的組織氛圍。第三，正向激勵與負向激勵齊頭并進，疏通干部晉升渠道，完善基于制度的干部激勵實踐。切實用好職務職級并行制度，靈活通過“升級不升官”“升官不挪位”等方式解決基層干部職務晉升的瓶頸問題，深化基層干部工資結構和薪酬制度改革，合理設定職務職級工資比重，縮小職務工資梯度、擴大職級工資梯度，穩定基層干部隊伍，激發廣大基層干部干事創業的熱情。同時，建立健全干部動態管理制度，嚴格執行問責制度，對那些履職盡責情況較差、績效考核結果不佳的干部要及時進行相應的教育和處理，維護干部管理條例和規范的嚴肅性，真正實現“能者上、庸者下”，推動形成升降有序的干部變遷氛圍。此外，除了要將干部的工資待遇同工作績效關聯起來外，也可積極探索其他可能的替代性激勵方案。比如可優化彈性工作制、彈性調薪制、帶薪休假等制度安排，切實提高基層干部的福利待遇，或對部分工作能力突出卻暫時未能獲得升遷的干部予以榮譽表彰，讓想干事、能干事的干部有奔頭、有甜頭，多管齊下有效激勵基層干部擔當作為。

第四，完善干部教育培訓和交流機制，夯實基層干部履職素質和能力。面對世界百年未有之大變局和“三新一高”重大戰略部署，加強新時代干部隊伍能力建設至關重要。一方面，要進一步優化干部教育培訓機制，全面提升干部履職素質和能力。有別于傳統的大水漫灌式教育培訓，基層干部的學習可錨定具體領域，查漏補缺、有的放矢。比如，不善于口頭表達、公文寫作、數理運算等基本技能的干部，可以參加基礎技能培訓；不熟悉數字化設備系統的干部應積極參與技術技能培訓；也可根據干部不同需要組織開展相應的培訓，如團隊管理、招商引資等。另一方面，要進一步完善現有干部交流機制，有效拓寬交流渠道，增加交流任職機會，推動基層干部輪崗交流與培養兩相結合，讓他們在不同崗位上鍛煉、在多種環境下磨礪。既要重視傳統的自上而下的縱向交流方式，也要注重跨地區、跨部門、跨編制的干部間橫向交流，這不僅可以豐富干部的工作經歷和經驗，提高他們的履職素養和能力，也有助于克服干部同地同崗任職時間過長可能出現的任人唯親、裙帶關系、拉幫結派等嚴重違反組織規定的現象。通過強化干部教育培訓和輪崗交流，不但有助于夯實個人綜合素質和提升業務能力，也有助于減少因自身素質能力不足而遭遇升遷“天花板”的可能，進而有效調動基層干部整體活力與執行力，顯著提升行政效能，更好助力實現治理現代化目標。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、副院長，上海市創新政策評估研究中心主任；本文系國家社科基金項目“完善干部擔當作為的激勵機制研究”(項目編號：20AZD020)的階段性研究成果；上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生孟令航對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗 ——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

[2]《習近平對黨的建設和組織工作作出重要指示強調 深刻領會黨中央關于黨的建設的重要思想 不斷提高組織工作質量 代表黨中央向全國廣大共產黨員致以節日問候》，新華網，2023年6月29日。

[3]劉幫成：《當前青年干部治理能力提升應精準破解哪些難題》，《國家治理》，2021年第32期。

責編：羅 婷／美編：石 玉