本期嘉賓：

中國工程院院士、生態環境部環境規劃院名譽院長 王金南

清華大學環境學院教授 劉毅

北京林業大學生態文明研究院院長 林震

主持人：

本報記者 張蕾 俞海萍

生態環境分區管控，編制生態環境準入清單，劃定三類生態環境管控單元……《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》）日前公開發布，美麗中國的步伐越走越實。生態環境分區管控怎么分？美麗中國如何“從細節出發”？本期特邀專家學者就此對話討論。

記者：生態環境分區管控提出的背景是什么？和此前生態環境保護的方式相比，體現了哪些制度內涵和理念創新？

王金南：生態環境分區管控是以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精準管控的環境管理制度，是提升生態環境治理現代化水平的重要舉措。

實施生態環境分區管控是深入貫徹習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神的具體舉措。生態環境分區管控是一項支撐全面推進美麗中國建設的空間底盤性制度，從單要素分區管理向多要素綜合分區管理迭代升級，生態環境分區管理的思路一以貫之，這既是國際國內實踐經驗證明行之有效的通行做法，更是貫徹新發展理念、構建新發展格局的必然要求。

實施生態環境分區管控，就是要把生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線等生態環境“硬約束”，落實到生態環境管控單元（以下簡稱“三線一單”），制定生態環境準入清單，實現精準施策、科學治污、依法管理，顯著提高生態環境精細化差異化管理水平。

劉毅：我國生態環境問題復雜多樣，不同空間地域和空間尺度上表現形式和問題成因差異較大，具有顯著的空間分異特征。必須充分考慮自然環境條件和經濟社會發展差異，因地制宜開展生態環境治理。圍繞生態環境根本改善和美麗中國建設戰略目標，實施生態環境差異化分區管控制度，“劃邊框、定規矩”“在空間上管住質量”，這是國家生態環境源頭預防體系的頂層設計，也是我國生態環境管理體系的重大制度創新。

2017年，在連云港等4個試點城市的實踐基礎上，生態環境部印發《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》，突出“問題識別—質量目標—分區管控—準入清單”邏輯關系，構建了從“三線”到生態環境管控單元、從一般性污染防治到清單化準入管控的主線，系統提出了生態環境分區管控方案編制的通用原則、內容、程序、方法和要求。后續實施過程中，結合部分省份遇到的問題，生態環境部又相繼印發《“三線一單”編制技術要求（試行）》等7項具體技術文件，基本形成以規范性技術要求為核心的生態環境分區管控技術體系，為全國各省份、各地市建立和完善生態環境分區管控體系提供了有力的技術支撐。

林震：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進生態文明制度體系建設，建立健全以空間治理和空間結構優化為主要內容的空間規劃體系，推行“多規合一”制度以優化生產、生活和生態空間，提高政府空間管控水平和治理能力；在生態環境領域試點推廣“三線一單”制度，促進生態環境保護的精細化、精準化，提升國土空間的生態環境管控水平。例如，浙江省2014年開始“多規合一”試點，2021年年初成為全國第一個各級各地均發布“三線一單”的省份，2023年年底首部“多規合一”的規劃——《浙江省國土空間規劃（2021—2035年）》獲得國務院批準，為下一步生態環境分區管控規劃的編制奠定了堅實基礎。

記者：《意見》劃定生態環境管控單元，在生態保護中“劃邊框”“明邊界”的具體要求是什么？有什么重要意義？

王金南：我國生態系統復雜多樣，生態環境空間異質性明顯，針對單一區域、線、點上的局部微觀管理已不能滿足系統性治理需求。過去通過主體功能區戰略等框定了宏觀發展與保護格局，但仍需實施更加精細化的生態環境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉型發展。

深入推進生態環境分區管控，實質是針對我國不同區域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略，集成應用各種管理和技術手段，建立“綠色標尺”，強化生態環境管理的系統性和全面性，優化國土空間開發保護格局，厚植美麗中國建設的綠色底色。

劉毅：生態環境分區管控制度以開展高水平保護、推動高質量發展為目標，以生態功能和環境過程為基礎，深入分析區域開發建設活動布局、規模和強度與生態安全保障、環境質量改善的影響關聯，以空間單位為核心構建起“質量目標—管控單元—準入清單”差異化空間管控體系，為從源頭上協調破解發展與保護矛盾提供了制度依據和技術手段。

林震：生態環境分區管控不是簡單的網格化管理，它需要劃分和明確的是發展和保護之間的界線。我國的主體功能區規劃把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大功能區域。《意見》則把每一個規劃區域的生態環境分區管控單元分為三類，即優先保護單元、重點管控單元和一般管控單元。就“三線一單”來說，其中生態保護紅線是空間控制線，生態保護紅線內的區域加上飲用水水源保護區、其他重要自然保護地等構成優先保護單元；環境質量底線和資源利用上線是指標控制線，主要用來衡量和管控區域環境質量、能源消耗和資源損耗情況；生態環境準入清單是以清單方式列出一個區域的環境準入要求。各地一般都把“三線一單”看作是發展管理的工具書、投資開發的指南書和社會監督的參考書，確保發展不超載、底線不突破。

記者：此前，全國各地、各領域在生態環境差異化保護、精準化管理中，有哪些成功的探索和實踐？

劉毅：在綜合劃定生態環境管控單元方面，目前全國共劃定生態環境管控單元4萬多個。其中，優先保護、重點管控和一般管控三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%；編制完成涵蓋空間布局約束、資源利用效率、污染排放強度、環境風險防控等四個維度的生態環境準入清單，實現“一單元一清單”，顯著提升了生態環境治理的精細化科學化水平。

在精細編制生態環境準入清單方面，目前，全國已編制完成31個省區市、143個片區、382個地級行政區及4萬多個單元四個層級的差異化生態環境準入清單，實現了國家發展戰略目標和生態環境治理要求的逐級分解和落地細化。

在分級建設生態環境分區管控信息平臺方面，目前，國家與地方高效聯動的成果數據管理平臺和應用系統已建成，初步形成了全國生態環境分區管控“一張圖”。

林震：我國已經分別制定了地表水、大氣和噪聲等單項環境要素的功能區劃，也編制出臺了《全國生態功能區劃》和《全國主體功能區規劃》，尤其是在2021年年底完成所有省、市兩級“三線一單”的制定和發布，基本建立起覆蓋全國的生態環境分區管控體系。在區域和流域方面，京津冀、長三角地區努力推動區域內“三線一單”的有效銜接，《中華人民共和國長江保護法》和《中華人民共和國黃河保護法》都規定流域各省級政府要制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單；《中華人民共和國海南自由貿易港法》要求制定生態環境準入清單和實行差別化的自然生態空間用途管制。天津市2019年將“三線一單”相關要求納入《天津市生態環境保護條例》，在全國率先確立了“三線一單”的法律地位，目前已有40多部地方性法規就加強生態環境分區管控作出規定。

記者：在實際操作中，如何應對推進生態環境分區管控帶來的挑戰和困難？

王金南：通過搭建便捷高效的生態環境分區管控信息平臺，實現信息共享、業務協同，逐步實現政府、企業、社會組織和公眾等共同參與，支撐形成多元共治、決策科學、機制順暢的高效環境治理體系，有效提高生態環境治理效能。

劉毅：首先，在完善理論體系的基礎上，推動國土空間治理的跨部門、多要素政策協同，形成政策合力，支撐國土空間生態環境分區精細化管理。還可選擇重點區域、流域和城市，開展多路徑應用試點，總結先進經驗進行示范推廣。

其次，要加強關鍵技術與工具研發。比如，針對關鍵技術瓶頸，進一步完善生態環境準入清單編制技術；結合人工智能與大模型應用前沿，完善信息平臺功能，拓展應用場景，充分發揮生態環境分區管控信息管理平臺的智慧決策作用等。

此外，面向建設人與自然和諧共生的現代化，今后要重點加強生態環境分區管控制度落地應用，研究制定重點區域、流域和海域的環境承載目標與差異化準入對策，加強制度實施的全過程監管、跟蹤評估與考核評價，完善相關技術指南、數據標準和智能化分析決策規范，加快推動新時期生態環境治理戰略性轉變。

林震：要重視管控方案的科學性問題。各地要在現有分區管控方案基礎上編制發布修訂完善后的新方案，尤其要加強與國土空間規劃的動態銜接，聚焦區域性、流域性突出生態環境問題，建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略。

要重視方案實施的協同性問題。生態環境分區管控是一個系統工程，要推進國家和省級生態環境分區管控系統與其他業務系統的信息共享、業務協同；要通過生態環境分區管控服務，加強區域整體性保護和系統性治理；要強化生態環境保護政策協同，依托分區管控方案協同推進區域和流域的降碳、減污、擴綠、增長；要切實推進生態環境分區管控與環境影響評價、排污許可、環境監測、執法監管等的協調聯動。

要重視管控結果的應用性問題。要加強生態環境分區管控成果的應用，為地方黨委和政府提供綜合決策支撐。要把生態環境分區管控實施成效評估作為優化環境影響評價管理的重要依據。

（項目團隊：本報記者 張蕾、俞海萍 本報通訊員 張熙、劉昱琛）