摘 要:建設自由貿易試驗區是以習近平同志為核心的黨中央在新時代推進改革開放的重要戰略舉措。至今，中國已陸續設立“1+3+7+1+6+3+1”共22個自貿試驗區，形成了覆蓋東西南北中，統籌沿海、內陸、沿邊的改革開放創新格局，在全國各地初步形成開放型經濟發展的集聚擴散效應。近年來，經濟全球化遭遇逆流，個別國家奉行單邊主義、保護主義，強行“脫鉤”“斷鏈”，給國際經貿合作帶來嚴重的不確定性，自貿試驗區發展所面對的成長環境發生了較大變化，對接國際高標準經貿規則水平不高、制度創新不足和應對高水平開放的風險防控體系不健全等問題開始浮現。如何突破自由貿易試驗區高質量發展瓶頸，實現更全面的深化改革、更高水平的對外開放，值得進一步探討。
關鍵詞:自由貿易試驗區 制度創新 高質量發展 制度型開放
【中圖分類號】F752 【文獻標識碼】A
建設自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿試驗區”）是新時代我國推進高水平對外開放和實現經濟高質量發展的重要戰略舉措。長期以來，在經濟全球化背景下，國際投資與貿易越來越趨于自由化，各國對外開放程度發生了重大變革，全球經濟互聯互通的發展趨勢不斷增強。黨的十九屆四中全會提出“建設更高水平開放型經濟新體制”“實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放”“加快自由貿易試驗區、自由貿易港等對外開放高地建設”等要求。2023年是自貿試驗區建設十周年。十年來，按照國家整體部署，自貿試驗區在貿易投資現代化、特色優勢產業創新發展、行政審批效率提升等多方面取得了突破性進展。國家層面總結提煉了七批改革試點經驗、四批最佳實踐案例，共向全國復制推廣302項制度創新成果。2023年8月，中國商務部國際貿易經濟合作研究院發布的《中國自由貿易試驗區發展報告（2023）》顯示，2022全年各自貿試驗區形成537項制度創新成果，涵蓋進出口管理體制、金融市場準入、服務業市場開放、法律體系、政府監管方式、政府職能轉變各個方面各個領域，其中貿易、投資領域制度創新成果較為豐富，占比分別約為24.4%和19.9%。
2013年，國務院批準在上海設立第一個自貿試驗區。至今，中國已陸續設立“1+3+7+1+6+3+1”共22個自貿試驗區，形成了覆蓋東西南北中，統籌沿海、內陸、沿邊的改革開放創新格局，在全國各地初步形成開放型經濟發展的集聚擴散效應。近年來，經濟全球化遭遇逆流，個別國家奉行單邊主義、保護主義，強行“脫鉤”“斷鏈”，給國際經貿合作帶來嚴重的不確定性，自貿試驗區發展所面對的成長環境發生了較大變化，對接國際高標準經貿規則水平不高、制度創新不足和應對高水平開放的風險防控體系不健全等問題開始浮現。由此，深入探討自貿試驗區如何破除制約高質量發展的瓶頸，繼續提升對外開放“排頭兵”的標桿引領作用具有重要現實意義。
制約自貿試驗區高質量發展的瓶頸與短板
自貿試驗區對接國際高標準規則水平有待提升
自貿試驗區作為國際高水平貿易投資規則壓力測試的“試驗田”，積極對標國際高標準規則，努力在規則、規制、管理、標準等方面與國際接軌，構建與國際高標準經貿規則相銜接的制度體系和監管模式。隨著國際貿易新規則愈發嚴格，地緣政治環境愈發復雜，自貿試驗區對接國際高標準規則的短板和不足愈發凸顯。
知識產權保護不夠到位。知識產權管理一直是我國自貿試驗區建設工作的核心內容之一。但目前我國自貿試驗區知識產權保護法律法規和執法體制還不夠完善，相關管理部門面臨依法執法與制度創新的諸多矛盾，對接高標準國際經貿規則相對滯后，自貿試驗區創新空間拓展受限。
稅收優惠力度不大。我國自貿試驗區的稅收優惠范圍和力度與國際自貿區（港）存在一定差距。盡管《海南自由貿易港建設總體方案》中提到了“按照零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿易港相適應的稅收制度”，但目前僅適用于海南自貿港，還沒有普及到其他自貿試驗區。對接國際減稅規則，結合我國稅制改革進程，探索符合自貿試驗區高質量發展需要的稅制體系，逐步降低稅負水平，是我國自貿試驗區成為具有競爭力的特殊功能區的關鍵。
數字和服務貿易開放滯后。對接國際高水平貿易規則可知，我國自貿試驗區的制度創新目前仍側重貨物貿易便利化，尚未推出適用于22個自貿試驗區的跨境服務貿易負面清單，服務貿易對外開放水平有待提高。另外，在數字規則競爭方面，我國自貿試驗區在數據確權交易、數據跨境流動和數據隱私保護等數字敏感領域尚且存在較大發展空間，不能與國際高水平數字規則完全對接。
自貿試驗區制度創新有待進一步加強
作為制度型開放新高地，我國自貿試驗區以制度創新為核心任務，以經驗可復制、可推廣為基本要求，積極推動自身高質量發展。制度創新與高質量路徑選擇，對自貿試驗區縮小與國際上成功的自由貿易港之間的差距，提升國際競爭力與規則制度話語權具有很強的針對性。目前我國自貿試驗區在創新范圍、質量、系統性和關聯性等方面還存在很多不足。
制度創新范圍較為局限。我國自貿試驗區制度創新目前較多集中在準入后的便利化，比如操作層面（如通關流程簡化、手續減免、時間縮短等）或技術層面（如網上辦理、電子文件提交、數字技術應用等），而在準入界限和準入后的經營方面（如勞工標準、政府采購、環境保護以及監管一致性等）以及政策體制方面（如人才流動制度等）的首創式創新較少，且實踐效果還有待進一步檢驗。
制度創新質量有待提升。我國自貿試驗區的制度創新存在明顯的淺層化、同質化、重復化現象，大部分自貿試驗區還停留在復制推廣其他自貿試驗區制度創新成果的階段，具有地方特色的制度創新舉措較少，缺乏引路意義。與此同時，有些自貿試驗區的創新制度與地區現有管理體制銜接不順利，存在“突破”與“桎梏”并存的問題。此外，由于缺乏協調一致的外部制度環境以及系統的頂層設計，自貿試驗區制度創新效能有待提升。
制度創新碎片化問題突出。我國自貿試驗區制度創新的系統性和關聯性不強，被賦予的政策優惠還沒有充分發揮其制度創新“試驗田”的作用。系統性不強主要體現在碎片式創新多，缺乏系統集成式制度創新，現有的制度創新既沒有深入推動結構性和規則性的變革，也沒有觸及深層次的變革。關聯性不強一方面是指后續落實機制不健全，改革舉措缺乏配套制度與容錯糾偏機制，另一方面是指尚未徹底突破地域限制，與其他自貿試驗區協調聯動和集體攻堅式創新較少。
自貿試驗區應對高水平開放的風險防控體系有待完善
面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，自貿試驗區亟需健全各方面風險防控機制，增強駕馭風險能力。制度創新、制度執行與風險防控相輔相成，制度創新是根本、制度執行是基礎、風險防控是前提。目前，我國自貿試驗區應對高水平對外開放的風險防控體系還存在一些空白和漏洞，主要表現為：缺乏真正具有現實針對性和可操作性的風險防控措施，也沒有形成系統性的防控體系，應對開放的壓力測試和風險測試不夠充足；尚未建立風險信息平臺、發展風險評估機構、暢通風險信息交流共享渠道；欠缺應對風險的超前意識，風險預警和快速反應機制、風險監管制度等尚不健全，“監測識別、量化評估、預警提示、應急處置”四位一體的全流程風險防控體系還未建立。
自貿試驗區高質量發展路徑探析
主動對接高標準國際經貿規則
在宏觀層面上，積極落實《關于高質量實施〈區域全面經濟伙伴協定〉（RCEP）的指導意見》要求，立足新發展階段、貫徹新發展理念，對RCEP經貿規則進行借鑒和改良，不斷總結凝練適用性規則，形成可復制、可推廣的改革成果，為我國進一步加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）做好風險和壓力測試，構建面向全球的高標準自由貿易區網絡。按照現階段接受難度及政府事權范圍，結合目前各自貿試驗區開放型經濟新體制的建設情況，遵循漸進式原則，將自貿試驗區分為優先對接和改革、漸進對接和調整以及探索對接和逐步對接三類，分情況分步驟分階段深化規則創新改革。
在微觀層面上，支持和引導自貿試驗區內企業熟練掌握RCEP原產地累計規則，拓展至進出口商以及生產商均可出具原產地聲明，提升企業尤其是中小微企業的自由貿易和投資水平。簡化海關程序，規定貨物放行時限，通過保證穩定高效的運輸環節來鞏固區域間的產業鏈供應鏈，進一步完善進出口貨物“提前申報”“兩步申報”通關模式。繼續合理縮減外資準入負面清單條款，深化落實無差別待遇，減少產業限制，提高市場準入水平，倒逼產業政策改革，促進自貿試驗區內企業主動參與全球價值鏈分工。積極對接CPTPP知識產權保護規則，設立專門機構協調和處理糾紛，對自貿區內出現的知識侵權行為，采用更嚴格的賠償救濟手段，完善區內創新人才保護機制，打造高層次人才集聚地。
穩步擴大自貿試驗區高水平制度型開放
制度型開放是相對于商品和要素流動型開放而言的一種更深層次的開放，包含三方面的新要求：一是要接軌國際通行規則或先進標準；二是加強對外開放政策的貫徹落實；三是積極參與制定和完善國際經貿規則和全球經濟治理。制度創新是推動制度型開放的重要抓手，是自貿試驗區高質量發展的不竭動力。截至2023年9月，我國各自貿試驗區已向全國及特定區域復制推廣302項制度創新成果，各省市區自行推廣復制超過2800項，包括投資自由化便利化、貿易自由化便利化、政府管理改革、金融開放創新等多領域，充分發揮了自貿試驗區的窗口、示范、引領、帶動作用，促進了制度創新改革紅利的持續釋放。展望未來，自貿試驗區要在更廣領域、更深層次開展探索，積極推動制度、規則、法律、法規等的系統性升級和落地實施，以制度創新為核心任務，不斷完善和優化區內制度環境，為推進中國的制度型開放發揮更好的示范作用。逐步建立以投資與貿易制度為兩大核心，以金融、人員、運輸、稅收制度為四大保障以及以科技創新驅動發展為一大支撐的制度創新體系，促進自貿試驗區制度創新持續走深。特別圍繞貿易投資便利化、營商環境優化和政府職能轉變等重點制度瓶頸，開展跨部門、跨領域甚至跨區域的協同創新，避免制度創新長期碎片化。建立自貿試驗區考核評估長效機制和退出機制，獎勵產出重大標志性制度創新成果的自貿試驗區，也允許與原定發展思路不符合的片區退出，完善管理機制，集中優勢資源，激發改革創新動力。
著力打造自貿試驗區前沿特色產業集群
自貿試驗區實現高質量發展，不僅要提升制度創新效能，還需通過制度創新促進產業優化與升級，打造具有輻射帶動效應的重要平臺項目，提升特色產業聯動發展水平。推動自貿試驗區前沿特色產業集群發展，核心在于搭建由產業鏈各主體、支撐產業鏈運行的各要素，以及外部環境等構成的產業鏈賴以生存和發展的循環有機系統，從而形成區內完善的產業鏈發展生態圈，使產業鏈各主體及環節之間緊密銜接。在這一過程中，穩鏈、強鏈、補鏈、延鏈至關重要。其中，穩鏈應聚焦于整體供應鏈的“能進能出”“暢通無阻”，強鏈應聚焦于高端產業的“做大做強”“人有我優”，補鏈則應聚焦于增強產業鏈供應鏈關鍵環節的自主可控能力，延鏈應以實現價值升級為目標。此外，要充分利用國內外兩個市場的要素資源，在更大范圍內實現資源的有效配置，更加積極推動全產業鏈創新發展，為自貿試驗區高質量發展注入源源不斷的動力。特別是要加大對高技術產業和創新型企業的支持力度，完善人才及生活配套政策，吸引大量外資、高端人才和技術等要素集聚，提升市場資源配置效率、創新企業運營新模式、打開對外開放新格局，充分發揮各市場主體比較優勢，進一步提升自貿區內整體經濟實力和創新水平。
自貿試驗區積極融入和服務國家重大戰略
自貿試驗區作為政策創新的“試驗田”，理應積極融入和服務“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、東北振興、長三角區域一體化發展、創新驅動發展和科技自立自強、數字中國、健康中國、海洋強國等國家重大戰略，推動區域的經濟協同發展和合作的深入，從而擴大改革綜合效應，更好服務構建新發展格局。融入和服務重大國家戰略也有助于自貿試驗區開展差異化探索、實現高質量發展。一是系統梳理可銜接和承載的國家戰略。深度分析所在省市稟賦及國家賦予的戰略性任務，以此作為下一步深化改革開放的靶點，并結合戰略落地實施，謀劃一批先行先試、系統集成舉措。比如，黨的十九大報告明確提出建設數字中國，北京、上海、安徽等自貿試驗區充分發揮自身在數字經濟、數字貿易、科技創新等方面的優勢條件，積極推進“雙自聯動”，促進制度創新和科技創新雙向賦能。二是鼓勵自貿試驗區聯動發展。按經濟地理區域開展橫向聯動，能夠促進不同自貿試驗區優勢資源的共享和互補。比如，沿海地區在海洋經濟、航運物流等方面具有優勢，而中西部地區在資源稟賦、產業集聚等方面具有獨特優勢，通過聯動發展可以實現資源的優化配置，形成協同效應，在支撐中西部地區承接產業轉移和引領區域經濟高質量發展方面作出更大貢獻。特別是在數字經濟、人工智能、生物醫藥等新興領域，可以通過聯動發展加強經驗交流，推動科技創新和產業升級，在創新創業環境、人才招引等方面形成良性競爭格局。三是進一步完善自貿區和協同發展區之間的合作機制，提升合作水平。自貿區和協同發展區可以在自貿框架內開展協同發展，簽訂合作協議，制定重點合作項目清單，以促進雙方資源的有效整合和高效配置，進一步深化務實合作，促進協同發展。在自貿區不具備條件或沒有可操作案例的情況下，有條件的縣（市）區、重點園區可以先行先試改革創新經驗或其他自貿區有利于經濟發展的成熟做法，作為自貿區探索改革新途徑、積累發展新經驗的重要補充。
持續推動自貿試驗區數字經濟與服務貿易創新發展
目前，我國各自貿試驗區建設發展處于以服務業和服務貿易開放為主的階段，隨著數字經濟和數字貿易的發展，設有自貿試驗區的省份（自治區、直轄市）要進一步拓展其承載能力和發展空間，結合各地區發展階段和區內產業特色，重點聚焦“數字”“服務”等相關領域，優化和完善未來發展布局，開創性探索新發展模式，實現自貿試驗區與數字經濟和服務業擴大開放試點相互賦能。一是加快制定和實施與CPTPP服務貿易開放水平基本相近的自貿試驗區跨境服務貿易負面清單，放寬準入門檻，重點推進服務業對外開放，更大范圍實行自貿試驗區跨境服務貿易管理新模式，大力發展物流、研發設計等生產性服務業，加速培育對外貿易的新勢力，探索建立服務貿易監管平臺。采用負面清單對跨境服務貿易進行管理已成為全球發展趨勢。伴隨RCEP正式生效，包括中國在內的8個成員國亟需在規定時間內由正面清單模式轉為負面清單模式。我國目前制定的第一張跨境服務貿易負面清單是海南自由貿易港版，推動海南自由貿易港跨境服務貿易領域進一步擴大開放，對于中國全面實現跨境服務貿易管理向負面清單模式轉變具有重要示范作用。二是主動對接CPTPP高標準數字領域規則，確定低風險跨境流動數據目錄，搭建跨境數據安全治理、開發利用和運營平臺，加強國際交流與合作，探索開展數據跨境流動管理以及開放共享應用。三是完善相關數字敏感領域的風險防控和處置機制，做好風險壓力測試，制定區內、區間協同參與的數據跨境安全評估管理制度，確保自貿試驗區實現跨境數據安全有序流動，深化跨境電商、以新業態激活新產業以及以現代服務業為重點的產業政策改革，努力將自貿試驗區打造成為面向世界的數字貿易先導區、現代服務業開放創新區。
【本文作者為浙江大學經濟學院教授、浙江新時代自貿港研究院副院長；浙江大學中國開放型經濟研究中心、浙江自貿研究院博士研究生楊陽對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：羅 婷／美編：石 玉