摘 要:進入后土地財政時代，大多數縣級政府將主要依賴上級轉移支付維持運轉。自上而下的轉移支付往往以項目制的方式下達到基層，具有鮮明的碎片化特點，導致縣級政府很難對這些分散的資源進行統籌調配，因地制宜地開展鄉村治理工作。以縣為單位進行財政資金的統籌調配有助于更合理地滿足農民的需求偏好。在以縣為主的資源分配過程中，除了強調縣級統籌，更需要強調財政資源配置的公共性和民主性，這樣才能確保公共品建設滿足多數農民的真實需求。
關鍵詞:縣域治理 后土地財政時代 以縣為主 治理體制
【中圖分類號】F320 【文獻標識碼】A
作為最完整的基層政權，縣一直以來都在中國的治理體制中扮演著至關重要的角色。“皇權不下縣”雖然不足以概括傳統中國基層治理的真實面貌，但是在很大程度上呈現了縣作為國家政權末端的基礎性功能。[1]雖然近代以來，國家政權建設不斷嘗試穿透縣級，縣始終是功能最為健全的基層政權。如何理解財政結構與治理體制之間的關系，尤其是在后土地財政時代如何理解縣級政權的治理功能，這是本文研究的核心問題（本文討論的主要是中西部的農業縣）。
財政結構與治理體制
財政是國家治理能力現代化的基石，[2]財政結構在很大程度上決定了治理體制的運行邏輯。[3]當我們將討論限定在鄉村范疇之內，國家的財政資源汲取主要涉及兩種類型，一是農業稅費，二是土地財政（其他類型的資源汲取還包括來自企業和個人的稅賦，這在大部分地區的普通鄉村并非主流）；而地方的財政資源分配也有兩種來源，一是來源于上級轉移支付，二是來源于本級財政。
與資源汲取的財政體制相匹配的鄉村治理，具有較強的動員屬性，即政府需要進行充分的社會動員才能夠從中汲取相應的財政資源。[4]一方面，政府會表現出較為明顯的干預力量，試圖通過強力從社會汲取資源；另一方面，政府也會更多地回應社會的需求，試圖通過滿足社會需求博取民眾的好感，使后者能夠自愿接受政府的資源汲取。一般來說，如果政府的資源汲取需要民眾更多的配合方能實現，則政府將對社會需求做出更多的回應。
在2005年國家取消農業稅費之前，政府對農村社會的資源汲取類型主要是農業稅費。例如，江蘇揚中縣1950年的農業稅收入占財政總收入的比例高達86.72％。[5]而政府能否提取到足額的農業稅費，與農業經營的成效直接相關。如果農民不種田或者種田的產出很低，那么就算政府用盡全力，也難為無米之炊。因此，政府不得不重視農業基礎設施建設，特別是在農田水利的修建維護上，這一點在新中國成立后的前三十年體現得非常明顯。[6]改革開放之后，國家工業發展導致對農業產出的依賴逐漸弱化，但是縣級政府的財政收入主要還是依靠農業稅費。例如，安徽省人大常委會于2003年在全省范圍內組織開展了縣鄉財政情況調查發現，所調查的45個縣中，大部分縣農業稅占地方財政收入的比例都在40%以上，有的縣占60%左右。[7]縣級政府仍然重視農業基礎設施建設，只是因為財力和權威有限，能夠調配用于基礎設施建設的資源不多，加上分田到戶之后基層組織的渙散，從而導致包括農田水利在內的各項農業基礎設施開始崩壞。[8]
當稅費負擔還不沉重的時候，鄉村治理相對有序，一旦稅費負擔加劇，鄉村治理就開始崩塌。1994年的分稅制改革，將大部分的地方財權都收歸中央，地方尤其是縣級政府享有的財權，主要就剩下農業稅費。僅僅是為了維持地方政府正常運轉，很多地方就不得不提高農業稅費，導致農民負擔急劇加重。1978—1993年間，除了1986年、1992年、1993年，第一產業的農民負擔率都不超過20%；1994—2001年間，第一產業的農民負擔率每年都超過20%，而且呈逐年攀升趨勢，1994年為29.25%，2001年達到36.55%。[9]這是導致上世紀90年代中后期鄉村干群沖突的重要原因。
2000年后的農業稅費改革終結了這一階段的鄉村治理的亂象，也改變了地方政府長期以來主要依賴農業稅費的財政體制。各地開始經營土地財政，通過低價向農村征收土地、在市場高價出售的方式獲取相應的土地增值收益。[10]按照財稅體制，這些土地增值收益（土地出讓金）基本上屬于（作為征地主體的）地方政府的自主稅源，地方政府有很大的支配空間。
雖然都是對鄉村資源的汲取，土地財政跟農業稅費的重要區別在于，后者在很大程度上需要依賴農民的配合與付出，前者雖然也需要農民的配合，但是其財政收入主要得益于土地出讓的市場制度設計。從這個意義上講，土地財政對農民的依賴程度較低，相反，由于很多地方的農民急于將土地利益變現，對政府的征地行為有著內在的需求，因此往往不會反對征地。在這種情況下，地方政府對社會需求的回應動力往往是不足的，尤其是在農業基礎設施建設方面。結果，鄉村治理很容易呈現懸浮狀態，地方政府與鄉村社會漸行漸遠。
資源分配的財政體制，根據資金來源可以分為兩種類型。以本級財政分配為基礎的基層治理，往往具有更大的自主性和靈活性，但是規范性有所不足。相反，建立在上級轉移支付基礎上的基層治理，往往具有更強的規范性，但是自主性和靈活性則有所不足。這一點在項目制成為財政轉移支付基本形式之后尤為明顯，因為項目制的基本目標之一就在于規范轉移支付資金的使用。[11]隨著分稅制改革的推行及農業稅費的取消，土地財政成為地方本級財政的主要來源。從全國口徑來看，2012年我國對土地財政的依賴程度*為24.5%，一路攀升到2020年的37.6%。即使在土地財政盛行的時代，也不是所有地方都能通過經營土地獲得充分的財政收入，上級轉移支付是大多數地方政府尤其是縣級政府在后農業稅費時代最主要的收入來源。
雖然土地財政時代的鄉村治理容易呈現懸浮狀態，但是相對于純粹依賴上級轉移支付，土地財政作為地方本級財政依然有可能使鄉村治理具備較大的自主性，地方政府與鄉村社會還存在較多的互動。例如，地方政府利用土地財政收入，可以通過自主的制度設計將部分財政資源投放到基層社會，激活農民參與公共品供給的積極性。當然，有的地方政府很可能沒有動力做這樣的事情，但是本級財政的存在為這種可能性提供了基礎。
“后土地財政時代”的鄉村治理轉型
“后土地財政時代”描述的并不是一個已經完全到來的時代，畢竟對于當前大部分的地方政府來說，土地財政依然是其主要的收入來源。但是，對于多數縣級政府來說，這幾年房地產市場持續的不景氣導致土地財政依賴度的降低，實際上已經預示著一種“后土地財政時代”正在到來（見表1）。根據國家統計局數據，我國房地產行業自1998年房改開啟，其對GDP的貢獻率從1998年的4.02%攀升到2020年的7.34%，2021年則回落到6.78%。2022年1—11月份，全國房地產開發投資同比下降9.8%，商品房銷售面積同比下降23.3%，商品房銷售額下降26.6%；第三季度房地產GDP比上年同期增長-4.2%，這是房地產增加值連續5個季度為負數；前三季度，房地產GDP增長率為-4.6%。作為土地財政的主要支撐，房地產市場的普遍低迷不僅僅是國家“房住不炒”的調控政策使然，更是房地產供應市場已趨于飽和以及整體經濟形勢放緩的必然后果。
“后土地財政時代”的到來意味著兩個可能的后果。一個更理想但也更少見的后果，是地方政府主要依賴工商業稅收和其他稅收，目前只有深圳等少數幾個大城市能夠做到。另一個更常見的后果則是從“土地財政時代”進入到“轉移支付時代”，地方完全喪失自主財政能力。根據2021年的財政數據，各地區財政轉移支付依賴度**低于20%的省市只有浙江（除寧波）、廣東（除深圳）、上海、江蘇、北京、天津6個，20%—50%之間的省市有12個，超過50%的則有13個。
一旦后土地財政時代到來導致多數地方政府喪失財政自主性，中國的鄉村治理將受到什么樣的影響？我們認為，后土地財政時代的鄉村治理將面臨如下幾個方面的轉型：
首先，縣級政府的統籌能力將大大減弱。縣級政府是連接國家治理與鄉村治理的紐帶，是統籌國家社會關系的關鍵媒介。進入后土地財政時代，大部分沒有龐大的工商業稅收的縣級政府將不再具有自主的財政能力，只能依賴上級轉移支付維持基本的運轉。上級轉移支付一般都是采用項目制的方式下撥資金，強調以條條為主導對資金進行規范化的使用，自然會對縣級政府的塊塊產生切割分化的影響，使得下撥到縣級的資金很難得到有效的統籌。2008年國家審計結果公告指出，受部門分割、條條管理和專款專用制度的制約，地方在支農資金的使用中很難有效整合。如2006年，黑龍江省樺川縣收到中央支農專項資金1.02億元，其中按項目管理的專項資金5045萬元，是縣級一般預算收入的2.34倍。該縣作為水稻大縣，亟需解決水利設施落后、灌溉能力不足的問題，該縣概算總投資8646萬元的悅來灌區渠首項目，立項后8年沒有投入，如果將專款科學整合，就能夠盡快解決問題，但實際上中央支農專項資金用于該縣灌溉區的僅為815萬元，其余按項目管理的資金分散到2148個具體項目，每個項目平均只有1.97萬元，最少的只有1200元。
其次，鄉村治理進一步脫嵌于鄉村社會。如前文所言，在資源汲取的財政體制中，對土地財政的汲取相對于對農業稅費的汲取更少依賴于鄉村社會的配合；而資源分配的財政體制相對于資源汲取的財政體制，更是不需要依賴于鄉村社會的配合。換言之，政府要想從鄉村社會中汲取資源，總需要在一定程度上獲得鄉村社會的同意，畢竟資源掌握在對方手中；然而在政府進行資源分配的時候，資源是掌握在政府手中，不論鄉村社會是否同意，政府都可以根據自己的意愿進行資源分配。進入后土地財政時代，對于大部分地方政府來說，將形成以資源分配為主導的財政體制，而且這些資源也不掌握在地方政府手中，受制于更高層級的政府。一個自然的后果就是整個地方治理形成“向上看”的體制，大家的注意力都集中在作為資源發包者的上級政府身上，上級政府而不是鄉村社會的需求偏好成為左右地方政府行為邏輯的準繩。需要指出的是，上級政府和鄉村社會的需求偏好并不總是一致的，甚至在有些時候是相沖突的。[12]在某縣的調研發現，該縣持續多年試圖將一個鎮郊村打造成供上級領導參觀考察的明星村，僅2014年就投入了上億的涉農資金，引發其他村莊的強烈不滿。
最后，鄉村治理進一步行政化和剛性化。雖然在土地財政時代，地方政府對于鄉村社會的依賴程度遠低于農業稅費時代，但是一方面地方政府免不了還要跟農民接觸和博弈，另一方面地方政府畢竟有一些自主財政能力，因此基層治理還能保持一定的（對社會需求的）回應性和靈活性。進入后土地財政時代，對于大部分喪失自主財政能力的地方政府來說，只能仰賴上級的轉移支付維持運行。來自上級的資金一般都有嚴格的用途限制和使用規范，即使下沉到鄉村社會開展公共品建設，也必須嚴格按照上級的要求進行，而不能根據地方政府的意志進行統籌調配。對轉移支付資金的規范化管理，好處在于避免地方政府挪用資金亂作為，確保財政資金按照上級政府既有的規定使用。問題在于上級政府對資金的使用規定并不總是與鄉村社會的真實需求相吻合，當這種情況發生的時候，地方政府缺乏財政統籌的能動性，就只能陷入“為花錢而花錢”的形式主義之中，而不能根據鄉村社會的實際情況進行靈活的調整。這種剛性化的鄉村治理看起來能避免基層工作者干壞事，但是也導致他們干不成好事。事實上，為了確保地方政府按照上級政府（財政發包方）的規范要求來花錢，往往要建立一套自上而下的嚴密監管體制，每個環節都需要專人負責監管。為了適應這一套監管體制，鄉村兩級只能采取行政化的應對策略，花費大量的人力物力確保所有基層治理的行為符合上級要求，即使上級的要求并不一定合理；同時迎接各種各樣的規范化檢查，基層工作者被束縛在沒完沒了的材料報表中，反而沒有時間開展群眾工作。[13]我們在Y縣的調研發現，鄉村干部超過三分之二的時間都用于填報材料和迎接檢查，苦不堪言。
關于構建以縣為主的鄉村治理體制的理論思考
以縣為主的鄉村治理體制，是指在鄉村治理過程中充分發揮縣級政府的統籌能力，在縣級層面實現自上而下的財政資源與自下而上的社會需求的有效對接。從本質上講，以縣為主的治理體制是以縣域為單位將財政資源轉化為鄉村治理能力。以縣為主，強調的是以縣域作為統籌治理單元的重要性，而不意味著縣級政府要替代所有治理主體完成所有治理任務。換言之，所有與鄉村治理相關的主體，包括中央、省市縣、鄉村組織、村民等，都需要在縣域內發揮應有的作用。這里所講的縣，由占據主體地位的鄉村和幅員較小的縣城共同構成。因此，所謂“以縣為主的鄉村治理體制”實際上就是面向鄉村社會的治理體制。
以縣為主的基層治理體制有助于推進城鄉治理現代化
為什么要以縣為主？歷史地看，縣一直是中國最完整的基層治理單位，是國家與鄉村社會的接觸面。雖然近代以來，國家不斷將權力的觸角延伸到縣級以下，構建出鄉鎮一級的政權，但是相對于縣級，鄉鎮政權是不完整的[14]，而且行政功能也沒有得到充分的分化。本質上講，鄉鎮發揮的是將縣級行政工作轉化為鄉村治理工作的功能，是縣級政權進入鄉村社會的中間媒介。村莊作為社會自治單位，顯然更不具備資源統籌能力。市級及以上的政府雖然擁有資源統籌能力，但是距離社會面過遠，所轄社會面過大，以其作為基本的治理單位不利于準確回應鄉村社會的真實需求。事實上，市級及以上的政府，所從事的主要是行政管理工作。而縣級政府，除了行政管理工作，還有大量的社會面工作，例如基層執法。在農業稅費時代和土地財政時代，縣級政府因為有自主的財政能力，因此在一定程度上保持著以縣為主的治理體制。然而如前文所言，在后農業稅費時代尤其是后土地財政時代，大部分縣級政府將喪失自主財政能力，只能依賴上級轉移支付維持運作。在這種情況下，以縣為主的治理體制被自上而下的條條主義所切割，成碎片化的狀態，導致鄉村治理的行政化和剛性化。
在那些土地財政無法發揮作用的貧困縣，早些年已經開始探索涉農資金的縣級統籌，后來這個探索逐漸擴展到其他縣。[15]這是后農業稅費時代或后土地財政時代較早進行的以縣為主的治理體制的嘗試，雖然只是涉及涉農資金的整合，但是也足以為我們呈現出以縣為主的鄉村治理體制所可能具備的優勢和挑戰。對于原本就資源貧乏的縣，通過涉農資金的整合，一個最明顯的好處是能夠將原本分散在條條內的資金在縣域內進行統籌，集中力量辦大事。然而在實踐中也出現了兩個問題。第一，財政資源向縣城集聚。部分縣想方設法，通過資源統籌集中力量建設縣城，反而忽視了鄉村建設的需求。第二，財政資源向少數村莊集聚。為了更有效率地打造政績亮點，部分縣級政府都會選擇將整合后的涉農資金集中于建設少數幾個村莊，從而在短期內取得令人矚目的成效。無論是財政資源向縣城集聚還是向少數村莊集聚，其最大的弊病都在于導致絕大多數的村莊無法分享到財政資源，甚至還不如之前碎片化的資源分配模式。在條條主導的資源分配模式下，雖然每個村可用的資源不多，但是通過領導干部“跑部進項”，多少總是可以分到一些錢。而在以縣為主進行資源統籌的背景下，大部分的村莊反而爭取不到資源。
實際上，問題不是出在以縣為主的資源統籌上，而是沒有真正建立以縣為主的鄉村治理體制。在實踐中，地方主政者只看到了以縣為主，而沒有理解治理體制的意涵。以縣為主的治理體制，并不僅僅是強調縣級的資源統籌功能，更強調將縣級統籌與多方主體共同參與結合起來。其中一個重要的參與主體是村莊社會，縣級統籌只是手段，資源統籌后用于何種目的，應當根據廣大農民的真實需求來定，只有這樣才是真正的以縣為主的治理體制。當前的縣級統籌之所以出現上述問題，根本原因就在于缺乏廣大農民的參與，財政資源的配置無法體現廣大農民的公共需求。換言之，缺乏農民參與的治理體制，財政資源分配將缺乏公共性（反映廣大農民的真實需求）和民主性（廣大農民的有效參與），無論是碎片化的資源分配體制還是縣級統籌體制都無法確保財政資源投放的有效性與合法性。
因此，我們需要構建以縣為主的鄉村治理體制。在以縣為主的資源分配過程中，除了強調縣級統籌，更需要強調財政資源配置的公共性和民主性，這樣才能確保公共品建設滿足多數農民的真實需求。否則，即使是經過縣級統籌的財政資源，往往也只是服務于少數群體的利益訴求，例如將財政資源集中投放給少數村莊以及少數農業企業和大戶。實際上，村民的公共參與也需要公共財政資源的支撐，一方面只有當公共利益足夠大的時候，農民才有充分的意愿參與到村莊公共品的建設之中；另一方面，農民的公共參與過程本身也存在例如活動經費、誤工補貼、占地補償等組織成本，如果有公共資源的支持，更有可能激發農民參與的積極性。缺乏公共性和民主性的財政資源統籌，將直接導致基層治理能力的弱化。以財政資源下鄉為例，由于大量下鄉的財政資源或者直接投放到農民私人手里，或者被少數強勢群體所俘獲，或者僅投放到少數幾個村莊，幾乎很難保持下鄉資源的公共屬性使其轉化為符合廣大農民真正需要的生產生活基礎設施建設，也很難激活農民公共參與的意識。換言之，財政資源分配最終無法有效轉化為基層治理能力。
從三個方面著手構建以縣為主的鄉村治理體制
首先，將財政直達的舉措制度化，使來自中央和省里的財政資金可以直達縣域。財政資金直達市縣基層、直接惠企利民是新冠疫情期間做好“六穩”工作、落實“六保”任務的重要舉措，是一項特殊轉移支付機制。2020年中央新增直達財政資金為2億元，2021年國家把直達資金范圍由原來的增量資金改成現有存量資金，總共涉及27項轉移支付，總額2.8萬億元，基本實現了中央民生補助資金的全覆蓋。財政直達基層的特殊轉移支付機制應當逐步制度化和常態化，從而使上級轉移支付能夠更高效率地投放到縣域，為構建以縣為主的治理體制奠定財政基礎。
其次，所有涉農資金在縣級層面進行統籌。進入后土地財政時代之后，多數縣級政府的財政收入將主要依靠上級轉移支付。分散在部門之間的涉農資金，應當由縣級政府進行統籌，例如成立縣級鄉村全面振興公共基金，將原本碎片化的財政資金全部整合到鄉村全面振興公共基金中，用于農村生產生活基礎設施建設。
最后但也是最重要的一點，建立起與縣級財政統籌相匹配的社會需求表達機制，使縣鄉村形成一個有效運行的治理共同體。縣級鄉村全面振興公共基金的使用，應當以廣大農民的真實需求而不是政府的政績需求為準繩，以村莊或鄉鎮為單位向縣級政府申請基礎設施建設經費，例如農田水利、機耕道、鄉村道路等。跨鄉鎮的基礎設施建設，應當在相關鄉村充分表達需求的基礎上由縣局進行統籌協調。需要指出的是，農民作為重要的治理主體應當充分參與到基礎設施建設之中，包括投工投勞等，而不是完全依賴財政資源。縣鄉村治理共同體應當包含這樣一種競爭機制，即縣級財政資源的分配需要以村莊自身的組織能力為條件，那些能夠率先組織起來、準確表達公共需求并投入相應的人力物力的村莊才能獲得縣級財政資源的支持。只有這樣，村民參與治理的積極性和能力才能夠切實得到提升。
在找到新的可替代的本級財政收入來源之前，后土地財政時代的大多數縣級政府將主要依賴上級轉移支付維持運轉。自上而下的轉移支付往往以項目制的方式下達到基層，具有鮮明的碎片化特點，導致縣級政府很難對這些分散的資源進行統籌調配，因地制宜地開展鄉村治理工作。因此，當我們討論后土地財政時代或后農業稅費時代，本質上是在討論轉移支付主導地方財政的時代。本文的核心問題是，在進入轉移支付主導地方財政的時代，為什么我們還需要建立以縣為主的治理體制？如果說條條主導的項目制主要是解決財政轉移資金的使用規范性問題，那么強調塊塊主導的縣級統籌則是為了解決財政資金的使用有效性問題。由于不同區域的經濟社會條件不同，農民的需求也不同，以縣為單位進行財政資金的統籌調配有助于更合理地滿足農民的需求偏好。當然，要實現這一點的前提是讓村莊社會作為治理主體充分參與到資源的配置過程之中。此外，中央的政策設計也至關重要，只有當中央明確建立以縣為主的鄉村治理體制，充分賦權縣級政府對各個部門的資源進行整合，并且以鄉村社會的有效參與作為資金使用的前提條件，方能在后土地財政時代真正實現鄉村社會的有效治理。從這個意義上講，以縣為主的鄉村治理體制不僅是一種重新構造的縣鄉村治理共同體，更是一種重新構造的央地關系和國家社會關系。
【本文作者為華南理工大學公共政策研究院研究員】
注釋
[1]胡恒：《皇權不下縣?——清代縣轄政區與基層社會治理》，北京：北京師范大學出版社，2015年版，第11頁。
[2] 高培勇：《論國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設》，《中國社會科學》，2014年第12期，第102—122、207頁。
[3] 林輝煌：《資源下鄉：村莊治理的財政社會學》，《經濟社會體制比較》，2023年第6期，第130—139頁。
[4] 賀雪峰、桂華：《農村公共品性質與分配型動員》，《開放時代》，2022年第4期，第51—61、6頁。
[5] 揚中市史志辦公室編：《揚中縣志》，北京：方志出版社，2016年版，第327頁。
[6] 林輝煌：《“治理性缺水”與基層組織建設——基于湖北沙洋縣的調查》，《經濟與管理研究》，2011年第9期，第24—28頁。
[7] 安徽省人民代表大會財政經濟委員會：《關于安徽省縣鄉財政情況的調查》，《中國經濟報》，2004年8月2日。
[8] 林輝煌、賀雪峰：《中國城鄉二元結構:從“剝削型”到“保護型”》，《北京工業大學學報（社會科學版）》，2016年第6期，第1—10頁。
[9] 胡書東：《中國農民負擔有多重——農民負擔數量及減負辦法研究》，《社會科學戰線》，2003年第1期，第86—92頁。
[10] 林輝煌、歐陽靜：《土地征收中的權力博弈與制度重構》，《當代財經》，2015年第6期，第14—25頁。
[11] 渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》，2012年第5期，第113—130、207頁。
[12] 賀雪峰：《地方政府視角中的基層治理》，《江蘇行政學院學報》，2022年第5期，第74—81頁。
[13] 仇葉：《行政公共性：理解村級治理行政化的一個新視角》，《探索》，2020年第5期，第153—167頁。
[14] 陳文瓊：《富人治村與不完整鄉鎮政權的自我削弱?——項目進村背景下華北平原村級治理重構的經驗啟示》，《中國農村觀察》，2020年第1期，第29—43頁。
[15] 林輝煌：《貧困治理與縣級財政統籌》，《北京工業大學學報（社會科學版）》，2020年第2期，第41—50頁。
責編：程靜靜／美編：石 玉