摘 要:產業是縣域經濟高質量發展的重要動力支撐，縣城是承載縣域產業發展的主戰場，是集中承載縣域二、三產業發展的重要區域，研究縣城產業配套功能提升對于提高城鎮化和縣域經濟發展質量具有重要意義。目前，平臺化、園區化是支撐縣城產業發展的重要載體，商圈商業是縣城消費經濟的重要功能載體，智能化、數字化正在釋放縣城產業配套功能潛力，同時也面臨產業平臺建設較弱，縣城實體經濟發展不足；商業設施基礎薄弱，縣城商務服務功能不強；產業配套功能區域差異大，縣城產業區域不平衡明顯；人口流失縣城較多，縣城人口產業承載力較弱等問題。應通過分類推進縣城產業配套功能發展，強化平臺建設，完善縣城商業設施，科學布局縣域產業經濟發展等措施提升縣城產業配套功能。
關鍵詞:縣城 縣域經濟 產業配套功能 城鄉融合
【中圖分類號】F06 【文獻標識碼】A
縣城產業是新型城鎮化的重要支撐
縣域經濟指在縣級行政區劃（市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗）的地域范圍內，依托縣城和中心鎮，以廣大的村莊為腹地，以縣級政府為調控主體，以市場為導向，優化配置資源，協調發展一、二、三產業，具有地域特色的經濟形態。截至2022年底，我國共有2843個縣級區劃單位，其中市轄區977個、縣級市394個、縣1301個、自治縣117個，除去市轄區，我國實際上共擁有各類縣城1866個。縣城是發展縣域經濟的主戰場，也是推進工業化城鎮化的重要空間、城鎮體系的重要組成部分和城鄉融合發展的關鍵支撐。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提出要因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力。2023年5月，習近平總書記在聽取陜西省委和省政府工作匯報時的重要講話中進一步強調，要積極推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，提升縣城市政公用設施建設水平和基礎公共服務、產業配套功能，增強綜合承載能力和治理能力，發揮縣城對縣域經濟發展的輻射帶動作用。城鎮化的核心是人口的城鎮化和就業的非農化，直接表現就是農村剩余勞動力向城鎮轉移，從職業的轉變來看，轉移人口主要遵循了從農村農業領域流向城鎮工業或城鎮服務業領域的流動路線，也是農民生產生活方式的一次轉變。在這一過程中，縣作為城鎮的末端，同時又是鎮村的前端，縣城自然成為農民遷移的重要落腳點，是城鎮化人口重要的“吸納器”，而縣城產業則是穩定城鎮化人口和提高城鎮化質量的重要動力支撐。因此，研究如何提升縣城產業配套功能對于推進城鎮化和縣域高質量發展具有重要意義。
在歷經四十余年的農村改革之后，我國農村地區逐步實現了“農民造田—農民造廠（鄉鎮企業）—農民造城”的發展三部曲。各類資源要素從農村向縣城匯聚，進而擴散至大中城市，這為我國過去四十多年的工業化、城鎮化奠定了基礎。然而，隨著這種發展極化現象日益明顯，大城市病的“副作用”逐漸顯現。大城市驅動功能的不斷增強，如同輻射一般將能量向縣域擴散，推動產業鏈向縣城延伸，為縣城產業轉型和提質增效提供了關鍵動力。當前，縣城已成為縣域二、三產業發展的重要承載區域。對于眾多農產品主產區縣域而言，縣城更是農村二、三產業的集聚地，涵蓋了農產品精深加工、農產品倉儲物流交易等多個方面。
縣域產業發展的模式及主要特征
目前，各地根據自身條件積極探索，形成了一些有代表性的縣域產業發展模式：一是江蘇模式，主要發揮市縣中心城鎮的引領作用，形成城市工業帶動產業鏈、促進鄉村就業、增加農村人口收入的模式。二是廣東模式，主要依托區位優勢，大力發展兩頭在外的科技密集型、資本密集型和勞動密集型產業，并推進縣域經濟向城市經濟轉化。三是浙江模式，主要發展專業化市場，開拓國內外市場，大力發展民營經濟，走產業集聚、塊狀經濟、振興鎮、縣、市州、省域的道路。四是河南模式，主要發展農產品加工業，穩定農產品生產基地，實現縣域的產城融合大農業發展。
產業集群是縣域產業發展的主要特征之一。由于環境差異、資源和市場分布不均衡，縣域經濟在資源和市場方面存在著有限性和不完整性，發展縣域經濟不能“小而全”。所以，各地根據市場的需要，在國家宏觀經濟政策的指導下，突出本地特色和優勢，培育、壯大主導產業和龍頭企業，主動參與縣域外的經濟分工與協作，提高縣域產業發展的開放程度，在更大的區域范圍內進行資源配置。久而久之，就聚集了適合本地發展特色的產業集群，產業集群既包括工業產業集群，也包括農業產業集群。比如河北省167個縣（市、區）中，目前已形成了119個縣域特色產業集群，包括安平絲網產業集群、沙河市玻璃產業集群、安國中藥材產業集群、懷安縣千億級汽車產業集群、辛集市皮革產業集群、香河機器人產業集群、昌黎紅葡萄酒產業集群、崇禮冰雪產業集群等；廣東省也已形成了107個產業集群，包括佛山順德的家電、家具產業集群、中山市古鎮燈飾產業集群、梅縣的金柚產業集群等。自2020年以來，農業農村部批準創建了180個優勢特色產業集群，比如內蒙古草原肉羊產業集群、吉林長白山人參產業集群、山東壽光蔬菜產業集群等等，都是依托多個縣域一起打造的。在全國范圍內，大部分縣域已構建起與其自身發展相適應的特色產業集群，產業集群已成為推動縣域產業發展的重要支柱。
平臺化園區化是支撐縣城產業發展的重要載體。根據《中國開發區審核公告目錄（2018年版）》數據，我國目前共有各類經濟技術開發區、高新區、海關特殊監管區、邊境/跨境經濟合作區等各類國家級開發區552家，省級開發區1991家，這些開發區是縣城產業發展的主要承載平臺，也是地方財政經濟的重要引擎。與此同時，自2017年以來，我國已在300個縣（市、區）建設了300個國家現代農業產業園，其中產業園中的農產品加工板塊大多依托縣城的食品工業園區或工業園區而建，也成為了特色優勢農業大縣產業發展的重要平臺。從目前情況看，每個縣基本都設有至少一個省級開發區，部分縣區甚至擁有兩個或更多的開發區。這些開發區普遍達到了三通一平、七通一平甚至九通一平的標準，部分開發區還配備了標準廠房、公共測試平臺等配套服務設施。這些園區的建設對縣域產業集群的形成起到了積極的推動作用。
商圈商業是縣城消費經濟的重要功能載體。隨著我國縣城商業服務設施的逐步完善，縣城已逐漸發展成為本地及周邊居民日常消費和交流的核心區域。大型商業綜合體尤為受到歡迎，成為縣城消費的主要場所。當前，縣城的綜合商貿服務中心已基本實現全覆蓋，縣級物流配送中心在交通便利的縣城范圍內也能達到全面覆蓋。然而，從調研情況來看，縣城的商業地產，特別是甲級寫字樓較為稀缺，金融、咨詢、外貿等生產性服務業的發展也相對薄弱。盡管部分縣城隨著大型房地產企業的進駐，已建設了一些高檔寫字樓，但入駐的公司和企業較少，這與中心城區的人口規模較小、主導產業不匹配等因素密切相關。
智能化數字化正在釋放縣城產業配套功能潛力。在產業結構方面，從第二產業角度來看，許多縣城園區已接入光纖寬帶和物聯網終端設備，構建了共享式智能化標準化生產場所及設備；部分園區甚至配備了可迅速調整生產線的柔性生產線，以更好地滿足市場需求。而在第三產業方面，“互聯網+”對縣域消費模式產生了顯著影響。據相關機構研究報告顯示，近三年間，縣域農村地區服務及工業品的成交額年均增長率均超過100%。此外，通過實施“互聯網+”農產品出村進城工程，部分縣城已建設電商產業園，推動城鄉之間建立了長期穩定的產銷對接關系。
縣城產業配套功能存在的問題
產業平臺建設較弱，縣城實體經濟發展不足。一些縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，抬高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。部分縣城產業載體有而無形、企業布局分散、土地利用效率較低，產業集聚水平較弱，直接影響了縣域經濟發展質量。此外，目前不少縣的工業增加值占GDP的比重不到50%，有的僅在20%左右，縣域經濟發展的內生動力不強，強縣性的大項目不夠多，也缺少國際領先的科技創新型企業，產品技術居國內前端的企業少之又少。縣與縣之間存在產業同質、招商惡性競爭等問題，可持續發展動力不足。
商業設施基礎薄弱，縣城商務服務功能不強。縣城商業主體總體呈現小、散、弱，知名的餐飲連鎖和其他品牌店等在縣城尤其是鎮村布局不足，造成縣城商品和服務供給水平較低，比如一些品牌連鎖酒店、中高檔的商務酒店在北方一些縣城很少布局，給商旅出差造成不便，進而導致消費潛力釋放不足。
產業配套功能區域差異大，縣城產業區域不平衡明顯。東南沿海、大城市郊區和礦產資源豐富的縣城產業配套由于發展條件較好、起步較早、市場拉動作用大，已經進入創新發展階段。而位于中西部、相對落后的縣城產業配套功能還主要處于自發或特色優勢產業凸現的整合階段。在產業遷移過渡過程中，由于一些縣城發展定位不清、產業發展盲目追求大而全、缺乏科學規劃，最終導致自身資源稟賦和發展需求不相符，產業配套支撐乏力。
人口流失縣城較多，縣城人口產業承載力較弱。根據第七次全國人口普查數據，2010年至2020年間，在我國已公布數據的2700余個縣區中，約有1480個縣區出現人口流失，其中近1200個為縣（縣級市）。以東北某縣級市為例，2020年其常住人口為80多萬人，較第六次全國人口普查時減少20萬人，已從人口凈流入地區轉變為人口凈流出地區。人口流失的原因除縣城基礎設施和公共服務配套不完善外，關鍵是縣城所能提供的就業崗位有限，就業收入相對較低。許多縣城正處于產業發展轉型期，新產業尚未發展成熟。因此，人口外流與縣城產業發展及產業配套功能的地區差異性是一致的。
當前，不少縣城在老城舊城之外還建有不少新城區，但新城房地產傾向明顯，服務業發展滯后，產業支撐不足，人氣較低。很多地方成為“睡城”，“產”“城”沒有實現一體化。這也造成縣城可能擁有吸納轉移人口的房子，但不能給轉移勞動力帶來“票子”，缺乏就業支撐，影響城鎮化發展質量。
提升縣城產業配套功能的對策建議
提升縣城產業配套功能對推進縣域高質量發展具有重要作用。縣城是“城之尾”“鄉之首”，提升縣城產業配套功能，增強縣城產業支撐能力，一是有助于推進農村一、二、三產業融合發展，延長農業產業鏈條，發展各具特色的現代鄉村富民產業，讓農民就地就近就業創業，更多分享產業增值收益，激發更多縣域消費潛力。二是有助于強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能，推動市政公用設施向郊區鄉村和規模較大中心鎮延伸，完善鄉村基礎設施，加強基本公共服務縣域統籌，讓鄉村基礎設施和公共服務與城鎮接軌，讓農民具有更多的幸福感和獲得感。三是有助于加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道，統籌縣域產業、基礎設施、公共服務、基本農田、生態保護、城鎮開發、村落分布等空間布局，促進城鎮化和鄉村全面振興協調發展。
堅持因地制宜，分類推進縣城產業配套功能發展。我國東中西區域發展差異較大，各地資源要素稟賦和發展基礎不一樣，造成各縣產業發展具有一定差異性。縣城產業發展要依據縣域資源環境承載力、產業基礎、區位條件，以及社會文化習俗這些基礎條件來綜合判斷。有些縣城適合農產品加工型產業，有些縣城適合以礦業生產為主，有些縣城適合新興產業發展，有些縣城適合發展宜居型或生態型、旅游型產業，等等。例如，在河南、安徽、黑龍江等地區，農產品資源豐富，適合發展農產品加工產業集群，進而構建百億級、千億級的農產品產業體系。針對礦業城市，應持續進行煤礦開發，同時根據自身資源優勢，發展石油、新能源、光伏等產業。在推進產業發展的同時，做好產業轉型升級的準備工作。此外，要避免縣城產業發展千篇一律，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提出要圍繞大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城和人口流失縣城等5類不同縣城，確立不同的產業配套功能發展方向，這就是希望縣城產業發展時要找準自己的定位，然后再確定產業發展戰略，匯聚資金、人才、技術投入。
總之，縣城產業發展要立足自身資源稟賦，推進產業升級或轉型發展，大力發展縣域范圍內比較優勢明顯、帶動能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，推動形成“一縣一業”配套發展格局。
強化平臺建設，不斷提升縣城產業配套服務功能。加快完善縣域內的各類經濟開發區、高新產業技術開發區、產業集聚區、返鄉創業園等平臺產業服務功能，以提升各類平臺產業集中度為出發點，根據需要配置公共配套設施，著重完善智能標準生產設施、健全技術研發轉化設施、完善檢驗檢測認證設施、建設職業技能培訓設施、健全倉儲集散回收設施和建設便企政務服務設施，制定和實施開發區、園區產業準入“正面清單+負面清單”制度，推動關聯產業、上下游配套企業和資源要素集聚，避免同質化分散化，促進縣城產業向園區集中。
2023年中央一號文件指出，要引導勞動密集型產業向中西部地區、向縣域梯度轉移，支持大中城市在周邊縣域布局關聯產業和配套企業，支持國家級高新區、經開區、農高區托管聯辦縣域產業園區。因此，對于中西部地區及發展相對落后的縣域來說，要加強園區等產業平臺建設，因地制宜承接發展特色優勢產業。但當前在產業轉移進程中仍面臨一些制約因素，如技術薄弱、產業特點不突出、未能形成完備齊全的產業鏈等。因此，中西部地區承接東部沿海地區和城市產業轉移過程中，一是要加強中西部縣域政府在組織、領導、協調和服務產業轉移方面的能力，優化促進產業承接的良好服務環境，明確承接產業的重點，根據本地實際情況，抓住承接的切入點和具體模式。二是要充分發揮各地稟賦優勢，實行區域分工，明確功能定位，同時引導產業和人口向縣城有序梯度轉移，堅持新型工業化、城鎮化和鄉村全面振興多輪驅動，發揮城市群、都市圈的戰略平臺功能，推進城鄉產業協同、融合發展。三是要培育特色產業和競爭優勢，建立促進產業轉移的利益協調機制，鼓勵縣域經營主體加強細分市場、特色市場、小眾市場開發，培育在縣域發展中更易形成對農業農村輻射帶動能力、更易承載農民就地就近就業增收的鄉村產業。在這一過程中，要以提升縣城產業配套服務功能為切入點，不斷優化縣域生產力空間布局，逐步形成合理的產業分工體系，拓展未來產業發展空間。
完善縣城商業設施，有效促進縣域居民消費轉型升級。消費是經濟增長的動力之一，縣域消費是“雙循環”的重要通道。縣域消費的核心在縣城，要實施縣域商業建設行動，提質改造縣城核心商圈和特色街區，建設商業綜合體，豐富商貿服務業態，發展新型消費集聚區。建設城市綜合體，引進中高端商務酒店，滿足縣城商旅需求。支持大型流通企業以縣城和中心鎮為重點下沉供應鏈，完善冷鏈物流設施，建設面向城市消費的生鮮食品低溫加工處理中心，整縣推進農產品產地倉儲保鮮冷鏈物流設施建設，促進合作聯營、成網配套。
將產業鏈嵌入縣鎮村，科學布局縣域產業經濟發展。當前，縣城的各項建設已日臻完善，涵蓋了教育、醫療、交通等領域，基本能滿足人們對高品質生活的需求。然而，與此同時，鄉鎮和農村地區卻面臨挑戰。由于縣城對鄉鎮和農村存在“虹吸效應”，農村人口減少的趨勢不可避免，應順勢而為。在城鄉融合發展的過程中，鼓勵更多熱愛農業、熟悉農業的有志青年回歸農村，推動農村實現現代化的農業改造，使之煥發新的活力。同時，在縣域產業發展方面，需進行科學規劃，將產業鏈條有序地融入縣、鎮、村，強化三者之間的聯系。例如，可以考慮在縣城基礎上，結合3—5個中心鎮的發展，構建出一個具有競爭力的產業集群。隨后，該產業集群可以進一步向周邊的鄉村延伸，形成穩定、高效的產業鏈上下游關系。這種模式能夠為農民提供更多的就業機會，使他們能夠成為工人或實現農民與工人的雙重身份。這種規劃方式不僅能夠推動地方經濟的發展，還能夠在一定程度上促進城鄉一體化進程。當然，要實現這一目標，需要縣城進行全面、細致地規劃，確保主導產業或產業集群之間的協調發展。
縣域經濟作為城鄉工農產業的紐帶，既關乎工業，又關乎農業；既連接城市，又聯系農村。發展縣域經濟，應遵循城鄉融合發展的原則，將縣城與農村視為一個有機整體，促進形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。
【本文作者為 賈大猛，中國農業大學中國縣域經濟研究中心研究員、副主任；張正河，中國農業大學經濟管理學院教授、中國縣域經濟研究中心主任】
參考文獻
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[2]張正河、杜凱：《中國工農城鄉發展：滯后與同步推進》，《中國軟科學》，2019 年第 2 期，第62—77頁。
[3]賈大猛、張正河：《鄉村振興戰略視角下的縣域高質量發展》，《國家治理》，2020年第4期，第13—15頁。
責編：馮一帆／美編：石 玉