摘 要:習近平總書記深刻指出：“縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，在我們黨執政興國中具有十分重要的作用，在國家治理中居于重要地位。”作為國民經濟的底部基礎，縣域經濟的高質量發展是優化國民經濟結構，維護社會和諧穩定，實施鄉村振興戰略的必然選擇。基于貴州、廣東、湖北、河南、江蘇、甘肅等地的調研發現：我國縣域經濟發展面臨財政收入乏力、“三保”壓力加大以及投資消費疲軟等問題。建議增強政策供給、優化政策配套、破解重點問題，以激活市場內生活力、提升地方政府治理韌性、提振社會發展信心。
關鍵詞:縣域經濟 高質量發展 縣域治理 經濟發展
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
2023年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，在國家宏觀政策的積極引導下，各縣（市）統籌兼顧穩增長、防風險、保安全，積極發揮比較優勢、厚植競爭優勢、積蓄發展勝勢，成功應對復雜嚴峻的外部發展環境和內部多重挑戰，有效緩解了需求下滑、供給沖擊及預期弱化的三重壓力，促使經濟穩步回升，展現出積極向好的發展趨勢。2023年百強縣（市）中，98個縣（市）全部工業增加值增速實現增長，其中73個高于全國平均水平，成為區域乃至全國經濟增長的重要支撐力量。特別是縣域經濟的多樣性和靈活性，不但有助于緩解宏觀經濟波動的影響，為國家經濟提供一個堅實的基礎，而且有助于保障社會穩定，減少因經濟問題引發的社會矛盾和沖突。例如，浙江省縉云縣通過發展電子商務和鄉村旅游，成功轉型為區域經濟增長的新引擎。據統計，該縣網絡零售額于2020年首破百億大關后，2021年實現164億元，2022年達到206億元，同比增長保持在25%以上。
但是，從《中國縣域發展監測報告2023》來看，仍存在區域發展不平衡不充分的問題，2023中國百強縣市分布在17個省份中，江蘇24個，浙江23個、山東15個。從區域分布看，東部地區72個、中部地區18個、西部地區9個、東北地區1個。從統籌城鄉協調發展看，東部強縣城鄉收入比降到1.78，中部強縣城鄉收入比為1.81，西部強縣城鄉差距較大，收入比為2.07。特別是在全球經濟復雜嚴峻形勢下，縣域經濟增長速度有所放緩，導致不少地方面臨財政收入增長乏力、“三保”壓力加大和投資消費疲軟的挑戰。
問題表現
財政收入增長乏力。一是稅收收入低迷。稅收收入的低迷是當前許多地方政府面臨的重大挑戰之一，特別是對于那些高度依賴出口經濟的地區來說，這個問題更加突出。例如，廣東省作為中國的外貿第一大省，其經濟活動在很大程度上受到國際市場需求變化的影響。當國際市場需求不振，如遭遇全球性經濟衰退或貿易壁壘的提升時，該省的外向型企業會面臨訂單減少、出口下降的困境，從而直接影響到企業的營業額和盈利能力。這種情況下，企業的稅收貢獻自然難以保持在正常水平，導致地方稅收收入出現明顯的下滑。二是土地出讓金銳減。土地出讓金作為地方政府財政收入的重要組成部分，在過去的幾年里，隨著房地產市場的繁榮，為很多依賴房地產業發展的縣域經濟提供了豐厚的財政資源。特別是在某些地方，土地出讓收入及與房地產相關的收入占到了地方財政收入的大部分，這種模式在短期內確實為地方政府提供了快速增長的財政收入來源。然而，隨著經濟增長模式的轉變和居民消費觀念的改變，房地產市場的長期預期也發生了變化，公眾對于投資房地產的熱情不如以往，使得房地產市場的需求和交易量出現下降，土地出讓金的收入銳減，這對地方政府的財政狀況以及地方經濟和社會公共服務的提供帶來了顯著的負面影響。三是剛性支出壓力增多。剛性支出主要包括基本民生保障、工資發放、日常運轉費用、債務本息償還以及重點領域項目的投資等。特別是在當前經濟下行壓力加大的背景下，這些支出的增加使得地方政府的財政壓力更加突出。為了保證基本民生服務和推動地方經濟發展，地方政府需要在教育、醫療、基礎設施等領域進行持續投入，這無疑增加了財政的負擔。一位縣財政局領導說：“縣級政府財政自主性低，財政支出剛性強，重點領域支出和主要的基本公共服務項目支出相對固化，支出壓力比較大。”
“三保”壓力加大。一是“三保”底線兜牢難。財政預算的有限性，導致地方政府在資金分配上需要在多個需求領域之間權衡利弊。在這樣的財政緊張背景下，民生設施的常規維護與修繕往往難以獲得應有的優先級。這種財政資源的分配難題不僅削弱了公共設施的可靠性，還可能給社區居民的日常生活帶來不便，乃至安全風險。例如，設施的維護和更新周期會被不合理地延長，導致設施老化加速，功能性減弱。一旦設施出現故障或損壞，缺乏資金的情況下難以及時修復，不僅影響日常使用，還可能演變成安全隱患。二是“三保”支付壓力大。調研發現，在一些財政實力不足的縣（市），工資及津貼的及時發放成了一個難以克服的問題。在某個內陸省份，大約有三分之一的地方政府遭遇了財政困難，已出現在職供養人員工資及津貼欠發或滯發超過半年的情況。這種工資發放的不及時，不僅影響了在職人員的生活質量，還可能對其工作積極性造成負面影響，進而影響到公共服務的質量和效率。更為嚴重的是，長期的工資滯發問題可能會引起社會不滿情緒的上升，對社會穩定構成潛在威脅。從更宏觀的角度來看，這種持續的工資支付問題有可能侵蝕政府和機構的公信力。三是轉移支付依賴高。例如，中部某省份，省級財政對102個縣（市）的支持主要表現在各類補助資金、調撥庫款以及中央直達資金的下達，這些資金大約占到了這些地區分配總額的60%左右。這種高度的轉移支付依賴不僅影響了地方政府財政的自主性，還可能導致地方政府在財政支出和資源配置上過度依賴中央和省級政府的決策，減弱了地方政府對經濟社會發展主動性和創新性的激發。
投資消費疲軟。一是民間投資信心不足。面對國內外需求的普遍疲軟，許多企業難以確定未來的發展方向，因而采取了謹慎的態度，傾向于減少投資甚至不進行投資。在中部地區的一個縣（市），招商局的負責人直言不諱地表示：“許多潛在的投資者擔心貸款難獲批、資金難到位，甚至擔心資金鏈可能出現的斷裂問題，不敢輕易投資。”這種情緒不僅阻礙了企業的擴張和成長，也對地方經濟的復蘇和發展構成了挑戰。投資者對經濟前景的悲觀預期和對貸款條件的顧慮，導致民間投資的大幅收縮。尤其是在中部某縣（市），盡管當地政府努力通過招商引資活動來促進經濟增長，但收效甚微。二是公眾消費需求走弱。由于居民收入減少和對未來收入預期降低，消費需求持續走弱。日常出行習慣的改變就是一個顯著的信號。一位東部某外資公司職員說：“現在我出行很少乘坐出租車，盡量選擇公交。這樣省下的錢，還可以吃餐飯。”這種消費行為的轉變，是個人在經濟壓力下的適應策略，也映射了更廣泛的宏觀經濟形勢。隨著越來越多的家庭和個人削減非必要的支出，依賴消費驅動的零售及服務行業面臨嚴峻挑戰。這種消費行為的普遍轉變，不僅影響了企業的日常營運，也給其長期發展和收益前景帶來不確定性。
對策建議
增強政策供給，激活市場內生活力
一是加強頂層設計，振興縣域經濟。為振興縣域經濟，破解大部分縣（市）面臨的空間規模、人口規模和經濟規模的不匹配問題，應加強政策指導，為縣域經濟的振興提供強有力的支持和明確的指導，確保這些地區能夠在資源配置、產業升級及基礎設施完善等關鍵領域得到充分重視和投資，以達到經濟發展與人口、空間規模的有效對接。
二是創新貸款政策，支持企業發展。在落實減稅降費的基礎上，進一步創新貸款政策，降低貸款門檻和附加條件，尤其是對于那些具有良好發展潛力但暫時遇到困難的企業，應當提供更為靈活的貸款條件，減輕企業的融資成本，提高融資的可獲得性，幫助企業渡過難關。針對中小企業，可通過設立專項資金和鼓勵金融創新等手段，開發更契合其發展需求的金融產品和服務。同時，利用大數據和互聯網技術提高金融服務的精準度和覆蓋范圍，強化對企業的指導和支持，協助它們更好地理解和利用這些新政策和工具，從而為企業的穩定發展和創新升級提供堅實的后盾。
三是用好專項債券，帶動擴大投資。專項債券作為一種重要的財政工具，不僅為公共項目的實施提供了必要的資金支持，也成為促進投資增長的關鍵機制。行業主管部門加強對本領域專項債券項目的跟蹤指導，確保每一個項目都能夠在規范管理的前提下實施，最大限度地發揮專項債券資金的使用效率和效果。同時，通過精心設計和實施專項債券項目，注重與其他政策工具（稅收優惠、金融支持等）的結合，加強與地方政府、企業等各方面的溝通和協調，有效激發更多的社會資本投向這些領域，實現投資的“乘數效應”和“帶動效應”，促進經濟的整體發展。
優化政策配套，提升政府治理韌性
一是加大支持力度，確保“三保”兜底。省市兩級通過財力性轉移支付和民生類資金直達機制，將資金專項分配至“三保”專戶，專項用于“三保”支出。對于財政狀況較好的省市，盡可能實現對下級縣（市）“三保”等剛性支出的全額保障。這不僅涵蓋了基礎的財政支出需求，還包括在可能的條件下，為下級政府提供足夠的財政資源，以確保其能夠有效地履行“三保”兜底職責。這樣的措施不僅有利于促進地區間的財政均衡，也有助于實現社會保障體系的全面覆蓋，從而增強民眾的獲得感和幸福感。當然，在實施上述政策的同時，需進一步建立健全的監督和評估機制，包括定期對“三保”資金的使用情況進行審計和評估，確保每一分錢都能用在刀刃上。這種做法不僅可提升財政資金的使用效率與成效，也可增強政府的公信力和透明度。
二是提高保障標準，優先保障基本民生。面對有限的財政資源，必須聚焦于民生工程中最迫切、最實際的需求，以解決人民最關心、最直接的利益問題。優先考慮那些能夠直接影響到困難群眾日常生活的措施和政策，確保他們的基本生活需求得到滿足。在政策執行過程中，采用更為精細化的社會調查和數據分析方法，以精準識別需要幫助的群體，并根據其具體情況，提供相應的支持和幫助，確保資助措施能夠真正惠及目標群體。同時，要注意保障水平的提升與基本民生優先保障策略需隨著時代進步進行動態調整。
三是調整項目配套政策，確保民生項目落地。為確保民生項目能夠推進并順利完成，各省市縣應依據自身的財政能力，減輕縣（市）在交通、城市建設、水利等重點領域項目配套資金壓力。具體而言，地方政府應當通過合理優化財政支出結構，重新審視和確定民生項目的優先級，確保在不損害公共利益的基礎上，盡可能降低對下級行政區配套資金的需求。在此過程中，地方政府可探索多元化的資金籌措方式，包括但不限于引入私人投資、公私合作伙伴關系（PPP）模式、利用中央政府的專項資金等，以緩解地方政府的經濟負擔，確保項目的順利實施。同時，地方政府應進一步加強項目管理和監督，包括加強項目規劃的科學性、合理性評估，以及項目執行過程中的成本控制和質量監管，確保每一項資金投入都能產生最大的社會和經濟效益。
破解重點問題，提振社會發展信心
一是加大就業扶持力度。加大就業扶持力度，不僅是推進經濟增長的重要手段，更是促進社會全面進步和提高公民福祉的基礎。為進一步促進就業，一方面要培養和擴展能夠廣泛吸納勞動力的縣域產業，尤其是那些既能促使經濟多元化又能創造高品質就業機會的行業。另一方面，建立健全的就業促進機制至關重要。這包括提供職業培訓、就業咨詢、職業介紹等服務，以助求職者順利就業，并確保勞動力技能與市場需求高度契合，進而提升就業的整體質量。對于青年、婦女、殘疾人等特定群體，實施有針對性的就業及創業支持政策尤為關鍵。通過這些措施，不僅可持續提升居民收入水平，還能夠增強社會發展的信心，促進社會穩定與經濟的持續健康增長。
二是提高公共服務水平。為了緩解民眾對未來的擔憂，尤其是在養老、醫療和教育這三個家庭最為關心的領域，加強養老服務、醫療保健和教育培訓行業的發展顯得尤為迫切。在養老服務領域，積極推動創新服務模式和項目的引入，為老年人提供更加舒適、有尊嚴的生活條件，同時也減輕家庭在照護老年人方面的負擔。在醫療保健方面，進一步擴大醫療服務的可及性和提升服務質量，特別是強化基層醫療衛生機構的建設，有效減少家庭因健康問題遭受的經濟壓力。在教育培訓領域，面對少子化及人口老齡化的挑戰[1]，積極調整和優化教育資源分配，以更好地滿足社會的教育需求，提升教育質量，并確保所有年齡段的人群能獲得更加公平、有效的教育機會。
三是促進民營經濟發展。為有效促進民營經濟的繁榮發展，國家發展和改革委員會、財政部、金融機構以及工商管理等部門采取了一系列實際措施和政策引導，旨在消除社會對民營經濟潛在偏見，進而強化民營經濟在國家經濟體系中的平等地位。這些措施和政策的實施，不僅彰顯了國家對民營經濟發展的支持態度，也明確表示將民營經濟的發展視為長期戰略，而非僅僅是權宜之計。為進一步發揮民營經濟在促進經濟增長、創新發展、提高就業率等方面的重要作用，相關部門可因地制宜出臺相關政策和措施，構建一個公平、透明、可預測的市場環境。在推動經濟的多元化發展、增強經濟內生動力的同時，提升社會就業水平，促進社會和諧與穩定。
【本文作者為華中師范大學中國農村研究院教授】
注釋
[1]郝亞光、張民巍：《互助養老：破解農民養老難問題的中國探索》，《國家治理》，2024年第2期，第59—63頁。
責編：程靜靜／美編：石 玉