城鄉關系本質上是一種相互依存關系，但在不同時空條件和社會發展階段，城鄉關系呈現出的形態特征不同，從而決定了處理二者關系的內容和方式也會有所不同。中央經濟工作會議提出，要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，這是順應我國社會主要矛盾變化、新時代要求和城鄉發展規律，在更寬領域、更深層次、更高水平推動城鄉融合發展的戰略舉措，是在中國式現代化進程中加快破除城鄉二元結構作出的全局性安排。

認識二者內在統一性

處理好城鄉關系在我國現代化進程中始終具有全局性影響。我國現代化建設的推進過程，也是城鄉關系調整和重塑的過程，帶來了整個社會生產力的發展和文明進步。

過去數十年來，我國城鎮化進程超過了世界發展史上任何時代任何國家，然而，我們過去長期走過的城鎮化道路，是一條速度型、規模擴張型的城鎮化道路，是一個農村人口大量向城市轉移、農村資源要素大規模向城市流動進而實現城市規模不斷擴張的過程。這種粗放建設、大規模空間擴張的城鎮化模式，建立在城鄉公共資源配置不均衡、要素交換不平等、利益分配不合理的基礎上，因而必然與鄉村發展存在內在沖突，造成的結果是農業農村發展活力和動力不足。城鄉這種競爭的、互斥的關系顯然是難以持續的。

新型城鎮化不同于傳統城鎮化，是以人為本的城鎮化，具有集約化、包容性特征；同樣，鄉村全面振興則是鄉村整體功能的塑造提升。新型城鎮化與鄉村全面振興具有理念統一性、目標互促性和過程互動性。一方面，新型城鎮化為解決“三農”問題提供了重要途徑。在超小規模經營、資源緊約束條件下推進農業現代化，提升鄉村建設水平，促進農民工資性收入增長，都需要發揮新型城鎮化有效轉移農業人口、吸納就業、輻射鄉村的作用。另一方面，保持經濟社會穩定運行，提高城鎮化質量，需要深化農村綜合配套改革，充分發揮鄉村作為消費市場和要素市場的重要作用。

中央經濟工作會議提出，要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來。“有機結合”是城鄉關系在更寬領域、更深層次的統籌。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，既不同于過去的統籌城鄉發展，也不同于城鄉發展一體化，三者盡管在目標取向上有共同之處，但在基本內涵、核心要義上卻有所不同。統籌城鄉發展和城鄉發展一體化都強調通過調整城鄉二元結構下的制度和政策，來強化城鄉之間的聯系，解決“城市有、農村沒有”或城鄉資源配置不均等問題。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，更加強調尊重城鄉功能差異和彰顯各自特色，促進城鄉之間構建起共生關系或者發展共同體，進而推動城鄉關系在生產力更高水平上實現新提升。

從三個維度把握目標導向

統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，是基于城鄉人口結構、經濟結構、社會結構整體性變遷，對城鄉空間布局、公共資源配置、產業發展、社會治理等進行系統構建的過程，可以從三個維度來把握其目標導向。

實現城鄉人口的雙向流動與社會融合。人的自由全面發展是現代化的最終目標，也是城鄉關系發展的指向和歸宿。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，實質上是在統籌城鄉之間人口的有序流動、均衡分布和融合發展。過去，大量農業人口向城市轉移，但很難平等享受城鎮基本公共服務，也難以有效融入城市社會；同時，城市人才下鄉也面臨諸多困難，很難留在農村。因此，統籌好“人”的問題，對推進新型城鎮化和鄉村全面振興都至為關鍵，也需要城鎮和鄉村雙向發力，讓能進城愿進城的，更快更好融入城市；讓愿意下鄉的，扎根農村、施展所能。

暢通城鄉經濟循環。城鄉關系很大程度上是一種經濟關系。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，本質上要求打破體制機制壁壘造成的孤立發展格局，重構城鄉間的要素流動和物質交換，使資源要素能夠在城鄉之間平等交換和優化配置，各類生產部門能以更合理的方式、更加高級的形態組織起來，生產、分配、流通、消費各環節銜接暢通，實現城鄉要素對流、產業耦合和供需適配，進而使城鄉二元經濟結構由二元歸于一體化發展，暢通城鄉經濟循環，推動農業農村發展更好融入國民經濟循環體系。

形成共建共治共享的城鄉治理格局。這里的城鄉治理是一個包括城鄉基礎設施建設、公共服務供給、社會治理、生態環境保護等在內，旨在提高城鄉居民生活質量和福利的廣義概念。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，要加快消除制度性、歷史性因素造成的城鄉公共資源配置、公共服務享有、基本權益保障等方面的差距，推動實現城鄉在工作條件、收入水平、居住環境、社會待遇等方面等值化，使城鄉各類人群無論居住在城鎮還是鄉村，都能公平地享受公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活。

找準高效統籌著力點

統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，要立足城鄉各自優勢功能，發揮好制度創新、市場建設和技術賦能的協同效應，切實增強城鄉發展的平衡性、協調性和包容性。

統籌城鄉重點領域改革。推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合，必須系統謀劃城鄉融合發展領域的體制機制改革，強化城鄉改革的整體性、協調性，加快破除城鄉二元結構。在諸多改革事項中，關鍵在于通過深化要素市場化配置改革，理順人地關系邏輯，探索建立城鄉人口流動與土地權益流轉匹配機制。結合第二輪土地承包到期后再延長30年試點等工作，加快探索進城落戶農民農村“三權”有償退出方式，提高農業轉移人口市民化質量，為農村土地規模經營騰出空間。同時，完善下鄉群體合理用地保障機制，切實解決好農村一二三產業融合“用地難”問題。

統籌城鄉市場體系建設。推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合，實質上是一個優化城鄉資源要素配置的過程。目前我國城鄉市場分割、鄉村市場化建設相對滯后，難以適應城鄉資源優化配置的要求。為此，要加快鄉村市場化建設進程，把鄉村融入統一大市場建設，健全城鄉統一的土地和勞動力市場。完善農村產權流轉交易市場體系、交易規則和監管機制，提升農村產權流轉交易發展質量。健全縣域商業體系，統籌推進縣鄉村商業網點空間布局，暢通工業品下鄉和農產品進城雙向流通渠道。加強標準化規范化建設、數字化轉型、業態模式創新等，提升農產品市場功能。

統籌城鄉公共資源配置。公共資源是社會基礎性資源，是城鄉社會發展的重要保障。推動城鄉公共資源優化配置，既要強調公平，推動更多的優質資源向鄉村配置，強化基礎設施和公共事業縣鄉村統籌，縮小城鄉基礎設施和公共服務差距；同時也要注重效率，適應城鄉人口結構、發展形態變化，增強公共資源與人口分布的空間適應性，避免造成公共資源浪費。特別是要推動公共資源由按城市行政等級配置向按實際服務管理人口規模配置轉變，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣域發展能力，引導農業轉移人口就近城鎮化。

統籌縣域產城人發展。縣城是城鄉融合發展的關鍵紐帶，是推動新型城鎮化與鄉村全面振興有機結合的重要載體。要充分考慮縣域人口流動變化趨勢、資源環境承載能力等，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，推動縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，培育縣域特色支柱產業，提升縣城綜合承載能力和輻射帶動能力，促進縣域經濟規模與資源環境容量、人口規模與經濟規模、公共服務能力與人口規模相匹配。

（作者系中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所研究員）