【摘要】為進一步優化數字政府“跨省通辦”服務模式，提升國家治理能力與治理體系現代化水平，以“跨省通辦”議題出發，從邏輯、價值、工具三個維度剖析數字政府“跨省通辦”由政府中心轉向人民中心、由結果導向轉向成果導向、由電子政務轉向數字政務的治理轉換機理。從戰略層、綜合層、基本工具層三個層面對省級政府“跨省通辦”政策實踐進行定量研究，以探索“跨省通辦”多元治理、協同治理與數字治理的應然走向。

【關鍵詞】“跨省通辦”  數字政府  政策研究    【中圖分類號】D267    【文獻標識碼】A

黨的二十大報告明確提出要“采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平”。在“互聯網+政務”數字化時代下，“跨省通辦”是深化數字政府建設，完善公共服務供給體系，改善民生與惠企利企的重要舉措，更是實現公共服務數字化轉型，貫徹以人民為中心發展思想的重要體現。

“跨省通辦”所蘊含的治理轉換

? 邏輯性轉換：由政府中心轉向人民中心

治理動因從政府供給向公民需求轉換。傳統政府管理是自上而下，以政府職能供給為中心的治理邏輯。而“跨省通辦”作為數字政府治理的變革之道，利用數字政府大數據、算法推送等數字方式分析判斷公眾的多樣需求，以公眾需求為內驅動力，構建應用場景。“打破了傳統的自上而下的行政主導模式”形成公眾有什么樣的異地辦理需求，政府便圍繞高頻事項的辦理訴求提升公共服務能力，催生自下而上的變革動力。

治理力量從政府作用向市場作用轉換。隨著政府職能不斷優化，我國政府已由全能型政府向有限型政府轉變，社會治理主體不再是一元的政府主體，而是多元主體的共同治理。“跨省通辦”在數字治理中更加側重市場作用，充分發揮企業技術力量。在數據運營方面，以政企合作的模式推進企業與政府的技術協同合作，深化數字技術應用，激發數字經濟發展，為市場機制作用的發揮創造有利條件。

治理評價從政府評價向社會評價轉換。傳統政府績效評估多為組織內評估模式，將上級部門的命令要求作為開展考核的重要標準，但隨著評價方向的重要轉變，政府績效結果評價由內部控制轉向外部監督，公眾參與、社會反饋成為現代治理的核心標志。我國數字政府“跨省通辦”政務服務中，不斷優化暢通群眾監督投訴渠道，構建多元主體評價的績效監管體系，實現評價主體由內部主導向外部為主的機制轉換。

? 價值性轉換：由結果導向轉向成果導向

治理意蘊從技術主義向人本主義轉換。在電子政務的發展過程中，為了實現結果導向的效率提升，一些地方政府更加依賴技術的專業性，限于算法邏輯與工具思維，同時“數理化賦權邏輯隱藏著‘數據歧視’的可能”。而“跨省通辦”在政務服務價值導向上，不僅注重審批的高效結果，還追求群眾滿意的服務成果，以優化服務為路徑，優化場景應用，實現時空協同下技術與人本需求互動融合，彰顯人本主義價值導向。

治理取向從部門利益向整體利益轉換。傳統電子政務存在碎片化特點，不同地區、不同部門的政務服務體系條塊分割、各自為政，部門利益導致數據困境。“跨省通辦”在數字政府治理轉型的過程中，打破部門邊界，構建整體性政府治理機制，實現跨地區、跨部門政府組織之間的共同合作。從全局性角度加強政務服務領域制度建設，構建“大部門制”的數字治理共同體。

治理定位從區域發展向協同發展轉換。“跨省通辦”是“區域通辦”的延伸與擴展，“區域通辦”具有明顯屬地特點，“屬地管理以地域或人為的物理空間劃分治理責任邊界”受限于地域視野。而“跨省通辦”治理定位“全國一盤棋”，通過大數據平臺構建全方位協同機制，以業務大系統與數據大集成推進全國政務服務一體化平臺建設，促進全國大跨度大范圍地協同整合，實現從區域發展向協同發展的成果轉換。

? 工具性轉換：由電子政務轉向數字政務

治理手段從數據管理向數據治理轉換。傳統電子政務通過數據管理一定程度上縮短辦理時限，提升服務效率。但是數據管理的流通范圍大多仍局限于部門內部，且存在數據重復收集與處理，反而增加了行政成本。而“跨省通辦”不再單純將數據視為一種效率手段，而是作為一種增效模式。將數據流通的范圍由垂直化的物理空間，延伸至橫縱交錯的網絡空間，釋放數據紅利，打造智慧政務新模式。

治理技術從電子技術向數字技術轉換。傳統電子政務的電子技術側重數據的單向傳遞，表現為單一部門“串聯式”流程優化，而非多部門的數據共享。而“跨省通辦”在治理技術上基于區塊鏈分布式數據存儲及處理技術，對大數據進行深度挖掘與交互分析，推進區塊鏈技術與政務數據深入融合，實現數據互聯與數據共享，促進政務服務在治理工具上從電子技術向數字技術的創新變革與深度轉化。

“跨省通辦”的實踐發展

2020年9月以來，各地省級政府部門紛紛出臺“跨省通辦”實施意見與實施方案等地方性政策，以貫徹落實國家“跨省通辦”的指導意見。將省級政府網站公開的35份“跨省通辦”政策文本整理后導入軟件，然后對35份省級政府“跨省通辦”政策文本逐行編碼，得到1706個參考點。從總體上看，省級政府“跨省通辦”政策文本綜合使用了戰略層、綜合層、基本工具層三種基本政策工具。其中，綜合層政策工具參考點為910個，占比53.34%，戰略層政策工具參考點為436個，占比25.56%，基本工具層政策工具參考點為360個，占比為21.10%。由此可見，當前省級政府“跨省通辦”政務服務中最為偏好使用綜合層政策工具，而“跨省通辦”戰略層政策工具與基本工具層政策工具則有待進一步提升，進一步分析可知：

第一，從戰略層政策工具來看，“跨省通辦”戰略規劃有待完善提升與細化落實。首先，“跨省通辦”服務深度與廣度有待進一步提升。“需求回應”參考點數量為223個，占比13.07%，說明“跨省通辦”雖然在一定程度上解決群眾與企業異地辦事難題，但其仍處于試點階段，非高頻服務事項與基層服務事項尚未橫縱貫通，難以滿足企業與群眾個性化訴求；其次，“跨省通辦”服務建設尚未充分發揮企業的參與作用。從數據上看，“政企合作”參考點數量為4，占比僅為0.23%，總量極低；最后，“跨省通辦”績效監管需要細化落實。“績效監管”政策工具運用頻次為209次，占比為12.25%。說明各省已經初步建立了績效考核體系以促進“跨省通辦”戰略目標的實現，但政策工具使用上仍需細化與落實。

第二，從綜合層政策工具來看，“跨省通辦”服務能力強，但仍需強化制度機制與協同治理，推進數字政府建設。其中，“優化服務”使用頻次多達494次，占比28.96%，成為政策工具中使用最多的方式。但“制度機制”與“協同治理”政策工具相比而言，則運用頻次較低。兩者參考點分別為241個和175個，占比分別為14.13%、10.26%。表明“跨省通辦”在“制度機制”政策工具上仍不全面，尤其在審批制度上仍存在審批風險與法律風險。在“協同治理”政策工具上，雖通過“地域協同”與“部門協同”積極打破地域阻隔與部門壁壘，但“業務協同”與“數據協同”仍相對滯后，原有條塊分割結構性矛盾尚未消除，數據資源無法及時共享。

第三，從基本工具層政策工具來看，“跨省通辦”的著力點仍需在“政務平臺”與“數字技術”上持續發力。從“政務平臺”數據上看，“政務平臺”政策工具已有一定建設基礎，參考點數量為209個，占比12.25%。但目前我國政府數據平臺多為自建，由于不同省份信息化水平及數字化基礎條件發展不均，導致全國一體化政務服務垂直業務系統與地方政務平臺無法互聯互通。此外，部分省份“跨省通辦”移動端平臺建設滯后，移動應用與平臺網站存在一定的跨端障礙；從“數字技術”數據來看，其政策工具參考點為151個，占比僅為8.85%，折射出現階段我國數字政府“跨省通辦”在數字化技術建設及其應用上仍面臨著挑戰，面臨著信息泄露、計算機網絡攻擊等安全風險。

“跨省通辦”的優化路徑

一是“跨省通辦”需要強化多元治理，實現數字政府的戰略目標。“跨省通辦”治理主體不僅是各級政府部門，還應引入企業與公眾的共同參與。首先，政府方面要進一步擴大“跨省通辦”服務范圍。精準感知公眾需求與企業訴求，擴大服務半徑，通過業務再造與資源整合打通各級政府業務審批鏈條，使服務辦理不斷向基層延伸；其次，企業方面要進一步提供“跨省通辦”的技術支持。通過“政企合作、管運分類”的模式，以多元化合作伙伴關系為各省政務大數據中心“跨省通辦”建設提供建設力量；最后，要進一步增強公眾的參與力度。加強公眾“跨省通辦”網上申請與移動應用的使用意愿，引導公眾通過“好差評”反饋機制“在同一空間共同討論治理的公共性議題”，為“跨省通辦”服務質量改進提供寶貴意見。

二是“跨省通辦”需要優化協同治理，提升數字政府的綜合服務。其一，要統籌地域協同，提高整體服務。加強頂層設計，完善制度保障與協同機制。由國家政府審批服務部門加強工作調度，牽頭各省市多地形成“跨省通辦”合作聯盟，按照國家“跨省通辦”時間表與路線圖有序推進，確保各省政務服務高效聯動。其二，要優化業務協同，提升專業服務。統一辦理標準，加強業務系統互聯，實現“跨省通辦”線上線下無差別辦理。其三，要推進數據協同，提供高效服務。加強政務數據補錄工作以及數據庫的建設工作，優化公共數據資源配置，不斷完善大數據立法與數據信任機制，提升公務人員數據素養與協同意識，打造“跨省通辦”優質服務。

三是“跨省通辦”需要深化數字治理，推進數字政府的技術創新。一方面，加強“跨省通辦”政務平臺與移動應用建設。整合國家一體化政務服務平臺，逐步實現各省級政府“跨省通辦”服務專區與全國一體化服務平臺全面對接。同時，擴展政務服務移動應用，將高頻服務事項納入便民惠民APP、微信公眾號小程序等移動應用建設，優化“跨省通辦”服務終端。另一方面，加強“跨省通辦”數據共享與數據安全保障。通過區塊鏈技術實現各類業務數據智能對比核驗與共享跨區互認，強化數據安全管理；此外，在數字技術上不斷創新智能化技術成果應用，積極推廣“跨省通辦”自助服務機覆蓋和自助查詢使用，強化線下自助操作現場服務與指導，實現多端融合相互賦能。

（作者分別為黑龍江大學政府管理學院教授、博導；黑龍江大學政府管理學院博士研究生）

【注：本文系教育部科技發展中心產學研創新基金重點項目“基于混合現實的‘文旅秀帶’交互式旅游設計研究：以哈爾濱市平房區為例”（項目編號：2021ITA08004）和黑龍江省教育科學規劃重點課題“公共管理類專業課程‘顯性思政’與‘隱性思政’的融合路徑研究”（項目編號：GJB1423252）階段性成果】

【參考文獻】

①張波、徐曉楠：《鄉村治理現代化中的數字賦能及實現路徑》，《學習與探索》，2023年第9期。

②張博：《數字治理的責任倫理向度：情境轉換、實踐困境與破解之道》，《理論探討》，2023年第4期。

③李沫：《基層治理共同體責任網絡建構的現實困境與策略選擇》，《學習與探索》，2023年第9期。

④張波、丁曉洋：《鄉村文化治理的公共性困境及其超越》，《理論探討》，2022年第2期。

責編/孫垚    美編/楊玲玲

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