【摘要】科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐。自工業革命開始，與傳統發展方式主要依靠人力和土地等要素投入相比，科技創新活動成為現代經濟發展的主要驅動力，也成為大國競爭的關鍵。黨的十八大以來，科技創新已經擺在我國發展全局的核心位置。經過多年發展，我國創新主體結構的建設任務已經基本完成。隨著國內外發展環境的變化，我國創新體系建設需要從點的突破轉化為系統的整體推進，特別是提升國家創新體系的整體效能。
【關鍵詞】國家創新體系 整體效能 科技體制 系統思維 【中圖分類號】F124.3 【文獻標識碼】
科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐。自工業革命開始，人類進入現代經濟發展階段。與傳統發展方式主要依靠人力和土地等要素投入相比，科技創新活動成為現代經濟發展的主要驅動力，也成為大國競爭的關鍵。
大國科技創新活動的主體和組織模式發生重大變化：從個體向系統轉變
工業革命早期的個體創新活動。在第一次工業革命中，學習和知識積累是隱性和基于實踐的，發明者的技能和知識基礎源于已有的行業，所有發明都來自生產實踐和發明者個人的努力，科學在這一時期的重要作用尚未得到普遍認可。英國通過非正式和傳統的學徒制培養了大量技術人員與工匠，他們對新發明的工程細節完善做出了平凡卻不可或缺的貢獻。例如，凱伊的飛梭在18世紀30年代第一次使用，提高了紡紗的生產率。1765年哈格里夫斯發明的珍妮紡織機被看作工業革命的開端，這種機器與原來相比不需增加勞力就可以把幾根線紡成一條，生產效率大大提高。理發匠阿克萊特發明的精紡機，用機器驅動輪子捻擰棉線，適用于不同粗細和硬度的棉紡。1771年，阿克萊特建立了第一個紡紗廠，將大量勞動力聚集于同一場所，形成了最早的工廠生產體系，并成為當時主要的生產組織形式。克勞普頓發明的騾機兼具紡紗機和水輪機的某些特點，其技術先進性得到了廣泛的認同。瓦特改進的蒸汽機被視為工業革命的標志，不僅促進了生產從家庭向工廠的轉變，還提高了工廠結構和設立地點的靈活性。而斯蒂芬森發明的火車，使斯密強調的由市場擴張而產生的規模經濟、專業化等效應得以迅速實現。
工業革命后期的建制化創新活動。在第二次工業革命早期，仍然存在大量獨立研究機構和發明人，但新工業革命的重工業化和資本密集化使技術創新的復雜性增強，創新所需的資源投入增多，獨立研究機構和發明人難以成功地進行創新活動。到了18世紀末和19世紀初，隨著技術復雜性的提升，技術進步被賦予更多科學的特質，越來越多的知識被編碼化，這也加速了不同部門間相關知識的擴散。個體發明家已經無法滿足現代科技創新的需要，更大基礎設施的支撐、更多人員的參與、各種綜合性知識的運用已成為新時期科技創新工作的必然要求。在此背景下，工業實驗室、研究型大學、國家實驗室等建制化機構逐漸取代了個人在創新活動中的主體地位，從早期的個體創新活動轉向建制化和系統化的創新。
組織制度創新是第二次工業革命的一個重要標志，它把產業與科學聯系起來，并在幾個方面改變了創新過程：一是對發明者進行規范的訓練變得相當重要，工匠式的發明創造數量大大減少；二是企業外部開展規范化培訓和研究的各種機構的作用明顯增強；三是企業內部基于經驗和編碼的科學與技術知識成為企業擴張及多元化的強大推動力。企業研發的內部化是促進技術創新的一項意義重大的制度創新。這不僅能減少企業引進新技術的市場交易費用，還可以擴展企業內部知識基礎，增強其技術吸納能力，因此大大增強了企業技術創新的能力。德國的一些大企業率先整合了專業化的研發部門和實驗室，把科學家和企業家聚集到一起，提高了對創新可能性的認識，減少了創新風險，增加了創新收益，為產業技術創新提供源源不斷的動力。同時，德國研究和技術型大學的快速擴張對產業技術創新起到了相當重要的作用。德國大學培養了大量經過科學訓練的研究人員，大學教授為企業研究提供咨詢，大學實驗室還為企業研發實驗室在創立初期的科學實驗提供了場所。
美國在第二次工業革命早期雖然有愛迪生這樣的個人發明家，但是大企業模仿德國化工企業建立的工業實驗室在技術創新中發揮更重要的作用。這些機構招收科學家和研究人員，源源不斷地研制出富有創意的新產品，有的研究還處于科學前沿。從1910—1950年，在工業發達國家的產業界中研究成果增加了近100倍，其中80%是諸如杜邦公司、AT&T公司、標準石油公司這樣的大型公司內部研究部門的成果。高等教育也成了美國20世紀早期科學和工程追趕的重要因素，因為大學是科學技術知識的公共存儲器，它們在教學中積累知識、又通過研究擴展了知識。二戰期間，為了贏得反法西斯戰爭的勝利，美國政府又組建了國家實驗室，集聚了相關領域的頂級科學家，創新活動的建制化色彩更加凸顯。
后發國家創新體系的興起
對于后發國家而言，如何通過塑造良好的制度環境發揮各類創新主體的作用，成為創新追趕的重要任務。二戰后，日本在技術落后的情況下，通過大規模引進美國的先進技術，并加以適應性改造，同時通過自身的組織創新，在經濟發展和科技創新方面取得了長足進步，甚至在20世紀80年代開始挑戰美國的工業領導者地位。相比之下，美國和歐洲等傳統發達國家在這一時期的發展步伐卻大大放緩，在工業制造領域的優勢正逐步喪失，引發了高技術產品貿易的國際沖突和決策界的高度關注，對國家競爭力的研究也逐步提上了日程。在此背景下，不少國家的學術界和政策界興起了一種“技術國家主義”的思潮，認為雖然國家的技術競爭力由企業組成，但一國的技術能力可以通過國家行為來構建。借助國家和政府的推動作用，不斷提升企業創造新產品和新服務的能力，是提升國家競爭力的有效辦法。
正是在研究“日本奇跡”時，英國科學政策研究者佛里曼提出了“國家創新體系”（National Innovation System，簡稱NIS）概念，并把日本經濟的成功歸因于高效的“國家創新體系”，即一種由公共部門和私人部門共同構建的網絡，一切新技術的發起、引進、改良和傳播都通過該網絡中各組成部分的活動和互動得以實現。國家創新體系的功能是支持創新的產生、發展與擴散，其效率取決于與技術經濟范式的匹配度，并直接影響一國的經濟績效。相比歐美發達國家，20世紀70年代的日本雖然沒有為信息和通信技術（ICT）革命做出原創性技術貢獻，但其國家創新體系有極強的消化吸收外來技術、通過持續改進來培育本土創新的能力，因而率先抓住了技術范式躍遷的機會。此后隨著1997年OECD系列報告的發布，國家創新體系理論迅速在世界范圍傳播開來。
國家創新體系在科技體制改革中的重要作用
自1985年啟動科技體制改革以來，我國科技發展的一個重要目標是促進科技與經濟相結合。但是早期的改革缺乏理論指導，科技創新活動缺乏系統性。例如，早期改革主要是面向科研院所、高等學校的重點突破或單項推進，側重于微觀運行機制。另外，早期改革的思路受線性模型的影響，對科技與經濟的理解比較簡單，對于市場需求對科技的拉動作用以及科學技術是處于經濟社會大系統中的子系統，受制于經濟社會大環境的影響的認識相對不足。
20世紀90年代中期，加拿大國際發展研究中心（IDRC）受中國國家科學技術委員會委托，評估中國科技體制改革十周年的成效時，建議中國重視國家創新體系建設。國家創新體系概念由此被引進中國，在中國學界和政策界產生重大影響，并成為指導我國科技體制改革的重要理論基礎。1997年12月，中國科學院向黨和國家提交了《迎接知識經濟時代，建設國家創新體系》的報告。1998年初，中央領導人做出批示，提出要建設“我們自己的創新體系”。隨后，黨中央、國務院做出建設國家創新體系的重大決策，決定由中國科學院率先開展知識創新工程試點，開始建設我國的國家創新體系。2006年出臺的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》正式提出建設中國特色的國家創新體系，即以政府為主導、充分發揮市場配置資源的基礎性作用、各類科技創新主體緊密聯系和有效互動的社會系統，包括技術創新體系、知識創新體系、國防科技創新體系、區域創新體系和科技中介服務體系五個子系統，也標志著中國科技體制改革和科技政策進入國家創新體系建設階段。此后，黨和國家的重大戰略、規劃和政策，如《中共中央、國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》（2012）、《國家創新驅動發展戰略綱要》（2016）、黨的十九大報告（2017）、黨的二十大報告（2022）等，均將國家創新體系建設作為科技體制改革和創新驅動發展的重要任務。由此可見國家創新體系在中國科技體制改革中的重要作用。
我國國家創新體系建設及其整體效能
2021年修訂的《中華人民共和國科技進步法》第四條對國家創新體系進行了新的論述：“國家完善高效、協同、開放的國家創新體系，統籌科技創新與制度創新，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，充分發揮市場配置創新資源的決定性作用，更好發揮政府作用，優化科技資源配置，提高資源利用效率，促進各類創新主體緊密合作、創新要素有序流動、創新生態持續優化，提升體系化能力和重點突破能力，增強創新體系整體效能。”這一論述體現了我國對于國家創新體系的認識更加深刻。從這一表述可知，我國的創新體系要具備“高效、協同、開放”的特征。
我國創新體系建設的成就。在中央的總體部署和全社會共同努力下，我國創新體系建設取得巨大進步，已初步建立起與社會主義市場經濟相適應的國家創新體系。
首先，創新主體功能結構優化。我國形成了企業、高校、科研院所和科技中介機構等各具優勢和特色的多元化創新主體格局。企業已成為研發投入和技術創新的主體；高校是以人才培養和基礎研究為主要使命的創新主體；科研機構則是以國家戰略使命和行業發展需求為導向的創新主體。各類新型研發機構不斷涌現，兼具科學研究、技術開發和產業發展職能，成為傳統創新主體的有益補充。
其次，創新政策體系日益健全。目前我國已經形成了涵蓋創新宏觀管理體制、創新資源配置機制、產學研合作機制、成果轉化機制、人才培養機制、科研管理機制、激勵評價機制等領域的政策體系；進一步完善了財政、稅收、金融、人才、對外合作、產業發展等多方面政策舉措；《中華人民共和國科技進步法》《中華人民共和國專利法》《中華人民共和國促進科技成果轉化法》等相關法規出臺或修訂，標志著我國科技創新法律法規框架基本形成。
再次，科技創新能力大幅提升。隨著創新體系的不斷完善，我國創新能力不斷提升。2022年中國創新指數達到155.7，自2015年以來年均增長6.5%。我國研究與試驗發展（R&D）經費投入占國內生產總值的比重從2012年的1.91%持續提高到2022年的2.54%，已處于發展中國家前列，超過歐盟平均水平。科研人員數量、科學論文產出、專利申請量和授權量位居世界第一。總體來看，中國科技創新已進入世界主要國家中游水平，部分重點和關鍵領域已接近或達到國際先進水平。
最后，創新驅動發展成效顯著。創新驅動發展戰略實施以來，科技創新為經濟社會發展和民生改善提供了有力保障。我國涌現出一批國際知名創新型企業，掌握了一批具有自主知識產權的技術，裝備制造能力和技術創新能力快速提升，促進了一批高新技術產業迅速崛起。戰略性新興產業增加值占經濟總量比例不斷提升，有力支撐了發展方式和發展動力的轉變。
我國創新體系的不足之處。盡管我國科技體制改革和創新體系建設取得巨大成就，但是與新時代的新任務新要求相比，我國的創新體系仍存在不足之處，直接影響了整體效能的提升。
第一，戰略科技力量缺失導致創新主體不完善。多年的市場化改革導致部分高校和科研機構過度追求與經濟相結合，甚至直接創辦企業，偏離了主責主業；一些科研機構的實驗室內部形成多個小團隊，以爭取經費和發表論文為主要目標，忽視了國家戰略目標。這種創新布局造成戰略科技力量缺失，在許多關鍵領域無法形成協同攻關的組織模式和能力。
第二，企業的科技創新主體地位有待強化。雖然我國企業已經成為技術創新的主體，但是仍有很多企業缺乏基本的吸收能力和創新能力，沒有認識到創新對于企業發展的重要性，沒有將科技創新作為企業發展的內驅動力。企業研發支出占主營業務收入的比例仍然不高。從企業參與研發的類型和環節來看，企業的創新活動主要集中在試驗開發，基礎研究占企業研發投入較少，影響企業原始創新能力提升。
第三，創新主體間的合作有待進一步加強。在創新體系中，不同主體的使命定位和創新動機各不相同，導致主體間高效協同的合作不足。例如，高校是基礎研究的主體，科研活動主要是為了科學發現和人才培養，成果產出以學術論文為主，科技成果的實用性不足；而企業是技術開發的主體，創新活動是為了在市場競爭中獲取超額利潤，需要開發出能被市場接受的產品，而不用探究技術背后的基礎理論。由于缺乏共同的知識基礎，導致產學研合作效果有限。
第四，不同地區之間創新資源分布不均。北京、上海、粵港澳大灣區已進入全球科技創新集群前列，國際科創中心地位凸顯。但中西部地區除武漢、合肥、成渝、西安之外，缺少表現突出的區域科技創新中心。而且發達地區產生強大的虹吸現象，周邊地區的創新人才、資金等創新要素正在加速向科創中心集聚，但是這些中心的輻射效應還沒有充分發揮出來。地方政府發展績效之間的競爭，致使地方服務于國家重大戰略和長遠發展的目標相對弱化。創新資源在區域間分布不平衡，嚴重影響國家創新體系整體效能。
第五，創新制度環境有待進一步完善。一是政府和市場的關系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題，激勵創新的市場環境和社會氛圍仍需進一步培育和優化。二是科技體制改革重大決策落實還沒有形成合力，科技創新政策與產業政策、貿易政策、教育政策的統籌銜接不暢，部分地區政策分散、重復、低效、協同性較差，甚至在政府部門之間存在目標沖突，影響創新系統整體目標的實現和整體效能的提高。三是缺乏支持全面創新的基礎制度，無法為各類創新主體提供穩定預期。
經過20多年創新體系建設，我國創新主體結構的建設任務已經基本完成。隨著國內外發展環境的變化，我國創新體系建設需要從點的突破轉化為系統的整體推進，特別是提升國家創新體系的整體效能。從定義可知，國家創新體系更加強調非技術因素對創新的影響，著重關注創新體系各要素的相互作用及其作用方式，其目標是要考察整個創新體系內的相互作用和聯系，考察系統能否有效地推動知識的生產、擴散和使用。因此，“制度設計”是國家創新體系的基本出發點。提升國家創新體系整體效能，就是在國家創新體系內，形成創新各主體、各環節、各方面相互支撐、高效互動的格局，其關鍵在于改進制度設置，打破主體之間、子系統之間的壁壘，發揮系統的整體作用。可見，決定國家創新體系整體效能的是各類創新主體和要素的緊密程度和交互作用。
提升國家創新體系整體效能的建議
提升國家創新體系整體效能是復雜的系統工程，涉及多元主體協同、各類要素整合、各種能力集成，以及多重機制聯動。其中，科技、教育、經濟、社會等子系統的相互作用尤為重要。創新活動要站在經濟社會發展全局的高度，加強科技創新的宏觀部署，才能有效提升國家創新體系整體效能。
第一，形成支持全面創新的基礎制度。首先，創新體系的基本要求是建立有利于創新主體發揮作用的制度框架，包括各類創新組織制度、反壟斷法、知識產權保護，營造公平競爭的創新環境，特別要重視制度對促進創新的基礎性作用。其次，促進創新的各類制度和政策之間要形成合力，加強創新政策與教育政策、人才政策、產業政策、貿易政策、金融政策的緊密結合，從制度和政策層面消除創新壁壘。最后，在事關全局和長遠利益的戰略領域完善關鍵核心技術攻關的新型舉國體制，科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關，建立提升我國綜合競爭力、保障實現國家安全的創新制度安排。
第二，強化國家戰略科技力量建設。在涉及國家安全和產業發展的戰略領域，加快建設一批新的國家實驗室，提升我國戰略安全領域自主創新能力。推動建設世界一流的科研院所、高水平研究型大學、創新型領軍企業，超前布局前瞻性基礎研究和前沿引領技術研究開發任務。加快重大科技基礎設施集群建設，優先發展對突破關鍵領域“卡脖子”技術和經濟社會發展有重大影響的多學科共用平臺型設施。系統整合國家研究中心、國家重點實驗室、國家技術創新中心等創新平臺。統籌推進國際科技創新中心、區域科技創新中心建設，發揮科創中心對周邊地區的創新輻射作用。
第三，促進各類創新主體加強合作。各類創新主體在定位明確的基礎上加強合作：充分發揮企業的技術創新主體作用，支持企業建立研發機構和產業技術聯盟，切實提升企業創新能力；充分發揮國立科研機構在國家戰略性科技領域的骨干作用，為保障國家安全、提升國家競爭力提供科學基礎和技術支撐；大力支持研究型大學開展基礎前沿探索，提升原始創新和人才培養能力。構建行業領軍創新型企業主導，大學、科研院所有效參與的創新聯合體，系統布局產業鏈創新鏈。建立融合創新機制和高效合作機制，促進技術、人才、資金等創新要素在不同主體之間的合理流動和優化配置，促進各類創新主體的交流和知識流動。
第四，完善科技創新的生態環境。在勞動力市場、知識技術、資本流動、產權保護、市場競爭等多個領域建立合理的市場環境，發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、創新資源配置的導向作用。充分發揮國內超大規模市場優勢，創造有利于新技術快速大規模應用和迭代升級的場景，加速重大創新的市場選擇。改善企業融資條件，完善風險投資機制，解決中小型企業融資難問題。構建開放合作的創新體系，加強與世界各國的創新交流，支持高校院所、企業與國際同行進行合作創新，構建全球創新網絡，積極參與全球創新治理。
第五，建設高效協同的創新治理體系。建立國家科技宏觀決策機制，在科技決策中充分發揮中央科技委員會、國家科技咨詢委員會、各類智庫和社會各界的積極作用。深化行政體制改革，轉變政府科技管理職能，從直接管理具體項目轉為主要負責科技發展戰略、規劃、政策、布局、評估和監督，探索建立符合創新規律的政府管理制度。探索建立政府引導，多元主體共同參與，國家與企業、社會力量各司其職、密切合作的創新治理模式。鼓勵多種技術方案之間的競爭，開辟新領域新賽道，創造新動能新優勢。
（作者為中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員、博導，創新發展政策研究所副所長，中國科學院大學公共政策與管理學院崗位教授）
【注：本文系國家社會科學基金重大項目（項目編號：18ZDA101）和國家自然科學基金應急項目（項目編號：72341001）的階段性研究成果】
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⑦中華人民共和國國家科學技術委員會、加拿大國際發展研究中心：《十年改革：中國科技政策》，北京：北京科學技術出版社，1998年。
責編/李丹妮 美編/李祥峰
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