摘 要:在“雙碳”目標的引領下，我國經濟發展方式的綠色轉型被提上了新議程、新高度，綠色低碳城市建設也被賦予了新動能、新標準。由于我國行政區劃的特點，城市是重要政策施力點，其綠色低碳發展管理水平和執行力度輻射全國。然而，受到資源稟賦和發展階段等因素的影響，各地政府和基層公務員隊伍在推進綠色低碳城市建設工作中面臨諸多挑戰。近些年，部分地區出現的“拉閘限電”“碳沖鋒”等運動式減碳行為一度對企業生產和居民生活造成影響，暴露出綠色低碳管理能力亟需提升的問題。各地政府應繼續加強基層公務員隊伍和相關從業人員對城市綠色低碳發展的理解力、轉化力和執行力，以制度改革、科技創新和產業升級等為重要抓手，滴水石穿、久久為功，統籌推進經濟高質量發展和“雙碳”目標實現。
關鍵詞:綠色低碳發展 城市治理系統觀念 能力建設
【中圖分類號】C933.2 【文獻標識碼】A
自人類邁入工業時代起，化石燃燒所驅動的自動化、大機器化極大提升了城市生產效率，城市社會化趨勢和城市經濟效應愈加顯著。與此同時，資源短缺、環境污染和氣候變化等發展副產物隨之而來，對人類永續發展和城市生態健康形成重大威脅。2015年簽署的《巴黎協定》標志著全球向全面應對氣候變化邁出重要一步，實現綠色低碳轉型勢在必行。同年，聯合國全球可持續發展目標也明確提出，增長速度和城市化步伐加快，也需要繼續投資建設可持續的基礎設施，來加強城市應對氣候變化的能力，同時促進經濟增長和社會穩定。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上正式宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”如何抓住歷史機遇，把握歷史主動，促使城市管理者準確決策和施策，建設綠色低碳城市，是實現經濟高質量發展和“雙碳”目標的重要時代命題。
城市發展綠色轉型和碳達峰碳中和的重大需求
“雙碳”目標重在落實。實現“雙碳”目標，不是別人讓我們做，而是我們自己必須要做，這既是我們對國際社會的莊嚴承諾，也是推動高質量發展的內在要求。城市作為生產生活的主要場所，雖然占據陸地面積比例相對較小，但卻產生大量的人為碳排放。實現我國城市向綠色低碳發展轉型意義諸多，不僅能夠優化城市經濟形態，促使其可持續發展，更能有力支撐國家經濟發展方式綠色轉型，為應對全球氣候變化注入強勁力量，體現出我國作為負責任大國在氣候治理領域的擔當和作為。
當下，城市群已是新型城鎮化的主要形態。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群體現了我國城市在行政區劃上呈現組團式發展的特點，是實現“雙碳”目標的前沿陣地，其綠色低碳發展管理水平和執行力度輻射廣闊。京津冀、長三角和粵港澳大灣區三個超大城市群的碳排放總和占我國碳排放總量的比重很大，其減排行動對全國碳達峰碳中和目標的實現有重要貢獻。推動城市和城市群的綠色低碳發展是實現“雙碳”目標的重中之重，國家對此出臺了一系列規劃和政策。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對城鎮化發展質量提升、區域經濟布局優化進行了戰略規劃；2021年10月24日，由國務院發布的《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》主要從實施城市節能降碳工程、全面提升節能管理能力、推進重點用能設備節能增效、加強新型基礎設施節能降碳等角度部署了城市綠色低碳發展；2022年6月30日，碳達峰碳中和工作領導小組審議通過的《城鄉建設領域碳達峰實施方案》則主要從優化城市結構和布局、開展綠色低碳社區建設、全面提高綠色低碳建筑水平、建設綠色低碳住宅、推進綠色低碳建造等方面給出城市碳達峰實施方案。
在“雙碳”目標的重要引領下，經濟發展方式的綠色轉型提上了新議程、新高度，也給綠色低碳城市的建設者和管理者提出了新要求。城市能源、經濟、社會、環境、文化等因素間相互影響，各種活動相互交織，表現出高度復雜性與多樣性。無論是在政策頂層設計還是基層執行過程中，管理者都應意識到推動城市綠色低碳發展是一項系統性工程，應該用系統性思維來應對綠色低碳發展過程中出現的問題與挑戰。從理解“雙碳”目標到制定政策再到落地實施，需圍繞產業結構升級、提高資源利用效率、優化能源消費結構、保持環境優美宜居等多維度共同發力，不斷提升各層次管理者對綠色低碳發展的理解力、轉化力和執行力，積極穩妥地推進城市和城市群的碳達峰、碳中和。
城市綠色低碳發展實踐面臨的主要挑戰
我國是能源消耗強度和資源利用強度下降最快的國家之一，在減污降碳和資源保護方面取得了突出成就。然而，受到資源稟賦時空分布不均勻、城市歷史經濟發展軌跡不相同等諸多因素的影響，各地政府在推動綠色低碳發展過程中面臨的形勢錯綜復雜，在理解、轉化和執行綠色發展理念的實踐中面臨巨大挑戰，出現的“拉閘限電”“碳沖鋒”等“運動式減碳”行為通過產業鏈供應鏈傳導，對企業生產和居民生活造成較大影響。這里面有幾個主要的挑戰值得重視。第一，“雙碳”知識儲備不足；第二，觀念扭轉和適應較慢；第三，執行準確度和細膩度不足。
面對不同城市實現綠色低碳發展的差異和綠色低碳發展理念實踐中產生的新矛盾、新問題，2021年10月，中共中央、國務院印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確了碳達峰碳中和的總體要求和主要目標，明確了“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”的工作要求。通過加強頂層設計，發揮制度優勢，實現全國統籌。同年，國家發改委也印發了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，強調堅持能效優先和保障合理用能相結合，采取多種措施適當增加管理彈性，保障經濟社會發展和民生改善合理用能。為了應對能源轉型的挑戰，其一，管理者應思考如何發揮市場作用，實現產業結構調整與能源結構優化，加快低碳技術應用，創造條件加快能耗“雙控”轉向碳排放“雙控”制度，同時倡導生產生活端節約能源。其二，應鼓勵管理者學習國內外先進經驗，使其充分意識到綠色低碳發展過程中可能遇到的潛在問題，迎難而上，持之以恒。最后，在相關決策中，應主動將國家安全穩定與綠色低碳發展相結合，在向綠色低碳發展轉型過程中保障能源安全、產業鏈供應鏈安全，符合實際，穩扎穩打，做好風險防范。
推動城市建設和管理模式進步可以有不同的面向，不同區域的發展異質性對綠色低碳發展決策的影響也值得重視。比如，京津冀城市群作為首都經濟圈，在城市綠色低碳發展中面臨著非首都功能集聚，人才的“虹吸效應”造成經濟發展不平衡、人地關系矛盾從而帶來大氣污染等生態環境挑戰。對此，決策者施政重點除了包括推動區域間減污降碳和協同發展，還應該保障“煤改電”等轉型過程中正常生產和民生用能安全。長三角城市具備區域相對協調發展優勢和共同富裕的基礎，但同時在如何避免城市同質化發展和提升綠色低碳技術轉化水平等方面仍面臨持續挑戰，也是當下政策設計和基層公務員隊伍的工作重點。相比之下，粵港澳大灣區低碳發展走在全國前列，但也面臨著區域發展不均衡、城鄉差異較大和港澳融入內地發展等挑戰，距離成為世界級一流綠色灣區依然有一定差距。為應對這些挑戰，大灣區管理者還需重點思考如何以“生態文明”和“雙碳”促進協調發展、培養低碳可持續“飛地”經濟模式等，不斷優化高質量發展路徑與管理模式。
實現“雙碳”目標要求增強基層干部推動城市綠色低碳發展的能力
《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》在明確碳達峰碳中和的主要任務的同時，還強調需切實加強組織實施，將碳達峰、碳中和作為干部教育培訓體系重要內容，增強各級領導干部推動綠色低碳發展的本領。當前，我國改革進入深水區，面臨發展和轉型等考驗。各地政府和基層公務員隊伍需深刻認識到實現城市綠色低碳發展轉型的過程是一項復雜工程和長期任務，在實踐中不可能一蹴而就，更不能夠脫離實際。具體來說，各地政府和公務員隊伍應持續提升自身對城市綠色低碳發展的理解力、轉化力和執行力。
第一，對綠色低碳發展的理解力是實現城市高質量發展和“雙碳”目標的先決條件。“雙碳”目標是深入貫徹習近平生態文明思想的重要支點，必須把“雙碳”工作納入生態文明建設整體布局，對于貫徹新發展理念、落實雙碳工作要有洞察力和思想力。應該意識到降碳任務之重、時間之緊是空前的。各地政府在制定城市發展政策、上馬項目決策之前應當將排不排放、產生多少排放納入考慮，并對降碳工作的難易程度有充分預估。城市承載復雜經濟活動，是生產與消費緊密聯系的空間。不同城市支柱產業各不相同，所產生的碳排放結構差異明顯。因此，需要有因城制宜制定減排方案的理解力，具備綠色發展需求的系統理解和深入的地方調研基礎。頭腦中應有一個概念，即降碳不等于降低當地經濟發展速度，在降碳工作過程中要抓住新興產業機遇來推動城市優勢發展。要有對城市建設者、管理者和消費者間關系的理解力。各地政府和基層公務員隊伍應對服務企業、家庭居民以及建設服務型政府有明確認知，通過培訓、調研等方式與企業高效溝通，積極引導企業向綠色低碳轉型，并不斷引導城市家庭居民培養綠色生活消費意識。
第二，對綠色低碳發展的轉化力是實現城市高質量發展和“雙碳”目標的重要著力點。在“1+N”政策體系下，多個職能部門共同采取行動，將對綠色低碳發展的理解轉化為本部門的政府職能。比如，各地生態環境部門在履行環境污染治理和應對氣候變化組織協調工作的同時，能否及時評估城市綠色低碳發展進程，推動市場多主體參與碳交易機制和碳普惠平臺，也是對其開展綠色低碳城市建設的重要考驗；發改委在指導總體經濟體制改革、推進產業結構調整升級和把控新型城鎮化進程的同時，明確綠色是未來城市的底色，并制定低碳發展中長期規劃、年度計劃，因地制宜制定“雙碳”方案；工信部門在擬定工業、通信業能源節約和資源綜合利用以及推動清潔生產信息化管理的基礎上，指導行業碳達峰碳中和標準的制定，加強對城市中小企業在綠色低碳發展數字化和智能化方面的服務；交通運輸部門在推進綜合交通運輸體系建設的同時，將對“雙碳”的理解用于環境保護和節能減排工作，從而因地制宜制定交通系統轉型的路線圖和計劃表；住建部則在承擔城鄉建設規劃和建設用地管理的同時，推進具有地方優勢的建筑節能和基礎設施減排，這是對綠色低碳發展認知的有效轉化。對綠色低碳發展的轉化力起到連接理解力與執行力的紐帶作用，促使各部門將固有職能與“雙碳”目標相結合、共推進。
第三，對綠色低碳發展的執行力是實現城市高質量發展和“雙碳”目標的重要組織保障。在執行“雙碳”政策上，堅持系統觀念意味著管理者與生產者之間，生產者與消費者之間以及管理者與消費者之間的良性互動，凝聚政府、企業、居民對綠色低碳發展的共識，各行業各部門的職能串聯和緊密協作。實現城市綠色低碳發展要求，不同行業間形成減碳協同效應，就要求基層公務員隊伍深入行業內部，站好落實崗，盡到減碳責，守住發展關，同時織牢織密經濟、金融、糧食和社會安全網，警惕轉型中的經濟和社會風險。從管理角度而言，城市各級政府職能部門能否基于上述理解力和轉化力的提升，舉一反三，定時定向組織協調降碳工作，是綠色低碳發展執行力高效與否的關鍵。
提升基層干部推動城市綠色低碳發展能力的政策建議
推進城市經濟轉型過程中，各地政府和公務員隊伍需要從加深理念理解、對照部門職能、強化落實監督入手，提升城市綠色低碳發展的理解力、轉化力、執行力。具體來說，包括以下幾方面的對策建議。
第一，提升對黨的二十大提出推動綠色發展的“理解力”。黨的二十大報告指出，要“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，前提在于“發展”，重點在于“綠色”，目標在于“和諧”。一是要以發展為實現綠色低碳發展的前提基礎。通過人口數量紅利和生產要素投入擴大的外延式發展已不符合當下高質量發展趨勢，廣大基層干部和公務員隊伍應吸取生態興則文明興、生態衰則文明衰的重要歷史經驗，深入貫徹新發展理念，在推動發展方式綠色轉型的認知上保持高度一致。在當下城市發展規劃與管理中，應當通過抓住生產要素由量轉質，資源利用效率不斷提高的現象尋求新發展機遇。二是要明確以綠色為發展的底色。通過增加產品的科技含量、高效的資源利用和持續的人才隊伍建設為經濟發展注入高質量動力，不斷熟悉高新綠色產業的引進和運作業務，幫助高碳排放的相關制造業和服務業的“灰色經濟”轉型為“綠色經濟”，從追求“經濟增速”轉為追求“環境友好型經濟”和“循環經濟”，以不斷提高人民幸福感和社會獲得感為己任。三是要用智慧推動人和自然的和諧共處。各政府部門在職能實施的過程中，要遵循自然規律，明確尊重資源開發和環境改造的邊界。與此同時，應避免認為“不開發”就是“不發展”的誤區，設計好利用好生態產品價值實現機制，活化林業碳匯項目、生態旅游、有機農產品種植等形式，在推動城市在生態保護中實現高質量發展，用智慧來實現人類發展和自然保護之間的合理平衡。
第二，加強基層公務員隊伍和相關從業人員的綠色“轉化力”。這一過程涉及基層公務員隊伍及相關從業人員。對于基層公務員隊伍而言，對城市綠色發展進行評估是前提，具備因地制宜、解剖麻雀的能力是關鍵。一是要對綠色發展現狀和趨勢進行評估，這一過程是將“理解力”過渡至“轉化力”的前提。目前，可供選擇的城市綠色發展評估指標較多，如城市綠色國內生產總值、綠色全要素生產率、能源強度和碳排放強度等。因此，如何綜合多個利益方的意見，服從大多數人的環境保護和可持續發展訴求，也是研判綠色發展形勢的重要方面。二是要具備因地制宜的能力來實現綠色“轉化”，并以解剖麻雀的方式來深入實際，將地方需求轉化為發展職能。我國基本國情決定了生產生活中城市碳排放的時空分布不均勻，風力發電、太陽能發電在不同城市成本收益各不相同。這就要求各地政府職能部門在職責范圍內制定減碳目標應當因地制宜、合理可行，統籌由于近期和遠期造成的綠色低碳發展成本和收益差異，避免“拉閘限電”“碳沖鋒”等不可持續的減碳行為。在推進城市綠色低碳發展的典型案例中尋找共同點，相互交流先進減碳做法的轉化經驗。此外，管理者應深入重點企業調研綠色低碳發展的最新情況和機遇，以加入碳交易市場、推動產品低碳化認證等方式，積極引導企業提升低碳生產的轉化能力。
第三，強化緊貼所在部門綠色低碳職能的決策“執行力”。在明確轉型目標的基礎上強化監督，有助于提升綠色低碳發展“執行力”。一是要提出細分行業的綠色轉型和碳減排目標，壓實城市綠色低碳發展的工作責任。各地政府和基層公務員隊伍應加強調查研究，對所管轄城市的行業碳排放水平、減碳潛力有一個系統性的認識，并對固有工作職責范圍與綠色低碳發展的結合點有明確的理解，避免在經濟發展和碳減排間非此即彼的思維。需成立相關工作小組，形成既能夠結合地方實際、又緊貼所在部門綠色低碳職能的減碳機制，方便管理者常態化地執行綠色低碳相關事務。二是要拓寬各地政府和基層公務員隊伍在建設綠色低碳城市時的思路，融合科研院校的專業力量，運用核算技術、遙感技術和大數據技術來監測城市綠色低碳發展進程，提高政策的精準性和科學性，使得決策專業化和執行專業化并行。同時，增強培育公務員隊伍內部在綠色轉型上的“國際視野”和“地方智慧”，提高干部的發展策略儲備。三是要建立健全城市綠色低碳發展績效的考核評價制度。城市綠色低碳發展績效的考核要明確何為“增綠”行為，何為“減碳”行為，以此為主要考核內容，對相關部門綠色低碳職能發揮水平進行評價，借鑒“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制經驗，形成部門與相應綠色低碳職能相綁定，做到行業減碳完成度與部門職能考核評價相掛鉤，從而實現強化緊貼部門綠色低碳職能的決策“執行力”。
總之，推動綠色發展是一項持續且系統性的工程。各地基層公務員隊伍和從業人員需不斷提升對黨的二十大提出推動綠色發展的理解力、執行力，全局思考、綜合施策，以制度改革、科技創新和產業升級等為重要抓手，充分發揮基層決策者的主觀能動性，滴水穿石、久久為功，有想法、有能力和有方法來全面推進城市綠色低碳發展。
【本文作者為中山大學環境科學與工程學院教授；本文受國家自然科學基金面上項目（72074232）、國家社會科學基金重大項目（22&ZD108）支持】
參考文獻
[1]陳紹晴、龍慧慧、陳彬：《代謝視角下的城市低碳表現評估》，《中國科學:地球科學》，2021年第10期，第1693—1706頁。
[2]張華：《低碳城市試點政策能夠降低碳排放嗎?——來自準自然實驗的證據》，《經濟管理》 ，2020年第6期，第25—41頁。
責編：王 克／美編：王嘉騏