摘 要:基層是推動高質量發展的“最后一公里”，增強基層干部推動高質量發展本領的關鍵是提高其創造性執行能力。部分地方基層仍存在著形式主義、官僚主義等不良風氣，個別基層干部身上出現了為官不為、得過且過等錯誤行為，打著“嚴格對標對表”的幌子教條式、機械式地執行政策，與推動高質量發展的要求背道而馳。提高基層干部創造性執行能力，既要從基層干部這個“點”著手，提高自身“吃透上情”與“摸清下情”的本領，又要從領導干部這條“線”和制度機制這張“面”破題，營造良好的干事氛圍和外部環境。

關鍵詞:高質量發展 創造性執行 干部能力

【中圖分類號】C933.2 【文獻標識碼】A

習近平總書記在黨的二十屆一中全會上指出：“要因地制宜、因時制宜，緊密結合各自實際，開動腦筋、主動作為、大膽作為，創造性開展工作，真正讓黨中央決策部署落地見效，堅決克服空喊口號、機械執行、消極應付等不良傾向。”基層干部要深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，力戒一切形式主義、官僚主義，凡事多作“應不應該辦”的價值判斷而不是簡單地只作“可不可以辦”的技術判斷，主動擔當作為，創造性地把各項任務部署抓實抓好，變宏偉藍圖為施工圖，變施工圖為實景畫，推動經濟社會高質量發展。

高質量發展對干部素質能力提出更高要求

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。”發展是黨執政興國的第一要務，是解決我國一切問題的基礎和關鍵。沒有堅實的物質技術基礎，就不可能全面建成社會主義現代化強國。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央創造性地作出我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的重大判斷，強調要準確認識我國經濟發展的階段性特征，立足新發展階段推動高質量發展。這是在深入分析我國新的歷史條件和階段，全面認識和把握我國現代化建設實踐歷程以及各國現代化建設一般規律的基礎上，作出的具有全局性、長遠性和戰略性意義的重大判斷。高質量發展，就是要堅持質量第一、效益優先，實現從“有沒有”向“好不好”轉變。新時代十年，在習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指引下，我國經濟社會發展取得歷史性成就、發生歷史性變革、轉向高質量發展，我國發展站在新的更高歷史起點上。

實現高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國經濟社會發展的主題，關系我國社會主義現代化建設全局。離開了高質量發展，我們就不可能建成社會主義現代化強國，就不可能實現第二個百年奮斗目標。必須清醒地看到，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，推動高質量發展還有許多卡點，科技創新能力還不強，等等。高質量發展不只是一個經濟要求，而是對經濟社會發展方方面面的總要求；不是只對經濟發達地區的要求，而是所有地區發展都必須貫徹的要求；不是一時一事的要求，而是必須長期堅持的要求。2023年3月5日，習近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時，從黨和國家事業發展全局的高度，著眼于高質量發展這個全面建設社會主義現代化國家的首要任務，提出“四個必須”的明確要求，即“必須完整、準確、全面貫徹新發展理念”“必須更好統籌質的有效提升和量的合理增長”“必須堅定不移深化改革開放、深入轉變發展方式”“必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點”。我們要深刻領會習近平總書記重要講話的重大意義，自覺把思想和行動統一到黨的二十大精神上來，堅定不移推動高質量發展。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，國際力量對比深刻調整，國際秩序和格局進入深度調整時期，世界之變、時代之變、歷史之變的特征更加明顯。我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生，需要應對的風險挑戰、防范化解的矛盾問題比以往更加嚴峻復雜。面對世界經濟和貿易增長動能減弱以及國內投資、消費及需求結構深度調整的變化趨勢，實現新時代新征程的目標任務，對黨領導社會主義現代化建設能力提出了新的更高要求，對各級領導干部的精神狀態、能力素質、作風形象提出了新的更高要求。

重視培養選拔干部是我們黨百年奮斗的優良傳統和寶貴經驗。 “政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視干部能力培養，致力于建設忠誠干凈擔當的高素質專業化干部隊伍。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出，“注重培養專業能力、專業精神，增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義發展要求的能力。”在2020年秋季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上，習近平總書記發表重要講話強調：“干部特別是年輕干部要提高政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力。”在黨的二十大報告中，習近平總書記指出：“增強干部推動高質量發展本領、服務群眾本領、防范化解風險本領。”這是我們黨著眼新時代新征程對干部隊伍建設提出的基本要求，是推進強國建設、民族復興進程中做好干部工作的重要遵循。從黨的組織路線來看，推動高質量發展，要求我們必須培養一支德才兼備的高素質專業化干部隊伍。領導干部只有先知先識、先覺先悟，牢固樹立強烈的高質量發展意識，才能夠做到先行先動，成為高質量發展進程中的先進和先鋒。領導干部要貫徹落實中央高質量發展要求，不斷提高推動高質量發展的政治能力、戰略眼光和專業水平，結合地區實際情況，因地制宜、揚長補短，走出適合本地區實際的高質量發展之路。

提高創造性執行能力是增強基層干部推動高質量發展本領的關鍵

“一分部署、九分落實。”基層是推動高質量發展的“最后一公里”，基層干部是黨和政府聯系人民群眾的紐帶，是加強基層基礎工作的關鍵，在推動黨和國家方針政策落實落地上起著重要作用。基層干部推動高質量發展本領包含多方面的能力，例如理論學習能力、政治領導能力、改革創新能力、依法執政能力、狠抓落實能力、駕馭風險能力等。從公共政策的視角來看，基層是落實中央大政方針政策的神經末梢?；鶎痈刹康墓ぷ鞣e極性主動性創造性如何,直接影響著各項政策的執行落實效果。推動高質量發展，必然要求基層干部在執行中央和上級政策方面有所創新，否則就只能重復之前的老路?；诖耍P者認為，提高創造性執行能力是增強基層干部推動高質量發展本領的關鍵。

所謂創造性執行能力，是指基層干部在貫徹執行中央和上級政策以及工作部署過程中充分發揮主觀能動性，解放思想、改革創新，突破條條框框限制和傳統觀念束縛，探索和試驗適合本地區本單位本部門實際的新路徑、新舉措；敢于擔當、善于作為，直面未知風險和不確定性，研究和提出解決問題的新思路、新辦法。中央舉旗定向、出臺政策，基層干部不僅要堅持原則，不折不扣地執行，而且要面對千差萬別的實際情況，根據具體實際靈活創新，開動腦筋創造性地開展工作。創造性執行能力不同于一般的執行能力，它是干部執行力建設的高級形態。具體來說，創造性執行能力是干部主動作為的積極執行，是強調結果導向的落地執行，是結合實際的科學執行，是不偏向、不走樣的執行，是追求效率的高效執行。

之所以提出提高創造性執行能力是增強基層干部推動高質量發展本領的關鍵這一觀點，是有著一定的理論依據和現實導向的。

從理論層面看，創造性執行能力是真正貫徹落實上級政策和決策部署的題中之義。公共政策在制定過程中可能會受信息不充分、不對稱以及分析研究不徹底等因素影響。制定政策通常以當時當地的情況為基礎和依據，對未來形勢的變化雖然會涉及，但是較難做到百分之百的準確預判。在執行政策的過程中，隨著時空條件、各種要素的變化，政策的滯后性和片面性將會逐漸暴露，甚至產生與實際不相符的問題。政策適用既要考慮整體和全局，又要照顧部分和局部，這就導致政策適用在一般性與特殊性之間存在張力。全國情況千差萬別，不同層次、不同地區、不同單位情況各具形態，我們很難奢望某一公共政策“放之四海而皆準”。

文本形態的公共政策轉化為現實形態的政策目標不是一個線性的過程，政策從中央到地方再到基層傳遞和執行的過程中，存在一系列政策的細化和再規劃活動。從某種意義上來說，干部在政策執行中的“變通”是中性的。強調對待上級政策和決策部署要不折不扣貫徹落實，嚴格來說，是要不折不扣貫徹落實上級政策和決策部署精神。打著不折不扣貫徹落實的幌子不擔當、不作為，很大程度上會降低工作效率，貽誤高質量發展。 “盲目地表面上完全無異議地執行上級的指示，這不是真正在執行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙方法。”不折不扣不是照搬照抄、機械執行，搞“上下一般粗”“左右一個樣”；也不是做任何事情都要有上級政策依據，沒有上級文件就不做，只當“收發室”和“傳聲筒”。

從現實層面看，創造性執行能力是破解教條式、機械式執行政策問題的重要舉措。近年來，隨著形勢任務的發展變化、全面從嚴治黨的縱深推進以及追責問責力度的不斷加強，行政體制運行的內部控制和過程管理標準越來越高、越來越嚴，干部工作的復雜化、多變化、規范化等趨勢十分明顯。在此背景下，出于對外部環境的敏銳感知，部分干部的行為呈現出從“邀功”到“避責”的特征變化，造成改革壓力指數化增長，對政治、經濟和社會發展產生了一系列影響，引發政策產出失敗、公眾信任危機、政府內部激勵不足等問題。干部在執行上級政策過程中為了規避責任，往往過多強調法律、經濟、規劃等技術判斷，對執行活動的價值判斷相對不足，個體執行能力沒能更好地轉化成創造性執行力。例如，在完成日常工作中，有的干部通過循規蹈矩規避主體責任，導致工作時間延長、效率低下；在應對突發事件時，有的干部通過照章辦事規避潛在風險，不僅造成管理失能，而且很容易激化社會矛盾。

體制的慣性從上到下延伸到基層。面對“上面千條線，下面一根針”的工作任務與“上面千把錘，下面一根釘”的考核問責，在資源、權力有限而任務、責任無限的結構性矛盾下，有的基層彌漫著形式主義、官僚主義的不良風氣，個別基層干部身上出現了為官不為、得過且過的錯誤行為。有的基層干部貫徹落實黨中央決策部署時，口號喊起來地動山搖，文件轉起來快如閃電，熱衷于做表面文章，實際上沒有任何實質性舉措。有的基層干部執行上級政策時，打著“嚴格對標對表”的幌子教條式、機械式地執行，沒有認真研究上級政策精神和本地具體情況，事事請示、層層請示，結果貽誤發展機遇、影響發展質量。有的基層干部墨守成規、循規蹈矩，不敢越雷池一步，面對新情況新問題反映不敏銳，當一天和尚撞一天鐘。有的基層干部奉行“不干不錯、少干少錯、多干多錯”的“機關哲學”，遇到問題繞著走、面對難題等靠要、碰到工作著急推，只要不出事、寧肯不干事，滿足于做四平八穩的“老好人”“太平官”?；鶎痈刹康纳鲜龇N種行為與推動高質量發展的要求不相符合，甚至是背道而馳。破解上述問題，迫切需要基層干部提高創造性執行能力，創造性執行上級政策和決策部署。

提高基層干部創造性執行能力需要從“點”“線”“面”上系統推進

毛澤東同志曾經說過：“我們不但要提出任務，而且要解決完成任務的方法問題。我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓。”提高基層干部創造性執行能力是一項系統工程，必須堅持系統觀念，全面推進。提高基層干部創造性執行能力，既要從基層干部這個“點”著手，提高自身吃透上情與摸清下情的本領，又要從領導干部這條“線”和制度機制這張“面”破題，營造良好的干事氛圍和外部環境。

“點”上著手，提高基層干部“吃透上情”與“摸清下情”的本領。第一，深入分析上級政策和決策部署精神，吃透上情。要進一步深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻領會習近平總書記關于推動高質量發展重要論述精神，深刻領會中央推動高質量發展政策和決策部署精神，切實增強推動高質量發展的政治自覺、思想自覺和行動自覺。面對新一輪科技革命和產業變革的迅猛發展，面對轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的重要關口，面對促進城鄉融合和區域協調發展的迫切要求，大量的新事物新情況新問題接踵而至，廣大基層干部要深刻認識到，再走按部就班的老路只會浪費時機、遲滯進步，甚至陷入死胡同。要對外部環境復雜性和不確定性有充分的認識，絕不能因循守舊、墨守成規、刻舟求劍，而是要在堅持原則的基礎上具體問題具體分析，在干中學、學中干，突破條條框框的限制，及時優化調整，創造性執行政策。要善于從客觀事物發展的趨勢中把握中央和上級的政策傾向，正確處理原則性與靈活性的關系，在原則性下體現靈活性、在靈活性中堅持原則性，抓住政策機遇的“紅利”，謀劃新局、主動對接，培育壯大新的增長點、增長極，掌握推動高質量發展的主動權。

第二，大興調查研究之風，摸清下情。調查研究是我們黨的傳家寶，是領導干部必備的一項基本功。習近平總書記指出，“調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權”“正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究”。廣大基層干部要圍繞高質量發展重點工作，深入基層和一線問需于民、問計于民，認真傾聽企業、群眾等各方面意見，解剖麻雀、總結經驗、提煉對策。尤其是在調研地點的選擇上，既要到工作局面好的地方去，更要多到困難大、矛盾多的地方去，多到情況復雜、群眾意見多的地方去，多到自然條件差、工作打不開局面的地方去。要加強與本地區本部門本單位具體實際的結合，找準切入點、著力點，拿出高質量發展的新舉措新辦法，堅決杜絕懶政怠政，創造性貫徹落實，以改革精神破解發展的痛點難點堵點，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。

“線”上和“面”上破題，營造良好干事氛圍和外部環境。第一，狠抓“關鍵少數”這條“線”，發揮領導干部帶頭示范作用。“火車跑得快，全憑車頭帶。”為什么同樣一項任務在條件基本相同的兩個地方完成的效果不同，與地方主要負責同志的工作方法、行為示范有很大關聯。一些基層干部在執行上級政策和決策部署過程中一定程度上存在著生搬硬套、畏手畏腳等問題。因此，發揮領導干部特別是主要領導干部在提高創造性執行能力上的帶頭示范作用至關重要。只有領導干部思想解放了，格局打開了，才能夠樹立起“信號塔”和“標桿尺”，從而帶動一班人、影響一批人、激勵一群人。推動高質量發展，各級領導干部要帶頭把自身擺進去、把思想和工作擺進去，率先對標找差、率先革故鼎新，創造性執行中央政策和決策部署。先進地區已有的，領導干部要學著做；別人沒做或沒做成的，領導干部要探索著去做。領導干部要當好指揮員和戰斗員，做發展的“干將”、改革的“闖將”、攻堅的“猛將”，對推動高質量發展的重點任務親自上手親自抓，以上率下，一級帶著一級干，一級做給一級看，形成敢闖敢試、干事創業的良好氛圍，形成領導放手干、基層放心干、上下放開干的生動局面。

第二，完善配套機制這張“面”，在激勵、約束和保護等方面協同推進。提高基層干部的創造性執行能力，除了基層干部自身提高思想認識和主動作為外，更要從組織層面優化體制機制，在激勵、約束和保護等方面形成工作閉環，塑造鼓勵創造性執行的制度環境，讓大家既“想干”又“敢干”，形成推動高質量發展的強大合力。在激勵機制方面，要弘揚敢闖敢試、敢為人先精神，大力教育引導基層干部擔當作為、干事創業，鮮明樹立重實干重實績的用人導向，把發展質量和成效作為評價使用干部的重要依據，及時將那些推動高質量發展有思路、有辦法、有擔當、有業績的優秀干部選拔上來，讓那些想干事、能干事、干成事的基層干部有機會、有平臺。在約束機制方面，要完善基層干部考核評價體系，把創造性執行上級政策和決策部署作為考核指標，強化考核結果分析運用，將其作為干部選拔任用、問責追責的重要依據，堅決不讓那些習慣當“二傳手”、做“甩手掌柜”的人有機會，不讓那些只會粗放式發展、重數量輕質量的人有空間，不讓那些光說不練?；ㄇ?、推拖躲繞不作為的人有市場。近年來，雖然從中央到地方都建立了一套相對完整的干部容錯糾錯機制，然而，在實際運作過程中，仍然存在部分干部申請動力“偏軟”、管理機關問責壓力“偏硬”和免責救濟途徑“偏虛”等問題。因此，要進一步健全對基層干部的保護機制，細化明確容錯的情形、程序和糾錯機制、結果運用，真正落實“三個區分開來”；要真心關心關愛干部，切實為創造性執行上級政策和決策部署的干部撐腰鼓勁，嚴肅查處誣告陷害行為，及時為受到不實反映的干部澄清正名、消除顧慮。

大道至簡、實干為要。廣大基層干部要全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，進一步提高政治站位，牢記“國之大者”，堅持以推動高質量發展為主題，拿出“闖”的精神、“創”的勁頭、“干”的作風，不斷提高創造性執行能力，持續推動質量變革、效率變革、動力變革，以高質量發展的新成效為全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興貢獻力量。

【本文作者為中共廣東省委黨校公共管理教研部教授】

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責編：王 克／美編：王嘉騏