【摘要】2023年中央經(jīng)濟工作會議要求積極的財政政策要適度加力和提質(zhì)增效并行，意味著當(dāng)前積極的財政政策實施進入了新階段。積極的財政政策適度加力的必要性在于應(yīng)對基本民生保障資金需求擴張剛性漸強的局面，以及經(jīng)濟穩(wěn)增長需要加大宏觀調(diào)控力度，充分運用財政政策解決內(nèi)需收縮和結(jié)構(gòu)失衡問題。提質(zhì)增效是積極的財政政策的轉(zhuǎn)型方向，只有提質(zhì)增效才能最終落實適度加力。積極的財政政策適度加力和提質(zhì)增效與謀劃新一輪財稅體制改革具有相輔相成的關(guān)系。健全現(xiàn)代預(yù)算制度和深化政府收入制度改革是新一輪財稅體制改革的兩大重點內(nèi)容。健全現(xiàn)代預(yù)算制度主要包括繼續(xù)推進全面實施預(yù)算績效管理、加強財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和推進轉(zhuǎn)移支付制度改革三方面內(nèi)容，政府收入制度改革則重在深化稅制改革。
【關(guān)鍵詞】積極的財政政策 提質(zhì)增效 適度加力 財稅體制改革
【中圖分類號】 F812.0 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.03.009
【作者簡介】白景明，中國財政科學(xué)研究院研究員、原副院長。研究方向為財政理論和政策、稅制改革。主要著作有《中國中央與地方收入劃分制度改革研究》、《政府機構(gòu)運行成本概論——基于美、日、英狀況的延展分析》（合著）、《中國經(jīng)濟的基本特征、增長預(yù)測和宏觀治理》（合著）等。
2023年中央經(jīng)濟工作會議系統(tǒng)部署了2024年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)，要求積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效，同時還提出要謀劃新一輪財稅體制改革，標(biāo)志著積極的財政政策實施進入了新的階段，也意味著適度加力是一項高難度的宏觀調(diào)控舉措，需要有發(fā)力精準(zhǔn)的配套措施來支撐。因此，全面、準(zhǔn)確認(rèn)識并實施好積極的財政政策，有必要深度解析適度加力、提質(zhì)增效和謀劃新一輪財稅體制改革三者之間的關(guān)系。
積極的財政政策適度加力確為必要之舉
財政政策是社會主義市場經(jīng)濟體制下國家實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要工具之一。中國特色社會主義進入新時代，財政政策的地位和效能逐步強化。黨的十八屆三中全會明確指出，要健全以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系。近年來，在實施逆周期和跨周期調(diào)節(jié)過程中，黨中央多次強調(diào)必須充分發(fā)揮積極的財政政策作用，歷年的中央經(jīng)濟工作會議都要求積極的財政政策要保持一定強度。在這一宏觀調(diào)控政策基調(diào)的引領(lǐng)下，2019年后的財政政策強度漸增：2020年，減稅降費、赤字和專項債均創(chuàng)歷史新高，分別達到2.6萬億元、3.76萬億元和3.75萬億元；2022年新增減稅降費及退稅緩稅緩費規(guī)模達到峰值，超4.2萬億元；2023年赤字和專項債規(guī)模再創(chuàng)新高，分別為4.88萬億元和3.8萬億元，兩項之和占GDP比重預(yù)計將達8%。其中，赤字年初預(yù)算為3.88萬元，為應(yīng)對汛情、支持災(zāi)后重建，10月份全國人大常委會決定增發(fā)1萬億元國債。這是黨的十八大以來第二次年中調(diào)整預(yù)算，第一次是為應(yīng)對新冠疫情，全國人大常委會決定增發(fā)1萬億元抗疫特別國債。這些情況實際表明，積極的財政政策加力是應(yīng)對突發(fā)事件沖擊與內(nèi)需收縮疊加構(gòu)成的經(jīng)濟下行壓力和國家安全威脅的重要手段。換言之，積極的財政政策在加力時都有特定緣由。2024年實施積極的財政政策適度加力同樣也不例外，自然有其特定的必要性。只有全面認(rèn)識這種必要性，才能真正理解社會主義市場經(jīng)濟體制下財政政策的變動規(guī)律，才能準(zhǔn)確把握當(dāng)前積極的財政政策適度加力的合理性。科學(xué)全面認(rèn)識當(dāng)前積極的財政政策適度加力的必要性，關(guān)鍵在于視角選擇。必須指出，財政政策兼具逆周期調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)的雙重功能，既是經(jīng)濟運行的“變壓器”，又是經(jīng)濟社會發(fā)展的自動“穩(wěn)定器”。因此，認(rèn)識財政政策的變動不能單純從視角選擇角度看問題，還要從長期可持續(xù)發(fā)展角度去理解決策。由此邏輯出發(fā)分析問題，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前積極的財政政策適度加力有兩點必要性。
基本民生保障資金需求擴張剛性漸強。為基本公共服務(wù)供給籌措和配置資金是公共財政運行的最終落腳點。基本民生類公共產(chǎn)品是基本公共服務(wù)的主要組成部分，因此主要是基于基本民生類公共產(chǎn)品供給的資金保障狀況來判斷公共財政職能履行質(zhì)量。基本民生類公共產(chǎn)品是指事關(guān)人的生存和社會參與基本能力的公共產(chǎn)品，包括衛(wèi)生健康、社會養(yǎng)老保險、低收入群體保障、教育、公共安全、環(huán)境保護、基礎(chǔ)科學(xué)研究等。積極的財政政策屬于擴張性財政政策，保障基本民生資金需求是首要擴張點。必須指出，這種擴張是循序漸進地提高基本公共服務(wù)托底水平，以及應(yīng)對國情特征所帶來的資金需求增長。前期積極的財政政策不斷加力事實上也是在應(yīng)對這種增長，比如，2020年后保持一定支出強度擴大赤字后的增量資金主要流向基層“三保”。綜合分析各種因素可以認(rèn)為，今后民生保障資金需求增長剛性漸強，這使得積極的財政政策只能適度加力。
第一，超大規(guī)模人口促成超大規(guī)模基本民生保障資金需求。人口狀況是公共支出需求的首要決定因素，因為公共產(chǎn)品供給具有人人平等的特征。所謂人人平等，是指只要符合條件，無論當(dāng)事人納稅多少都可享用同等數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品，并且享用權(quán)利受法律保護。正因此，公共產(chǎn)品供給壓力與人口規(guī)模成正比。我國人口占世界人口總數(shù)約17.5%，可謂超大規(guī)模。因此，每一項基本民生類公共產(chǎn)品的需求量都是發(fā)達經(jīng)濟體的數(shù)倍甚至數(shù)十倍。我國要保障的基本醫(yī)療人數(shù)是14億多，接近發(fā)達經(jīng)濟體人口總數(shù)的三倍；2022年義務(wù)教育在校生數(shù)量為1.59億，幾近德國人口總數(shù)的兩倍、法國人口總數(shù)的三倍和美國人口總數(shù)的50%，如此等等，不勝枚舉。這意味著在同等保障標(biāo)準(zhǔn)條件下，每一項基本民生保障資金需求量都會遠超其他國家。近年來，我國人口老齡化呈加速態(tài)勢。截至2022年末，全國60周歲及以上老年人口已達2.8億，其中65周歲及以上人數(shù)為2.1億，2012年至2022年十年間，占總?cè)丝诒戎貜?.4%增至14.9%，上升5.5個百分點，而2001年～2011年僅上升2個百分點。本世紀(jì)前10年，65周歲以上人口增量年均不足300萬，2011年～2022年年均超過700萬，其中，2020年～2022年年均1000萬，2020年則高達1200萬。另據(jù)權(quán)威機構(gòu)測算，至2035年全國老齡人口將達到4億，這意味著“十四五”時期老齡人口會超過3億。正是這種人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)狀況使得我國基本民生保障支出必須保持適度增長態(tài)勢。比如2020年～2022年，義務(wù)教育支出從1.6萬億元增至1.75萬億元，衛(wèi)生健康支出從1.92萬億元增至2.25萬億元，財政對基本養(yǎng)老保險基金和基本醫(yī)療保險基金的補助分別從9405.97億元、6066.48億元增至10518.45億元、6397.97億元。未來一段時間內(nèi)，人口出生率和自然增長率不會大幅下降，同時人口老齡化問題依然存在，這要求基本民生保障支出繼續(xù)保持適度增長態(tài)勢。
第二，基本民生保障水平提升構(gòu)成了強大的基本民生保障支出擴張壓力。我國的基本民生保障支出擴張是人口等國情因素和制度特征雙重壓力持續(xù)加大條件下的擴張，具有強勁的不可逆性。中國特色社會主義進入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想。以人民為核心，關(guān)鍵是做到不斷提高基本民生保障水平。黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會；黨的十九大提出了新時代“兩步走”戰(zhàn)略安排，其中要求從2020年到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)被列為社會主義現(xiàn)代化的基本內(nèi)容之一。中國特色社會主義進入新時代，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，各級政府、各部門深入貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，基本民生保障制度供給再度強化，保障水平不斷提升，突出表現(xiàn)為建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度、堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)、推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展、全面建成覆蓋全民的多層次社會保障體系和實施健康中國戰(zhàn)略，等等。正是在這一背景下，基本民生保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重得以提升，“十三五”時期基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、城鄉(xiāng)低保等保障水平逐年提高，國家財政性教育經(jīng)費投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重連續(xù)11年不低于4%，分領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案陸續(xù)出臺，形成了基本民生保障支出托底標(biāo)準(zhǔn)制度。黨的二十大報告指出，從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，這要求進一步提高基本民生保障水平，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標(biāo)時，要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。為此，2023年重點基本民生項目支出標(biāo)準(zhǔn)再次抬升。如將小學(xué)、初中生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額標(biāo)準(zhǔn)分別從650元和850元提至720元和940元；將基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)分別從84元和610元提至89元和640元；提高社會保障水平，穩(wěn)步實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，退休人員基本養(yǎng)老金水平總體上調(diào)3.8%，優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助標(biāo)準(zhǔn)再提高5.7%，等等。
顯然，今后國家財政還要在前期基本民生保障支出水平較大幅度提高的基礎(chǔ)上，根據(jù)推進中國式現(xiàn)代化的階段性要求，繼續(xù)提高保障水平，持續(xù)增加投入。在教育發(fā)展方面，今后幾年僅僅是保持國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重4%以上，國家的財政性教育經(jīng)費支出規(guī)模就要突破5萬億元。這些資金將主要用于增加義務(wù)教育經(jīng)費投入，進而推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，支持學(xué)前教育發(fā)展，改善普通高中學(xué)校辦學(xué)條件，增加困難家庭學(xué)生資助補助經(jīng)費。在社會保障方面，今后要繼續(xù)實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金水平和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，以及最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)撫對象等人員撫恤與生活補助標(biāo)準(zhǔn)等，支持健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系。這些制度性增支因素和老齡化人口增長態(tài)勢因素相互交織，將會使社會保障支出在未來幾年內(nèi)突破4萬億元。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，今后將繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費人均財政補助標(biāo)準(zhǔn)，加強縣級公立醫(yī)院能力建設(shè)，推動基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌。此外，確保脫貧人口不發(fā)生規(guī)模性返貧、農(nóng)村危房改造、推進新型城鎮(zhèn)化改造并完善住房保障體系、江河海域治理、健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系等任務(wù)依然艱巨，這同樣要求持續(xù)增強資金保障能力。
概言之，國情和以不斷提升公共服務(wù)水平為導(dǎo)向的公共福利制度改革把財政支出推上了高增長軌道。未來幾年，如果不繼續(xù)擴大赤字非但不會提升公共服務(wù)水平，反而會降低公共服務(wù)水平。為此，我們必須承擔(dān)改革成本，以財政擴張實施社會發(fā)展順周期調(diào)節(jié)，最終以公共服務(wù)水平提升帶來的綜合性發(fā)展績效消化改革成本。
經(jīng)濟穩(wěn)增長需要加大宏觀調(diào)控力度，充分運用財政政策解決內(nèi)需收縮和結(jié)構(gòu)失衡問題。當(dāng)前，我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟發(fā)展時值重大歷史機遇期，有利條件較多。其突出表現(xiàn)有以下四點。一是擁有14億多人口、超4億中等收入群體的市場體系健全，且全國統(tǒng)一大市場構(gòu)成了寬厚、堅實、持久的內(nèi)需；二是門類齊全、產(chǎn)能充裕、人力充足的實體經(jīng)濟體系形成了相對穩(wěn)定、堅固的供應(yīng)鏈；三是科教文衛(wèi)各項社會事業(yè)的發(fā)展不斷夯實了經(jīng)濟增長的科技基礎(chǔ)，優(yōu)化了人力資源素質(zhì)條件，穩(wěn)定了人民的基本生活預(yù)期；四是持續(xù)了40多年的中高速經(jīng)濟增長形成了強大的經(jīng)濟增長慣性。當(dāng)然，經(jīng)濟發(fā)展也面臨著一些困難和深層次矛盾，但這些都是前進當(dāng)中的問題，是實現(xiàn)更高目標(biāo)、構(gòu)建更理想社會過程中要解決的問題。進一步說，中國經(jīng)濟是在穩(wěn)健中前行，并沒有出現(xiàn)系統(tǒng)性的衰退壓力，經(jīng)濟增長率放緩實際上是前期高速增長、基數(shù)加劇擴張條件下經(jīng)濟運行的平穩(wěn)調(diào)整。
然而，我們也必須正視，當(dāng)前經(jīng)濟中存在的問題是必須解決的、有可能延緩中國式現(xiàn)代化進程的重大問題，突出表現(xiàn)在兩個方面。一是內(nèi)需收縮。我國是典型的以內(nèi)需為主拉動經(jīng)濟增長的國家。改革開放之初，我國人均GDP不足500元，可謂基礎(chǔ)薄、底子弱。然而也正是由于這一點，我國積累了強勁的、急需釋放的內(nèi)需，當(dāng)這種需求沖動與市場化改革導(dǎo)向下的貨幣釋放融合在一起時，便形成了強大的固定資產(chǎn)投資和最終消費增長沖擊波。1981年～1995年全社會固定資產(chǎn)投資年均增長率逾25%，1992年和1993年甚至分別為44.4%和61.8%，經(jīng)過5年的調(diào)整，本世紀(jì)前10年又回到了年均近20%的水平。同期，居民消費支出年均增長率也達20%以上，其中1985年達25.4%，1995年沖至31%，2001年居民消費支出突破5萬億元，2007年增長率又高達18.5%。2010年起，我國成為全球第二大經(jīng)濟體，我國人均GDP達到4550美元，至2019年，人均GDP增至1萬美元。經(jīng)濟增長率逐步“換擋”，2012年～2019年保持在6%～7%之間，2020年～2023年在2%～5%之間。其背后因素是全社會固定資產(chǎn)投資增長率和居民消費支出增長率的逐步下調(diào)。2015年起，全社會固定資產(chǎn)投資增長率進入一位數(shù)水平，2019年～2023年降至5%以下，2015年～2022年居民消費支出從10%降至2.2%，出現(xiàn)了部分年份最終消費支出的經(jīng)濟增長貢獻率超過資本形成總額貢獻率，但居民消費支出增長率低于全社會固定資產(chǎn)投資增長率的情況，這種需求收縮的主導(dǎo)因素是能夠快速提高經(jīng)濟增長率的大體量需求，如家電、信息通訊產(chǎn)品、住房等已經(jīng)歷了集中爆發(fā)期。同時，居民收入也從增長高峰期調(diào)至平穩(wěn)增長期，其突出表現(xiàn)是2000年后城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員平均實際工資增長率從10%降至5%左右，全國居民人均可支配收入增長率從兩位數(shù)降至一位數(shù)，特別是2000年曾沖高至57%，2022年降至5%。這人為造成了多樣性產(chǎn)能過剩，推動了經(jīng)濟下行。
二是結(jié)構(gòu)失衡。2021年我國GDP占全球GDP總額比重已超過18%，近年來，我國經(jīng)濟對全球經(jīng)濟增長的貢獻率逾50%，中國仍將是世界經(jīng)濟增長的重要引擎。當(dāng)前，我國經(jīng)濟下行壓力較大，結(jié)構(gòu)失衡是深層次原因之一。一方面，我國經(jīng)濟規(guī)模與國內(nèi)資源供給之間存在失衡，如石油、天然氣，耕地、水資源等資源的人均擁有量低于世界平均水平。另一方面，經(jīng)濟規(guī)模擴張與技術(shù)進步之間面臨失衡。即使是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中也存在“卡脖子”技術(shù)短板，全球經(jīng)濟數(shù)字化浪潮中的核心區(qū)域智能制造發(fā)展面臨難題，其突出表現(xiàn)是關(guān)鍵共性技術(shù)、智能制造設(shè)備等與市場需求適配度不高。這兩種失衡最后又促成了最終消費品供求的結(jié)構(gòu)性失衡。進一步說，這些失衡疊加在一起，會壓縮實體經(jīng)濟擴張空間，進而收窄中國經(jīng)濟增長的可能性邊界。
總體來看，這些問題屬于市場經(jīng)濟發(fā)展過程中普遍會遇到的問題，是市場配置資源能力不足和過度追求短期利益擴張的表現(xiàn)。究其深層次原因，主要在于資源供給有限性與人類經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾。當(dāng)然，解決這些問題，市場既有動力，也有能力。動力是指在內(nèi)外需結(jié)構(gòu)均處于重大變革期且市場競爭不斷加劇的條件下，占據(jù)了技術(shù)進步高地的主體就擁有了市場。能力是指中國有一大批企業(yè)已經(jīng)完成了較大規(guī)模的資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗和營銷渠道等方面的積累，同時中國又是全球接受過高等教育和職業(yè)教育人口數(shù)量最多的國家。然而必須看到，對市場來講，結(jié)構(gòu)調(diào)整是一個陣痛期。具體到市場主體來說，是資金耗費高潮和不確定性高潮的疊加期。顯然，此時單憑市場自調(diào)節(jié)能力難以及時解決當(dāng)前面臨的問題，必須更好發(fā)揮政府作用，加大宏觀調(diào)控力度，減緩陣痛以加快形成新發(fā)展格局。這勢必要求財政政策再度加力擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)。具體講，就是要通過保持一定強度的減稅降費，直接增加市場主體和消費者的可支配貨幣收入，通過增加轉(zhuǎn)移性支出穩(wěn)定中低收入階層收入，通過增加投資性支出穩(wěn)住全社會固定資產(chǎn)投資增長率并延展產(chǎn)業(yè)鏈。
積極的財政政策只有提質(zhì)增效才能最終落實適度加力
綜上所述，積極的財政政策適度加力確有必要。在當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展階段，我們必須運用高強度減收增支的擴張性財政政策，同步實施經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)和社會順周期調(diào)節(jié)，通過這兩種調(diào)節(jié)的互補互動，來確保中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠。然而，必須清醒認(rèn)識到，適度加力是一個系統(tǒng)工程。所謂系統(tǒng)工程，是指無論是減稅降費，還是擴大赤字和專項債，都不是擰開水龍頭“放水”一走了之，經(jīng)濟社會發(fā)展就會走上預(yù)期軌道這么簡單的問題。適度加力是有成本的，而且邊際成本會越來越高，類似于滾雪球，到了一定臨界點會急劇膨脹。因此，如果不加以控制和管理，適度加力有可能得不償失，甚至造成重大系統(tǒng)性風(fēng)險。換言之，適度加力絕不是不計成本，而是有目的的加力，只有當(dāng)目的實現(xiàn)時，加力才算真正到位。也就是說，控成本和強管理并舉才是真正的適度加力。
本輪長時間高強度的減收增支形成了規(guī)模空前的政策成本。尤其應(yīng)當(dāng)注意的是，這種減收增支較大程度上屬于制度變遷型，因而政策成本具有長期性、疊加性。由此可說，本輪積極的財政政策的政策成本控制難度大、消化期長。在本輪積極的財政政策實施期間，減稅降費強度遞增，2022年創(chuàng)歷史新高，減稅降費及退稅緩稅緩費總額超4.2萬億元，2023年又新增減稅降費2.2萬億元，這使得財政收入增速從過去20%左右快速降至不足8%。變化如此之快、如此之大，主要原因在于過去10年間我國實施了強度空前的政府收入制度改革。本輪政府收入制度改革具有廣覆蓋和高強度兩大特征。就前者而言，同步實施稅收和非稅收入制度改革，稅制改革幾乎實現(xiàn)了稅種全覆蓋，非稅收入制度改革涉及大部分主要政府非稅收入類別，如行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入和罰沒收入等。就后者而言，形成了長期性低負(fù)擔(dān)政府收入制度安排，比如增值稅稅率從17%降至13%，再如個人所得稅改革大幅提高了納稅門檻，使得納稅人占勞動力總數(shù)不到10%。此外，政府非稅收入制度改革取消了數(shù)百種行政事業(yè)性收費，這種深度改革每年造成的數(shù)萬億制度性減收，實際上可以說是收入政策上的政策成本。當(dāng)然，政府的減收很快轉(zhuǎn)為法人實體和自然人的可支配貨幣收入，進而擴大了投資和消費增長空間。但與此同時，政府又在強烈刺激政府?dāng)U大赤字，因為政府支出增長剛性正處于高潮期，只能通過擴大赤字來抵補減收維持支出。由于大幅度制度性減收使得彌補赤字只能靠發(fā)債，進而可以說，高強度的減稅降費又帶動增加了支出政策成本。今后積極的財政政策適度加力，既要延續(xù)前期減收性稅費制度安排，又要出臺新的減收措施，這意味著前期政策成本和當(dāng)期及后期政策成本會疊加在一起。進一步說，今后我國要承受前期制度性減收和可能發(fā)生的當(dāng)期制度安排性減收帶來的赤字增量。
高強度減收和高強度增支并舉是當(dāng)前積極的財政政策的重大特征。2020年至2023年間，年度財政減收額、赤字和專項債三者各自占GDP比重分別為3%左右，三者相加為10%左右，2022年甚至已超過10%。20世紀(jì)80年代，當(dāng)美、歐吸收供給學(xué)派的理論，實施減稅政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟增長時，我國在支出側(cè)采取了控制赤字的支出政策，實施如此高難度的財政政策卻沒有引發(fā)重大財政風(fēng)險，反而有效帶動了經(jīng)濟社會發(fā)展，充分證明了中國特色社會主義道路和制度的優(yōu)越性。但也要看到，支出的長時間擴張形成了政策成本不斷膨脹的局面。截至2022年末，政府負(fù)債率已達50%，當(dāng)年一般公共預(yù)算中的國內(nèi)債務(wù)付息支出總額為1.19萬億元，其中，中央政府國內(nèi)債務(wù)付息支出6468.5億元，如加上地方專項債券付息支出，國內(nèi)債務(wù)付息支出已達1.8萬億元。總體來看，這些情況并非超預(yù)期現(xiàn)象，而且風(fēng)險可控。此外，相對于經(jīng)濟規(guī)模和財政收入規(guī)模而言，我國政府負(fù)債率在國際上屬于低水平。20世紀(jì)90年代以來，大部分發(fā)達經(jīng)濟體步入政府高杠桿期，2008年歐洲發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機，相關(guān)國家實施緊縮政策治理債務(wù)使得形勢有所好轉(zhuǎn)，但目前美國的負(fù)債率逾140%左右，日本甚至高達250%左右，西北歐國家普遍在100%左右。必須注意，上述情況也提醒我們，近年來支出政策的政策成本在加速上升，如掉以輕心、不強化成本控制，那么就有可能出現(xiàn)成本上升超預(yù)期問題。倘若如此，今后的支出政策擴張空間就會被人為壓縮。
高強度減收增支實際上形成的格局是政府可支配財力增加和財政資金管理難度加大。前期積極的財政政策運行過程當(dāng)中遇到的突出難題是，一方面財政收支矛盾尖銳，另一方面預(yù)算績效偏離預(yù)期，其突出表現(xiàn)有以下三點。一是有的地方政府債務(wù)管理松懈，負(fù)債率超過60%，有的地方隱性負(fù)債悄然增長，政府債務(wù)“開了前門”，但“沒堵住后門”；二是從各級政府審計反映的情況看，專項債債券管理存在債券資金閑置、債券資金投向領(lǐng)域不合規(guī)、擠占挪用資金等問題；三是在財力大幅下沉的情況下，基層財政管理并未真正做到同步強化。目前70%左右的一般公共預(yù)算資金、大部分政府性基金預(yù)算資金和社會保險基金預(yù)算資金最終都歸由市縣兩級政府具體管理使用。也就是說，財政政策加力擴大支出能否取得預(yù)期效果，最終還是取決于基層政府這個財政資金管理“最后一公里”環(huán)節(jié)上的工作實效。但現(xiàn)實情況是，財政資金使用中的重大違規(guī)問題大部分都發(fā)生在基層政府環(huán)節(jié)，比如截留、挪用、超范圍使用等問題時有發(fā)生，個別地方甚至出現(xiàn)了違規(guī)使用、虛報冒領(lǐng)災(zāi)后重建資金等現(xiàn)象，這使得財政政策適度加力的邊際效應(yīng)大打折扣。
總之，前期持續(xù)加力加速積累的政策成本，以及強度漸增的資金管理壓力正在逐步收縮財政政策空間，然而經(jīng)濟社會發(fā)展卻又客觀要求我們不斷加大財政政策力度。進一步說，積極的財政政策已到轉(zhuǎn)型期，必須通過提質(zhì)增效來拓展政策空間以支撐持續(xù)加力。積極的財政政策提質(zhì)增效，提質(zhì)是核心，增效是落腳點。提質(zhì)是指進一步優(yōu)化政策運用質(zhì)量，充分釋放財政政策的經(jīng)濟社會發(fā)展的自動穩(wěn)定器作用和經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)作用，所謂自動穩(wěn)定器是指財政政策具有自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展的功能。增效是指提高政策的總體成本效益率、乘數(shù)效應(yīng)和邊際效應(yīng)。提質(zhì)包括三方面內(nèi)容：一是發(fā)力范圍清晰合理。財政政策是實現(xiàn)公共財政職能的基本手段之一。因此，財政政策的發(fā)力范圍必須緊扣公共財政職能要求。適度加力絕不能盲目擴大政策覆蓋范圍，而是要在公共財政職能范圍內(nèi)更好發(fā)揮政府作用。其突出要領(lǐng)是加大力度，解決基本公共服務(wù)均等化問題，優(yōu)化市場配置資源功能，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。二是發(fā)力點選擇更為精準(zhǔn)。適度加力不是“大水漫灌”，而是要加大力度解決在全面建成社會主義現(xiàn)代化強國進程中要面對的長期性和階段性兩大類問題。提質(zhì)關(guān)鍵在于發(fā)力點的選擇，既要保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，又要穩(wěn)中求進，確立新的加力點，聚焦解決長、短期兩大類問題中的重大難題。三是發(fā)力水平安全可控。適度加力重在適度，適度的要義是發(fā)力水平安全可控。安全可控包括成本可控和標(biāo)準(zhǔn)可控兩層含義，成本可控意在防范發(fā)生系統(tǒng)性財政風(fēng)險，關(guān)鍵在于妥善處理好政府債務(wù)規(guī)模與財政支出增長率、財政收入增長率、全社會固定資產(chǎn)投資增長率、貨幣供應(yīng)增長率之間的平衡關(guān)系。標(biāo)準(zhǔn)可控是確定適度加力底線的基本依據(jù)。在新發(fā)展階段，保持支出強度是財政政策加力的主要舉措之一。但確定強度必須有科學(xué)的依據(jù)，否則就會導(dǎo)致支出的無序擴張。支出標(biāo)準(zhǔn)是財政支出的基準(zhǔn)線。因此，只有做到支出標(biāo)準(zhǔn)可控，才能實現(xiàn)發(fā)力水平安全可控。而做到標(biāo)準(zhǔn)可控，必須依照推動經(jīng)濟社會發(fā)展和量力而行的原則來制定標(biāo)準(zhǔn)。
增效是提質(zhì)的集中表現(xiàn)。增效的核心是提高財政資金使用效率，讓加力帶來的資金增量切實強化破解難題的力度，具體主要包括兩方面內(nèi)容。一是增強財政政策的協(xié)同效應(yīng)。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，財政政策是由減稅降費、赤字、轉(zhuǎn)移支付、專項債、貼息等手段組成的一套組合拳。從外部結(jié)構(gòu)看，我國的宏觀政策體系是以財政政策和貨幣政策為主，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、貿(mào)易政策等為輔的政策體系。增強財政政策的協(xié)同性，就是要讓組合拳中的各個手段協(xié)同發(fā)力、優(yōu)勢互補，形成聚合效應(yīng)，就是要讓財政政策支撐并放大其他宏觀政策的效應(yīng)。具體來說，在內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，收支兩側(cè)政策都要聚力解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題；在外部結(jié)構(gòu)方面，財政政策要更多發(fā)揮結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)，從創(chuàng)造基本條件的角度支撐貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等的運行。二是增強財政政策的時效性。財政政策的突出特點是增加當(dāng)期市場主體和居民可支配貨幣收入，至于這些收入增量能否及時轉(zhuǎn)化為當(dāng)期投資和消費，則取決于政策實施的質(zhì)量。積極的財政政策增效，關(guān)鍵點在于把加力帶來的收入增量盡快轉(zhuǎn)為實物投資量和實物消費量。增強財政政策時效性的核心是加強財政管理，建立與財政資金規(guī)模急劇放大和財政資金來源結(jié)構(gòu)使用結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜化相適應(yīng)的管理模式。換言之，當(dāng)前我國政府管理的年度財力總規(guī)模已達50多萬億元，這要求我們必須創(chuàng)新理財模式，否則就會出現(xiàn)可用財力規(guī)模與資金時效逆反的情況。
積極的財政政策提質(zhì)增效重在深化財稅體制改革
財政政策的制定和實施質(zhì)量與財稅制度密切相關(guān)。財稅制度安排直接決定了財政政策的選擇空間、實施范圍及績效狀況。前期積極的財政政策成效顯著，主要經(jīng)驗就在于以改革支撐政策實施。2023年中央經(jīng)濟工作會議在提出積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效，用好政策空間的同時，還明確要求“要謀劃新一輪財稅體制改革”。這實際表明，今后實施積極的財政政策時要把適度加力、提質(zhì)增效和財稅體制改革連為一體，要通過優(yōu)化制度來促成提質(zhì)增效，進而實現(xiàn)適度加力目標(biāo)。既然如此，謀劃新一輪的財稅體制改革就要圍繞積極的財政政策提質(zhì)增效，有的放矢地選擇改革舉措。
由此出發(fā)，應(yīng)堅持系統(tǒng)思維、底線思維，重點從健全現(xiàn)代預(yù)算制度和深化政府收入制度改革兩方面入手謀劃新一輪財稅體制改革。國家預(yù)算是國家大政方針的集中體現(xiàn)，財政政策的取向和力度選擇是決定各級政府預(yù)算的編制和執(zhí)行的主導(dǎo)因素。預(yù)算制度是財政管理的“基礎(chǔ)設(shè)施”，直接決定國家預(yù)算的特征和效能，因而也就成為影響財政政策制定和實施的基本制度因素。因此，預(yù)算制度改革始終是財政改革的重要方向，且每一輪積極的財政政策的實施，都伴隨著預(yù)算制度改革的重大突破。我國從1994年起開始建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的公共財政預(yù)算制度體系。1998年～2003年我國第一次實施積極的財政政策，此間根據(jù)黨的十四大提出的建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革總目標(biāo)，大力實施部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購重大預(yù)算制度改革，初步形成了新的公共財政預(yù)算制度體系。黨的十八大以來，我國實施新一輪積極的財政政策，根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的建立現(xiàn)代財政制度的要求分步建立起了現(xiàn)代預(yù)算制度。顯然，不斷深化預(yù)算制度改革是確保財政政策制定科學(xué)、實施順利的基本制度保障。
黨的二十大報告明確提出要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，這意味著要通過深化預(yù)算制度改革，放大積極的財政政策對經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的助推作用。健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重點是及時提出提升財政管理和財政政策績效水平、精準(zhǔn)破解制約財政高質(zhì)量發(fā)展制度瓶頸的改革舉措。健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須圍繞全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力這幾個現(xiàn)代預(yù)算制度要素展開。為此，一是要繼續(xù)推進全面實施預(yù)算績效管理。其中，迫切需要解決全面推行支出政策績效評價和提升預(yù)算績效管理縱向平衡兩大問題。前者重在盡快建立反映支出政策總體宏觀績效和各領(lǐng)域支出總額宏觀績效兩類評價指標(biāo)體系；后者重在在市、縣兩級政府建立預(yù)算績效管理，特別是把績效管理擴大至政府債務(wù)資金和社會保險資金，使績效管理切實發(fā)揮約束不合理政府債務(wù)的形成和管控社會保險資金的作用。二是要繼續(xù)加強財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)直接決定了預(yù)算的規(guī)范性水平和約束力強度水平。加強財政支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)關(guān)鍵在于進一步提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，即根據(jù)公共產(chǎn)品使用價值特征分類，做好增強支出標(biāo)準(zhǔn)與財政收入、支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、支出政策等的協(xié)調(diào)性工作。當(dāng)前最為重要的是改進“三保”支出標(biāo)準(zhǔn)，“三保”支出是基本公共服務(wù)均等化資金保障的主渠道，占一般公共預(yù)算支出比重超過70%。改進“三保”支出標(biāo)準(zhǔn)制定首先要明確保障范圍，特別是清晰界定基本民生支出的邊界，并由此建立民生支出保障清單；其次是必須進一步完善基本支出定員定額，要把這項工作與機構(gòu)改革、業(yè)務(wù)績效考評和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化等統(tǒng)一起來。三是要繼續(xù)推進轉(zhuǎn)移支付制度改革。有必要深化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實劃清不同類別轉(zhuǎn)移支付資金的使用邊界，從而避免擠占、挪用轉(zhuǎn)移支付資金的情況。同時，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付制度完善力度，根據(jù)客觀情況的變化調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)支出的范圍和水平，進而確保加大均衡性轉(zhuǎn)移支付支出能夠起到強化均衡財力區(qū)域分布的作用。此外，還要切實建立專項轉(zhuǎn)移支付評估和退出機制。
深化政府收入制度改革促以進積極的財政政策提質(zhì)增效，重在以進一步深化稅制改革支撐結(jié)構(gòu)性減稅，同時強化稅制的宏觀稅負(fù)的相對穩(wěn)定性、維護市場統(tǒng)一和促進社會公平三項基本功能。然而，有必要指出，結(jié)構(gòu)性減稅絕非單純的減收之舉，而是要通過減稅促進經(jīng)濟增長和擴大稅源，最終穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，緩解收支矛盾，壓縮財政風(fēng)險擴大空間。為維護市場統(tǒng)一，深化稅制改革應(yīng)進一步增強稅制的全國統(tǒng)一性，盡力清理“稅收洼地”。為促進社會公平，深化稅制改革有必要強化稅制的量能課稅功能。由此出發(fā)，深化稅制改革應(yīng)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，其主要發(fā)力點在于健全直接稅和地方稅體系。其中，健全直接稅體系的重大意義在于實現(xiàn)量能課稅，因而有必要優(yōu)化以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，同時健全地方稅體系，培育地方穩(wěn)定稅源并擴大地方財力，為此，有必要實施消費稅改革，穩(wěn)步推進后移消費稅征收環(huán)節(jié)。非稅收入制度改革與稅制改革具有相輔相成的內(nèi)在聯(lián)系。在深化稅制改革的同時，有必要繼續(xù)推進政府非稅收入制度改革，并從防范化解重大風(fēng)險的角度研究探討進一步完善政府債務(wù)收入管理制度。
參考文獻
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Proactive Fiscal Policy: Appropriate Enhancement with
Improved Quality and Effectiveness
Bai Jingming
Abstract: It was emphasized at the annual Central Economic Work Conference of CPC that proactive fiscal policy should be appropriately enhanced and its quality and effectiveness should be improved simultaneously, which means a new stage to the implementation of proactive fiscal policy. The necessity for appropriate enhancement of proactive fiscal policy is due to the following issues: coping with the increasingly demands for funds ensuring people's livelihood, and it is necessary to enhance macroeconomic regulation and control for stabilized economic growth, and make full use of fiscal policy to address shrinking domestic demand and structural imbalances. Improving the quality and effectiveness is the transformation direction of proactive fiscal policy, it is only improving the quality and effectiveness of proactive fiscal policy can eventually implement the appropriate enhancement to the policy itself. Appropriate enhancement and the quality and effectiveness improvement of proactive fiscal policy are complementary to planning a new system reform of fiscal and taxation, and the latter focuses on improving the modern budget system and deepening the revenue system reform of the government.In this regard, improving modern budget system involves three measures: promoting comprehensively implementation of performance-based budgetary management, improving the standard system of fiscal expenditure, and refining transfer payment systems as well, while reform of the government revenue system focuses on deepening the taxation system reforms.
Keywords: proactive fiscal policy, improving the quality and effectiveness, appropriate enhancement, fiscal and taxation system reforms
