摘 要:標準是城市精細化治理的基本工具，同時也是精細化治理發展的制度成果，影響著城市管理和服務的精度、準度和效度，在城市治理過程中發揮著基礎性的引領和規范作用。在持續推進城市精細化治理的進程中，必須要以國家推進標準化建設為契機，緊密圍繞當前城市治理中的基礎性、關鍵性和前沿性問題，探索推進標準化建設的試點、協同和接軌，加大精細治理標準的生產和供給，加快標準化體系的應用，不斷提高城市精細化治理的水平，打造具有中國特色而又具有普遍適用性的標準化體系，為世界貢獻城市治理的中國智慧。
關鍵詞:標準化 城市治理 精細化 現代化
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
相對于過去粗放式的城市管理形態，精細化治理是現代城市轉型升級的重要抓手，也是推進城市治理現代化的重要路徑。“標”為標尺，“準”是準則，沒有規矩，不成方圓，標準是城市精細化治理的基本工具，同時也是精細化治理發展的制度成果，影響著城市管理和服務的精度、準度和效度，在城市治理過程中發揮著基礎性的引領和規范作用。為進一步推動城市高質量發展，2023年，國家標準化管理委員會、工業和信息化部、住房和城鄉建設部等聯合印發《城市標準化行動方案》，強調要“加快構建推動城市高質量發展的標準體系，為城市科學化、精細化、智能化治理提供有力支撐，助力提升城市韌性和可持續發展水平，加快推進城市治理體系和能力現代化”，表明了標準化建設在城市治理現代化進程中的意義，也為推動城市精細化治理再上新臺階指明了方向。
標準化建設是推進城市治理精細化的重要工具
改革開放40余年來，中國的城市化進程持續推進，城市規?？焖贁U張，城市發展取得了歷史性的巨大成就?，F代城市是人口和財富等要素密集的空間區域，也是政治、經濟、文化等社會活動的重要舞臺，承載著廣泛的管理和服務需求。傳統的城市管理結構松散、職責權限模糊、手段和方法簡單粗放、各種“臟亂差”問題屢見不鮮，無法適應人民群眾日益增長的美好生活需要。精細化治理追求科學、專業和理性，重視局部細節和個體差異，綜合運用法治化、社會化、智能化、標準化等手段，既關注目標定位的精準性和管理結果的可預測性，也強調管理過程的規范性和可視化，已經成為當前中國城市管理轉型升級的必由之路。而標準則貫穿在城市精細化治理的全過程中。精細化治理是從制定和完善城市治理的標準開始的，最終也體現為各種清晰、精確和高效的標準。
通過正式的標準化建設，各種各樣的標準得以制定出來，得到推廣和應用。標準化是“為了在既定范圍內獲得最佳秩序，促進共同效益，對現實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款以及編制、發布和應用文件的活動”。具體的標準五花八門，有多有少，有高有底，有粗有細，不一而足，甚至相互之間還存在沖突，但標準就是最明確和最具體的制度規范，直接體現了城市治理的水平。雖然各個領域標準化建設的程度并不一樣，但標準化的價值是顯而易見的：首先，標準化就是制度化的過程，它將各種制度機制確定下來，形成精細化治理的制度框架；其次，標準化提供了社會活動的基本規范，引導人們自覺或不自覺地遵守相關標準，減少社會協調的成本；最后，標準化固化了相關的治理知識，減少了治理過程的偏差和意外，提高了社會活動的效率。
標準化建設是城市精細化治理運作的重要基礎
從粗放式管理到精細化治理，城市治理的范圍不斷擴大，城市治理的標準也持續提升。精細化治理既需要統籌和規劃城市治理的戰略性框架，比如城市規劃和建設的原則性要求，也需要指導和規范城市治理的詳細標準，比如城市主次干道每平方米廢棄物殘留量及其清掃要求的標準。作為相對簡單或形式化的制度規范形態，標準是具有科學性和技術性的規則系統，其中既有量化的指標體系，也有技術的規則標準，還有質性的流程方法等。標準化建設通過細化、量化和統一化等手段，化繁為簡，將相關治理知識固定下來，形成有序化、易操作、全覆蓋式的城市管理標準體系，使管理目標量化、管理方法細化、管理過程程序化、管理責任明確化，從而能最大限度地避免任意的或無序的管理，提高城市治理的科學性、穩定性和長效性。
標準化建設是推進城市精細化治理的基本路徑
城市治理是社會多元主體共同參與城市事務的過程，也是多元力量協同合作解決城市問題的過程，具體問題涉及到城市生產生活的方方面面，包括市容市貌、安全生產、民生服務、生態環境以及社會治理等。要應對和解決這些具體問題，必須鎖定問題關鍵，出臺相關制度規范，設立明確的技術標準，實現城市有效治理。《城市標準化行動方案》為加快建設城市高質量發展標準體系指明了方向，要求進一步完善城市可持續發展標準體系、推動建立區域協調發展標準體系和發展路線圖、持續推進城市政務服務領域標準化建設、著力夯實城市基層治理標準化工作基礎等，從而實現標準化全領域覆蓋、全流程控制、全手段運用。城市精細化治理區別于粗放式管理的關鍵在于，管理的依據更加健全，過程更加規范，手段更加豐富，標準更加完善。這些標準將從多個方面推動提升城市治理的水平，具體來說就是統一制度規范，完善技術標準，加強環節銜接，降低治理成本。
標準化建設是城市精細化治理運轉的技術支撐
在推進城市治理現代化的過程中，不管是理順各層級各部門之間的權責關系，還是優化管理和服務事項的業務規范，都需要探索建立和完善城市治理的標準體系，提高城市治理的規范性、流暢性和統一性。特別是，現代信息技術嵌入城市治理，使城市治理的方式與手段發生了重大變革，提高了城市治理的可見度、清晰度和精細度。相應的技術標準就成為橋接數字技術與城市治理的重要紐帶，為信息技術賦能精細化治理提供了可操作和可測評的技術準則。《城市標準化行動方案》提出，要加快推進智慧城市領域標準研制，研制智慧城市分類分級、基礎設施智能化改造、數據治理、城市大腦、城市數字孿生等關鍵技術標準，完善智慧養老、智慧園區、智慧社區、智慧交通等典型應用領域標準，深化智慧城市標準在城市治理、規劃建設、產業經濟、公共服務、生態環境等方面實施應用，這些都將為精細化治理提供堅實可靠的技術支撐。
以標準化建設推進城市精細化治理的實踐
揆諸歷史，從秦始皇統一貨幣和度量衡開始，國家就是標準化建設的重要力量，而標準也成為國家治理的重要工具，在經濟和社會發展中發揮重要作用。2015年，國務院發布《關于印發深化標準化工作改革方案的通知》，提出要“更好發揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性作用”，明確了標準化建設在國家治理現代化中的重要性。2017年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂了《中華人民共和國標準化法》。2021年，中共中央、國務院印發《國家標準化發展綱要》，自上而下全局推進標準化發展，謀劃和部署推進高質量發展的標準化體系建設，明確要求開展城市標準化行動，建立健全智慧城市、公共服務、生態環境、公共安全、社會治理等領域的標準體系，開啟了新時代標準化建設的新征程。
在國家大力推進標準化建設的大背景下，城市治理領域成為標準化建設的重要舞臺，陸續出臺和實施了大量的標準文件。在省級層面，重慶市2017年發布了全國首個城市精細化管理標準，其后河北、山西、山東等省市的住房和城鄉建設部門也出臺了精細化管理標準的文件；市級層面，西安、烏魯木齊、成都等城市都出臺了精細化管理的標準，發文機構具體有城市管理委員會、住房和城鄉建設管理局以及城市精細化管理領導小組等；一些市轄區以及街道等也根據城市治理的需要制定了精細化治理的標準，比如2021年重慶市江北區人民政府發布的《重慶市江北區智慧城市治理立案、處置及結案精細化管理標準》，是重慶首個智慧城市精細化管理的標準。此外，許多城市雖然沒有出臺相對系統的精細化管理標準，但在環境衛生、市容市貌、基礎設施、公共服務等專門領域也制定出臺了相關的標準化文件。
從各地城市精細化治理標準化的文件來看，標準的編制和應用大多圍繞城市治理中的重點工作及其突出問題，形成了詳細而明確的規范和要求。具體來說，城市精細化治理的標準化主要集中在七個領域，分別是環境衛生、市政設施、城管執法、數字治理、市容市貌、公共安全、城市生態等，這些也是推進城市精細化治理的重要領域。更進一步說，這些標準更多是針對城市治理中具有可測量和可見性的問題而制定的，比如河北省出臺的城市精細化管理標準包括街道景觀環境、戶外廣告牌匾、園林綠化、環境衛生、公共廁所、城市道路、違建治理等17個章節。同時，圍繞城市的管理和服務事項，標準化文件進行了精心的分類編排，明確細分了業務屬性、管理責任、作業流程、執行標準等基本要求，也為具體的管理和服務作業提供了細致而詳盡的操作標準。
從既有的城市精細化管理標準來看，其中不僅有許多全國性的標準，比如全國愛國衛生運動委員會發布的《國家衛生城市和國家衛生縣標準》，住房和城鄉建設部出臺的《城市市容市貌干凈整潔有序安全標準（試行）》。這些標準大多是推薦性標準，而非強制性標準，但也構成了開展評估和監督工作的依據；還有很多地方性標準，它們由各地政府或者城市管理部門發布，構成了城市精細化治理的操作性標準。城市精細化治理奉行細節決定成敗的理念，推崇精益求精和追求卓越的精神，因而各地制定的精細化治理標準雖然在事項上或有差異，但大都采取了較高的標準基準。而且，為了更好地體現出對標對表，向更高水平和更高標準看齊，各個城市出臺的標準也在加碼加量、提升標度，特別是在許多以三年行動方案呈現的城市精細化治理標準中，城市治理的標準逐漸提高。
城市治理的事務有些是可以量化的，有些是難以量化的，因此，標準既有量化的標準，也有非量化的標準，兩者各有優長。在城市標準化建設的過程中，兩種標準都得到了充分的應用。而由于量化的標準更加容易執行、測量和評估，因而也得到了更多的應用。具體來說，量化標準主要應用在四種情形中：一是明確城市精細化治理工作的階段性目標，比如每年打造100個高品質的美麗街區，每年加裝電梯不少于300臺；二是設置特定業務的工作要求，如建成區主干道每平米一般廢棄物殘留量不超過3克，垃圾滯留時間不超過10分鐘；三是明確管理和服務作業的技術要求，比如路緣石縫寬不得小于3mm，最大不得超過10mm；四是確定精細化的量化考核指標，比如存在被通報或督辦的市容秩序問題的，每個問題扣1分。量化標準提供了明確而清晰的準則，對于提高城市治理的精細化水平大有裨益。
以標準化建設推動城市治理精細化的優化路徑
近年來，各地推進精細化治理標準化建設取得了巨大的成效，但也還存在某些普遍性的問題。首先是適度性的問題，有些標準制定過度強調精準細致，反而使得標準缺乏操作性，比如規定公共廁所每平方米蒼蠅數量不得多于2只，實際上操作起來非常困難；其次是完整度的問題，目前涉及街面管理等硬環境的標準已經建立起來，而關于公共服務、智慧城市和社會治理等軟環境領域的標準建設還不夠；再次是滯后性的問題，很多領域既有的標準已然陳舊老化，而新的標準又遲遲難以出臺，新興管理和服務領域的標準更是明顯滯后；最后是銜接性的問題，不同地區或部門制定各自的標準，由于缺乏統籌和整合，標準還比較散亂，標準的尺度不統一，難以協調和銜接，甚至還存在沖突。
進一步推進城市精細化治理，必須要高度重視標準化建設的引領和規范意義，特別是要充分發揮標準“拉高線”的作用，以標準化建設持續賦能城市精細化治理，具體可以從標準的研究制定、實施推廣、監督反饋和智能化建設四個方面來著手。
一是加快制定系統完善的標準體系，強化精細化治理的制度保障。城市是有機生命體，是高度復雜的社會生態系統。城市治理必須堅持系統思維、整體思維和全周期理念，綜合考慮城市治理的各領域和各環節，提高城市治理的專業化、精細化和法治化水平?！冻鞘袠藴驶袆臃桨浮诽岢?ldquo;到2027年，基本建成具有中國特色的城市高質量發展標準體系”，要求在城市可持續發展、新型城鎮化建設、智慧城市等領域制修訂國家標準、行業標準150項以上，“實現城市標準化全領域覆蓋、全流程控制、全手段運用”。這就要求建構推進標準化體系建設的行動體系，全面梳理城市治理既有的規則和標準，強化政策法規制定、標準體系建設、規劃實施和行業管理方面的統籌規劃，加快城市精細化治理標準化體系的研發和編制，及時將先進經驗融入標準體系，圍繞關鍵領域特別是短板和弱項加強標準建設，在公共服務、數字治理和社會治理等重點領域實現突破，建立適應城市精細化治理需要的全流程、全覆蓋和全時段的標準體系。
二是積極推進標準的全域實施應用，推動精細化治理的有效運行。建立適度的標準是非常重要的，把標準應用起來同樣非常重要。標準只有在被廣泛采用和實施時，才能真正為城市治理賦能增效，引領和保障精細化治理的有效開展?！秶覙藴驶l展綱要》不僅提出要推動行政管理和社會治理標準化建設，也明確要求強化標準實施應用。為此，首先應該對標對表各個領域的先進標準，建立和完善標準全域應用的機制，發揮標準的引領和支撐作用；其次，要聚焦城市治理精細化的關鍵問題，比如空間治理和數字治理等問題，精心組織和動員社會各方面力量，加強溝通協作，強化上下聯動，形成以標準驅動精細化治理的合力；最后，建立完善激勵機制，發揮財政資金的杠桿作用，把標準化工作納入政府績效評價體系中去，打造標準化應用的示范和標桿，引領精細化治理的可持續發展。
三是完善標準的反饋和監督機制，持續優化精細化治理的效能。標準化建設不是一勞永逸的，具體的標準也不可能是一成不變的，而是要在應用中逐漸優化和完善。換句話說，為了更好地發揮標準的引領和規范作用，需要建立不斷修補、刪改、調整和優化標準的規定。特別是，在將一般性或普遍性的標準應用到具體的治理事務及其情境中去，必然存在大量匹配性和調適性的問題，需要根據標準適用的對象來評估標準是否合理適度。總之，最終應該是用標準來有效地解決問題，而不是讓事情本身遷就于標準。這就要求建立覆蓋標準制定和實施全過程的閉環管理機制，在標準研制、實施和信息反饋等過程中，全程嵌入必要的追溯、監督和糾錯動作，構建“研制—實施—監督—評估—反饋—優化”的閉環系統，建立標準實施舉報和投訴機制，鼓勵社會公眾對標準應用進行監督，及時發現和鎖定標準化工作中的“缺、低、散、虛”等問題，對標準的應用及其治理效能提供有效的反饋，持續提升精細化治理的效果。
四是著力加強標準體系數字化建設，實現精細化治理的智慧升級。數字技術具有精準、精確和精細等特點，也有著統籌和整合分散化資源的強大潛力，是提升城市治理精細化水平的重要工具。實際上，城市精細化治理的標準也越來越多地通過數字技術來體現、實施和應用，從而不斷提高城市精細化管理的水平，讓城市更加可知可感、更加聰明、更加智慧。加強標準數字化建設，就是要充分應用新一代信息技術，根據不同的城市治理場景，比如數字化執法或社區養老服務等，研制精細化治理的數字標準，建立支撐精細化治理的數字標準底座，探究數據收集、利用和交易等的全流程標準。特別是，要注意統籌不同部門標準數字化建設的需要，緊扣城市治理的硬件和軟件兩個維度，形成覆蓋城市精細化治理的數字標準體系，深度挖掘和整合現代城市的數字資源，推動城市治理的智能化和智慧化，進一步為城市的高質量發展賦權增能。
當前中國的城市化進程仍在繼續前行，城市治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，精細化治理是城市治理現代化的實現途徑。標準是規范和指導人類活動的標尺，是人類文明發展的重要成果。良好的標準是簡潔明了的治理工具，包含了管理和服務的可靠知識和有用技術，發揮著引領和規范城市精細化治理的重要作用。在持續推進城市精細化治理的進程中，必須要以國家推進標準化建設為契機，緊密圍繞當前城市治理中的基礎性、關鍵性和前沿性問題，探索推進標準化建設的試點、協同和接軌，加大精細治理標準的生產和供給，加快標準化體系的應用，不斷提高城市精細化治理的水平，打造具有中國特色而又普遍適用的標準化體系，為世界貢獻城市治理的中國智慧。
【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授；吉林大學行政學院博士研究生賀晶晶對本文亦有貢獻】
參考文獻
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[3]侯俊軍、張莉：《標準化治理：推進社會治理能力現代化的制度供給研究》，《湖南大學學報（社會科學版）》，2020年第6期。
責編：羅 婷／美編：石 玉