摘 要:鄉村振興戰略旨在推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型城鄉關系。縣域作為現代治理的重要單元，既是城鎮化的重要組成部分，也是城鄉融合發展的關鍵支撐，對全面推進鄉村振興、農業農村現代化意義重大。推進縣域城鄉融合發展，既要強化統籌謀劃和頂層設計，靠體制機制創新，推動要素在城鄉間雙向流動，也要補齊農村基礎設施短板，強化公共服務供給的普惠性，推動城鄉基本公共服務均等化。
關鍵詞:縣域 新型城鎮化 城鄉融合發展
【中圖分類號】C931.2 【文獻標識碼】A
城鄉是因城市和鄉村功能差異和互補而形成的相互依存、互促共榮的共同體。然而，在我國經濟社會轉型中，城鄉發展不平衡問題是制約國家現代化進程的突出問題。我們要理解，中國城鄉關系的發展演變有著獨特的歷史邏輯與現實背景。改革開放之前，鄉村主要承載為國家工業化發展提供資源支撐的經濟功能，國家通過人民公社化、戶籍制度和產品統派購等一系列的政策和制度安排，把城鄉分割成兩個相對封閉的經濟社會系統，以圖快速實現工業化。由于“三農”發展滯后于工業化，工農關系失調，這不僅導致鄉村缺乏發展活力，而且制約了工業化的進程。黨的十一屆三中全會后，中國快速推進城市化，逐步解決了改革開放之前快速推進工業化帶來的“三農”發展相對滯后的經濟社會結構問題，鄉村的功能逐漸轉變為保障糧食生產、涵養生態及傳承農耕文化等。在這種城鄉功能轉換過程中，以大中城市為導向的城鎮化路徑導致各類資源要素逐步向大城市聚集，農業農村發展并沒有跟上工業化和城鎮化的步伐，城鄉發展不平衡，農村發展不充分，城鄉經濟社會失衡的結構性矛盾再次凸顯。在這個背景下，重新認識并調整城鄉格局、推動城鄉融合成為關乎我國經濟社會持續健康發展的關鍵問題。
自黨的十六大起，黨中央明確把解決好“三農”問題作為工作的“重中之重”，推進農村稅費改革、建立和完善農業支持政策，把工業化初期的農業養育工業政策調整為工業反哺農業，并提出要統籌城鄉發展，破解城鄉二元結構。黨的十八大以來，面對城鄉發展不平衡、不充分矛盾，黨中央提出了城鄉融合發展的命題。
當前，城鄉經濟社會發展正處于關鍵轉型期，城鄉融合和一體化進程中的生產要素雙向流動、公共資源均衡配置、空間格局協調優化還面臨諸多突出問題和現實約束。如何統籌推動城鄉融合向更大規模、更深層次、更高水平邁進，是新發展階段亟待解決的一個重大課題。
我國已經進入全面推進鄉村振興、加快農業強國建設的新階段。縣城既是城鎮化的重要組成部分，也是城鄉融合發展的關鍵支撐。以縣域為載體，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，統籌推進城鄉融合發展是新時代城鄉關系的新突破、新定位。以縣域為中心、小城鎮為紐帶，廣大鄉村為腹地，統籌推進生產要素雙向流動、資源配置均衡、產業融合發展，有利于縣域城鄉居民福祉提升、城鄉空間格局優化，更有利于增強縣域綜合承載能力，對全面推進鄉村振興、農業農村現代化意義重大。本文重點分析要素在城鄉之間自由流動的體制機制障礙及制約縣城和鄉村發展的基礎設施與公共服務瓶頸。
縣域城鄉融合發展的重要意義
縣域是政治功能比較完備和相對獨立的綜合性政治單元，自秦朝確定郡縣制以來，縣始終是重要的行政單位和穩定的政治實體（李海金、戴丹，2023）。正所謂“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安” 。縣域治理在國家治理體系中占據關鍵地位。縣域是國家與社會的交匯點，具有獨特的輻射帶動作用，縣域經濟是國民經濟的重要基石和支柱。我國縣域GDP占全國GDP比重已超過三分之一（杜志雄，2023）。縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。縣域經濟作為城鄉經濟的節點、紐帶和載體，對激發城鄉經濟潛能、構建城鄉公平發展秩序至關重要。現代化的本質是人的現代化。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，這么巨大的人口規模，不可能全部人口都向大中城市集聚，以縣域為承載體的就地城鎮化是未來城鎮化發展的重要形式。
中國縣域經濟發展應以縣城為重要載體推進城鎮化，建設一批具有良好區位優勢和產業基礎、資源環境承載能力較強、人口集聚能力較強的縣城，加快就地城鎮化進程。過去我們在政策上要么強調小城鎮、要么強調大城市對城鎮化的拉動效應，但卻在一定程度上忽視了縣城的重要性。中國戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率，這其中的差值就是因為存在人戶分離。第七次全國人口普查數據顯示，中國戶籍所在地與工作生活所在地不一致的人戶分離人口達4.93億，這其中跨省流動人口1.25億人，省內跨轄區流動人口2.51億人，市轄區內人戶分離人口1.17億人（吳宇哲，2023）。費太安（2023）的研究也顯示，與2010年相比，2020年人口在縣域內、縣域間流動占流動人口比例均提高了4個百分點，人口向外省流動比例下降了8個百分點。2022年底，全國返鄉入鄉創業人員數量累計達1220萬人。這表明，中國已經從改革開放之初的中西部大量農業人口跨省轉移到東部沿海地區非農部門的城鎮化發展模式，向就近就地城鎮化的人口流動新趨勢轉變。縣城發展具有產業和要素中心集聚性。隨著現代城鎮要素的不斷匯集，縣城的公共基礎設施愈加完善，公共服務水平持續提升，將吸引鄉村人口不斷向縣城轉移。隨著戶籍制度改革的深入，一些資源環境承載力強和產業基礎好的縣城，人口和經濟集聚的態勢會更加明顯。因而，人口必然會在區域間和空間上重新分配。
我國在消滅絕對貧困、全面建成小康社會之后，正處于全面推進鄉村振興的重要時期。鄉村振興的目標是消除城鄉發展不平衡、農村發展不充分的問題。鄉村振興戰略的實施是促進城鄉協調發展的一個系統工程，它將農村和城市共同置于城鄉融合發展的框架之中，力求形成城鄉良性互動、共同繁榮的格局。重塑城鄉關系，走城鄉融合發展道路是實現鄉村振興的重要路徑之一。著眼縣域，向鄉村延伸，將城和鄉放在縣域的空間框架內一體化考量，以鄉村的長處去彌補城鎮的短處，明確縣鄉村的功能定位，強化其功能銜接和分工協作，優化縣鄉村產業和設施布局（魏后凱，2023），對促進新型城鎮化建設，構建新型城鄉關系意義重大。
創新體制機制，促進城鄉要素雙向流動
城鄉融合是通過城鄉要素的自由流動以達到資源優化配置，實現分工分業和城鄉經濟社會協調發展。城鄉融合發展的核心在于通過體制機制創新，從根本上破除城鄉分割的體制弊端，著力破解阻礙城鄉要素流動的各種障礙，建立統一的商品市場與要素市場，為勞動、資本、土地和技術等要素在區域內有序自由流動消除制度障礙，從而促進城鄉要素從單向流動向雙向自由流動轉變。因而，必須要用創新思維尋求破解“三農”難題的有效辦法，用改革法寶清除制約生產力發展的體制機制障礙。
城鄉人口的雙向流動是縣域城鄉融合發展的基礎。只有人口在城鄉之間充分自由流動，才能帶動與之相關的資本、技術等要素隨之流動( 杜啟平，2020) ，改變以城市利益為主導、由城市單方面制定人口流動政策的現象( 陳釗、陸銘，2008) ，城鄉融合發展才能得以真正的實現。中國戶籍人口城鎮化率遠遠低于常住人口城鎮化率，隨著經濟發展，二者的差距呈增加趨勢，如何實現農村轉移人口市民化，是新型城鎮化的重要任務。
我們也要看到，目前城鄉要素之間的流動仍然是由農村向城市的單向流動，城市向農村的要素流動依然存在不少制度障礙，這加劇了農業農村發展的不平衡、不充分問題。城鄉融合發展中，不僅要聚焦城市的戶籍制度改革，強調構建城鄉統一的就業、教育、社會保障等政策體系，更要深化農村戶籍制度改革、農村土地制度改革、農村經營制度改革和鄉村建設制度改革，推動下鄉市民村民化、農業經營職業化和鄉村經營市場化，最終實現以鄉村發展為目標的城鄉人口雙向流動，推動經濟結構轉型（錢文榮、鄭淋議，2021）。為此，2019年5月出臺了《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，要求加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，推動各類要素在城鄉間的雙向流動和平等交換。在此基礎上，各省都在以縣城為重要載體，推動農村產權交易，盤活縣域內的自然資源、宅基地等集體資產，發展休閑旅游、文化創意和電商產業，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系，豐富縣域經濟業態，增強農業農村發展活力。
處理好農民和土地的關系是縣域城鄉融合發展的根本。農民和土地的關系，是一個國家最重要的生產關系之一。我國農村改革起步于農民和土地關系的調整，中國特殊的土地征購制度支撐了中國城鎮化進程，這是繼農業為工業發展提供剩余，養育工業，促進中國工業化進程之后，農業部門為我國經濟社會轉型作出的又一個獨特貢獻。黨的十八大以來，農村土地制度改革進一步深化，建立農村承包地和宅基地“三權分置”制度，發展多種形式適度規模經營，統籌推進農村土地制度改革三項試點，這些都是就處理好農民和土地關系進行的制度創新。
以土地制度為核心的農村基本經營制度始終是我國農村政策的基石。要以家庭經營為基礎，推進土地要素市場化配置。2020年，中共中央、國務院發布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出要建立健全城鄉統一的建設用地市場。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》中明確要求，從“十四五”第一年開始，各省（自治區、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。土地出讓收入使用范圍的調整，有利于圍繞鄉村振興戰略協調縣域經濟發展，推進縣域基礎設施完善升級，夯實縣域城鎮化發展的基礎。
補齊農村基礎設施短板，推動城鄉公共服務均等化
推進以縣城為重要載體的城鎮化，必須協同推進鄉村振興和縣城城鎮化建設，這些都離不開公共服務的有效支撐。推進基本公共服務均等化是堅持以人民為中心的發展理念的體現。保障農村居民有享受基本公共服務的權利是公共服務均等化的公平價值所在。調整基本公共服務供給方向和供給量，縮小公共服務在城鄉不同群體間和區域間，特別是中西部欠發達地區及邊遠落后地區的差距，是實現發展機會平等的價值體現（康健、姜曉萍，2020）。直面發展中的不平衡不充分問題，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置是破除城鄉二元結構的必然要求。城鄉融合發展的重點在于建立健全城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，推動公共服務向農村延伸，社會事業向農村覆蓋，推進城鄉公共服務標準統一、制度并軌，最終實現城鄉公共資源配置均衡和基本公共服務均等化。
推動縣城基礎設施向鄉村延伸，逐步實現基本公共服務均等化，既能夠有效發揮縣城在服務鄉村、實現農業轉移人口市民化過程中的重要作用，也能夠優化大城市的布局結構，引導大城市的人才、資金向縣城疏解轉移，在更高水平推動縣城及縣域經濟高質量發展（胡志平，2022）。近年來，水電路氣網等農村公共設施建設加快。與城市相比較而言，農村基礎設施和公共服務還是明顯滯后，縣域承載功能較弱。尤其是那些剛剛擺脫貧困的地區，區域性和跨區域重大基礎設施、人居環境（廁所、生活垃圾和污水治理）、縣鄉村三級物流體系和農村文化設施，都還有明顯的短板。基礎設施建設投資主體單一，質量和管護水平較低，建設中“重速度、輕質量”“重數量、輕管護”“面子工程”等問題突出。“重建輕質”體現在，農村公共基礎設施建設追求覆蓋率的提升，忽視了公共基礎設施建設的質量，“重建輕管”體現在，基礎設施損毀后修復不及時，尚未形成村民參與管護的有效機制。基礎設施面臨管理和運營難題，基礎設施維護成本大，亟需探索縣域基礎設施和公共服務多元化運營機制。
除基本公共設施之外，城鄉教育資源分配失衡、醫療衛生資源配置不合理和社會保障體系非均等化也是城鄉基本公共服務失衡的重要表現。以社會保障為例，城鎮以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系，日臻完善，而農村社會保障制度建設尚處于起步階段，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險保障范圍窄、保障水平低；針對低收入人口、低保邊緣家庭、失能特困人員的分層分類的社會救助體系正在建設過程中。不斷完善縣城教育、醫療、養老等條件并向鄉村延伸覆蓋，有助于吸引人才在縣城就業并安家落戶，降低居民支出負擔，激活消費潛力，滿足縣城居民美好生活需要，為鄉村產業振興提供有效的人才支撐。
在以中央和地方財政投入為主的社會保障投入情況下，中西部地區政府財政資金有限、人口分散、且資源基礎薄弱，難以吸引社會力量參與，基本公共服務不均衡不充分的問題還是相當突出。統籌城鄉，就是要統籌推進城鄉社會保障體系建設，建立健全縣域經濟社會保障體系，加強城鎮與鄉村社會保障制度銜接，完善更好適應社會流動性的社會保障政策，縮小城鄉的籌資和保障差距，逐步提高農村居民，尤其是欠發達地區基本社會保障和公共服務水平。
結語
以城鄉失衡為主要表現的結構性矛盾是中國式現代化過程中的重大理論和實踐問題，亟需理論創新與實踐突破。農業與農村是中國經濟社會向現代化轉型的短板。如何把農業部門與鄉村社會融入中國宏觀經濟社會發展中，實現四化同步，至關重要。龐大的人口規模和農耕文明底蘊下的經濟社會結構決定了，中國不可能完全依靠大城市集群來解決城鄉發展失衡問題。以縣域為載體，就近城鎮化是中國特色的城鎮化道路，是城鄉融合發展的必然選擇。
以縣域為載體，推動城鄉融合發展，要加強統籌謀劃和頂層設計。既要靠體制機制創新，推動要素在城鄉間雙向流動，也要補齊農村基礎設施短板，強化公共服務供給的普惠性，推動城鄉基本公共服務均等化。城鄉要素雙向流動有兩個關鍵變量，一是城鄉人口的雙向流動，二是人地關系的調整。城鄉人口雙向流動是縣域城鄉融合發展的基礎；處理好農民和土地的關系是縣域城鄉融合發展的根本。基本公共服務均等化，讓農村居民享受基本公共服務體現了社會發展的公平價值和機會平等，需要深化改革、完善政策，瞄準目標群，形成政府負責、多元主體協同參與的公共服務供給與維護機制。
【本文作者為中國農業大學經濟管理學院教授】
參考文獻
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責編：王 克／美編：王嘉騏