摘 要:防范化解金融風險是保證金融行業健康有序發展的根本性任務，地方債務風險、中小金融機構風險、風險傳遞共振等是當前的重要金融風險，也是防范化解金融風險的重點與難點。針對以上風險的特點和動態變化趨勢，要著力建立防范化解地方債務風險的長效機制，不斷完善相關政策措施；中小金融機構要提升自身經營管理效率，扎實穩妥化解風險；未來應當進一步鞏固我國防范風險傳染共振的政策成效，與時俱進提升防范風險傳染共振的能力。
關鍵詞:防范化解金融風險 地方債務風險 中小金融機構風險 風險傳遞共振
【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A
2023年10月底召開的中央金融工作會議明確要求：“要全面加強金融監管，有效防范化解金融風險”“及時處置中小金融機構風險”“建立防范化解地方債務風險長效機制”“防范風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振”“有效防范化解重點領域金融風險”。習近平總書記在今年1月16日召開的省部級主要領導干部推動金融高質量發展專題研討班上再次強調“要著力防范化解金融風險特別是系統性風險”。本文從上述幾個方面分析防范化解金融風險的重點難點，并提出相關政策建議。
當前防范化解金融風險的重點與難點問題
地方債務風險
2014年《新預算法》頒布以來，我國地方債務的優化工作不斷推進。2015年到2018年，通過發行地方政府債券置換存量債務，2018年以來通過“穿透式監管”推動地方隱性債務的去存量、控增量，“開前門，堵后門”，嚴控地方隱性債務增量，取得了明顯成效。截至2022年末，北京、廣東和上海部分區縣完成了隱性債務清零，其他地區隱性債務規模也大大縮小，各省份的融資成本也呈波動下降態勢。但隨著國際大環境和宏觀環境的變化，在今后的工作中應當以動態視角，重點關注老問題的新變化以及出現的新問題，有針對性地推進地方政府債務風險的防范與化解。近期地方債務風險呈現出以下特點：第一，財政收入壓力下地方政府債務規模繼續增長，并普遍采取借新還舊來應對債務問題；第二，專項債規模增長，用途拓寬，但在新的經濟形勢下土地財政收入減少和資金使用效益存疑可能會進一步增加未來的償債壓力；第三，地域間風險水平差異有所擴大。
在新冠疫情和國際大環境的共同影響下，截至2022年末，我國地方政府債務率首次超過120%的國際警戒線。2023年前三季度，地方債發行規模再創新高，尤其是專項債的占比不斷提高。前三季度地方債發行規模達到了歷史新高的7.07萬億元，較去年同期增長11.31%。債務增長的主要原因在于地方政府財政收入不足，存在資金缺口。從債務結構來看，地方債借新還舊比例同比上升，再融資專項債發行創歷史新高，月度占比接近50%，均用于償還到期債券，其中天津、貴州等地再融資專項債占比較高，三季度云南、貴州等7省僅發行再融資專項債。地方政府普遍面臨著一定程度上還本付息的壓力，而這種壓力在區域間存在明顯差異，橫向對比來看中西部地區的壓力更大，縱向來看各省份內部不同的市縣間的情況亦有區別。償債壓力大的地區需要考慮如何在債務展期獲得的寶貴時間內梳理并解決自身發展中的問題，為重新駛上增長的車道打下基礎；而償債壓力較小的地區則要考慮如何在新形勢下穩定增長態勢，利用好政府債券這一工具開展新基建、新能源、新產業的相關項目，優化地方經濟結構，推動經濟高質量發展。
另一方面，專項債規模、占比不斷增加，更加需要關注其潛在的風險。中誠信國際報告的數據顯示2023年前三季度地方政府專項債規模達4.82萬億元，同比增長9.27%。除部分再融資債券外，城中村改造、旅游等項目也開始被納入專項債項目范圍。用途的拓寬可以更好地發揮專項債靈活全面的特點，尤其是在傳統基建趨于飽和的情況下，多元化使用專項債可以用于謀求新的經濟增長點，撬動更多投資。但在經濟下行的壓力下，如何提高這些新項目的資金使用效率對相關主體的事前估算、事后管理等能力提出了更高的要求。在利率市場化的背景下，資金也在“用腳投票”，西部、東北地區的加權發行利差普遍高于中部和東部地區，前三季度吉林、內蒙古、貴州、新疆加權平均發行利差均大于15bp，江浙滬地區則都低于8bp。發債成本較高的地區普遍財政收入水平較低，同時融資難度也較大，兩者相結合容易引發螺旋效應，在防范化解地方債務風險時，應當因地制宜，有所側重。
中小金融機構風險
近年來我國中小金融機構風險事件時有發生，2018年恒豐銀行爆出1600億不良資產，2019年包商銀行嚴重資不抵債被接管，2020年天安人壽、華夏人壽被接管，2022年河南數家村鎮銀行客戶取款難等，這些事件反映了中小金融機構經營管理能力不足以及金融腐敗問題等。本次中央金融工作會議明確提出：“及時處置中小金融機構風險”，相關表述也由去年7月政治局會議的“穩步推動高風險中小金融機構改革化險”變為“及時處置中小金融機構風險”，充分說明這一問題的嚴重性和重要性。從風險的源頭來看，中小金融機構公司治理混亂以及與地方監管人員之間的勾結是主要原因，其他因素還有以下兩點。
一方面是當前中小金融機構面臨利潤減少、資產質量下降等經營壓力。2019年至2023年三季度，銀行業整體凈息差都呈下降態勢，而中小銀行，尤其是農商行的降幅相對較大，達到了1.2%左右，而國有銀行則在0.4%左右。中小銀行的凈息差相對其他類型銀行原本有一定優勢，而目前已十分接近，經營效益明顯降低。中小保險公司亦是如此，2023年前三季度財產險公司披露的數據顯示，百億規模以下的險企有30多家出現了虧損，其中披露信息的70多家公司總利潤僅30多億元。在資產質量方面，國家金融與發展實驗室（NIFD）發布的銀行業運行季報數據顯示，2023年第一季度城商行和農商行不良貸款率分別為1.90%和3.24%，均高于大型銀行和股份制銀行的1.27%和1.31%。中小金融機構定位于區域化經營、服務地方經濟，是支持小微企業發展、踐行“普惠金融”的重要力量。但受國際大環境和新冠疫情的影響，小微企業生存較為艱難，也導致了中小金融機構的資產質量有所下降，尤其是以“兩高一剩”為支柱產業的地區，中小金融機構在資本市場獲取資金的難度增加，使其更難抵抗外部沖擊的影響。
另一方面中小金融機構也面臨著數字化時代競爭加劇和轉型困難的窘境。近年來，大型銀行不斷通過服務下沉擴張業務，相較于中小銀行，大型銀行在資本規模和成本方面都更具優勢。以往中小銀行憑借在經營區域內精耕細作，相比大型銀行具有相當程度的信息優勢。但金融科技的發展為大型銀行提供了識別風險的先進手段，降低了大型銀行與小微企業、個體企業間的信息不對稱，為大型銀行服務下沉提供了技術上的可能。同時，互聯網金融的發展也進一步擠壓了中小金融機構的生存空間，陸金所、樂信、360數科等公司的數據顯示，2019年到2022年，上市公司的貸款規模和人均貸款額都有所增長，在消費信貸增長緩慢的形勢下，加劇了中小銀行面臨的競爭壓力。而中小銀行在數字化轉型方面也存在困難，相比大型銀行的雄厚資金實力以及互聯網金融平臺的技術積累，中小銀行在這兩方面都不具備優勢。金融科技研發成本高、迭代速度快，使得中小銀行陷入了缺乏資金自研，而購買技術后續運維成本高的兩難境地。
風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振
隨著我國實體產業和金融市場的不斷發展，縱向產業鏈更加完整，橫向產業鏈門類更加齊全，各金融部門不斷發展，產品種類更加豐富。產業鏈條的延伸、拓寬，金融混業經營的趨勢，使得彼此之間的聯系愈發緊密，共同構成了實體行業間、金融市場間、實體行業與金融行業間緊密相連的復雜網絡。這種復雜網絡能夠實現風險分擔，相互依存，相互促進，但也可能會成為風險傳染共振的渠道。同時，我國著力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，鞏固了我國在全球供應鏈中的重要地位，加深了與其他國家實體產業、金融市場的聯系，但同時也要謹防其他國家的重大風險傳染到國內。因此在今后的工作中我們既要維持相對完整的產業、金融體系，積極參與國際分工，也要注意防范風險跨區域、跨市場、跨境傳遞共振。
近年來，我國區域間的聯系愈發緊密，其中既有區域間的產業聯系，也有實體企業、金融機構跨區域經營形成的聯系，這些聯系可能會成為風險傳染的渠道，主要表現為關聯企業風險和分支機構經營風險的跨區域傳染。當某一企業因自身經營問題或外部沖擊發生債務違約后，投資者很容易對與該企業業務聯系緊密，或是業務結構、融資結構類似的其他企業產生擔憂，導致其他企業在債券市場上的融資成本提高，從而形成風險傳染。另一方面，實體企業、金融機構的跨區域經營是規模擴張、謀求發展的正常行為，但盲目擴張或管理不善引發分支機構倒閉的風險事件也可能導致風險傳遞。
風險的跨市場傳遞主要體現在重大經濟金融事件發生后，各金融市場間的風險共振，以及實業與金融業間的風險傳染。在跨市場金融工具、產品不斷涌現，金融混業經營加深的背景下，金融市場間的關聯性不斷增強。這一趨勢有助于豐富企業融資渠道，健全多元化的金融市場體系，但另一方面也可能導致風險的跨市場傳染從而提高系統性風險發生的概率。另一方面，金融部門通過投融資、貸款、擔保、抵押等行為與實體企業相連接，若實體企業出現一定規模的經營失敗、破產等事件，將很有可能影響到為其提供服務的金融機構。部分企業集團還設立了銀行、基金、資管公司等金融機構，母公司的風險事件會直接影響到下屬金融機構，甚至進一步在金融市場間傳染。
房地產行業風險是風險跨市場傳染共振的重要源頭之一。此次中央金融工作會議明確要求：“促進金融與房地產良性循環，健全房地產企業主體監管制度和資金監管，完善房地產金融宏觀審慎管理，一視同仁滿足不同所有制房地產企業合理融資需求”“構建房地產發展新模式”。根據國家統計局的數據，2022年房地產業增加值73821億元。房地產業增加值即使同比下降5.1%，也仍然占到了GDP的6%，對實體經濟和金融體系都有較大影響。當前我國房地產行業的風險是多方面的，房地產企業“高負債、高杠桿、高周轉”的發展方式和混亂的公司管理，房地產市場需求疲弱，供需間存在錯配，宏觀經濟增長放緩等。近兩年，恒大、碧桂園、融創等龍頭房企紛紛暴雷，給金融體系帶來一定沖擊。從國際經驗看，多數房地產泡沫引發的信貸危機乃至金融危機的根源都來自于銀行房地產融資風險。風險的跨境傳遞源自實體、金融兩方面。
當前進出口業務是我國經濟體系中相當重要的一部分，海關總署發布的數據顯示，2023年我國進出口總值41.76萬億元人民幣，其中民營企業進出口增長迅速，同比增長6.3%，占比達53.5%。在跨境貿易推動我國經濟發展的同時，也要注意規模龐大的跨境貿易可能帶來的風險傳染。境外金融風險事件的影響也會通過跨境資本、投資者預期兩大渠道傳導到國內。如近年來美國持續加息，吸引全球資本流入，對我國的外匯市場產生了沖擊，進一步傳導到了貨幣市場，對我國貨幣政策的實施節奏產生了一定的影響，也可能影響我國投資者的信心。
防范化解金融風險的對策建議
建立防范化解地方債務風險長效機制
近年來宏觀形勢和國際大環境的變化，為地方政府債務化解帶來了新的困難，需要相關部門著力建立防范化解地方債務風險的長效機制，不斷完善相關政策措施。
第一，放管結合，健全權責一致、激勵約束相容的風險處置責任機制。即適度放松表內債務約束，堅持嚴控隱性債務增量，推動地方政府債務風險化解工作平穩進行。2015年以來舉債權力的全面下放為地方政府提供了有效的資金融通渠道，在當前經濟形勢下，應當充分發揮專項債靈活的特點，拓寬專項債項目范圍，提高政府舉債撬動社會投資的邊際效應。與此同時，也要對參與主體、資金用途進行“穿透式監管”，落實專項債項目的收益要求，嚴防專項債成為新的隱性債務。在土地財政不景氣的情況下，應當鼓勵地方政府發掘更多優質資產作為還本付息的保障，在保證地方政府的債務風險可控的同時，使其獲得更多的資金用于發展經濟，從供需兩端雙管齊下防范風險。
但在放的同時，也要優化對地方債務的監管。專項債規模的增長和用途的拓寬會使債務監管更復雜，因此需要進一步深化債務風險預警，健全具有硬約束的金融風險早期糾正機制。此外，債務展期也只是以空間換時間的緩兵之計，監管部門應當謹防地方政府道德風險，引導地方政府積極與金融機構合作，主動承擔化解債務的責任，利用展期的寶貴時間切實化解債務風險。
第二，細化地方債務管理，堅持分類施策，突出重點。經過多年的控債化債工作，目前我國整體的地方債務風險已經大大減小，余下的風險基本上分布于小范圍、市縣層級，今后需要進一步細化債務管理工作，因地制宜，深入市縣層級，建立防范化解地方債務風險長效機制。中央禁止地方政府隱性背書或違規增信的工作強化了市場機制對政府債務的約束，但在市縣層面，某些地方政府在預算軟約束下，不斷通過風險載體的多元化、風險來源的分散化“繞開”監管，市縣政府與地方性金融機構的緊密聯系也導致金融腐敗問題時有發生。因此在今后的工作中，一方面要因地制宜鼓勵各省市根據自身特點通過合適的途徑進行化債，如土地資源優質豐富的地區側重于利用土地財政資金化債，國有資產優質的地區則可以適當地出讓政府股權和經營性國有資產收益。另一方面要給予省級政府一定的自主權，將再融資債額度進行更為合理地分配，重點關注狀況較差的市縣政府，通過一定程度上的資源傾斜，緩解債務壓力，降低新增債務成本，形成風險減小、利率降低的良性循環，不斷降低和化解債務風險。
妥善處置中小金融機構風險
當前中小金融機構的風險來源于自身和外部兩方面，其中迫在眉睫的是某些中小金融機構自身的管理混亂和腐敗問題。外部競爭和未來轉型發展的壓力是中長期問題，但亦對中小金融機構的經營存續產生重要影響。今后的工作中要“把握好快和穩的關系，在穩定大局的前提下把握時度效，扎實穩妥化解風險”。
第一，對管理混亂、風險暴露的中小金融機構加強清查，迅速處置，“猛藥祛疴治已病，抓早抓小治未病”。目前我國處置中小金融機構風險的手段豐富，有外部注資、合并重組、退出市場等多種方法。對于地方財政寬裕、專項債資金充足、融資平臺經營良好的地區，為中小金融機構輸血注資是最有效率的做法。2020年至2022年我國新增5500億元地方政府專項債券，用于補充中小銀行資本金。地方政府在為中小金融機構注資時也要強化后續的監管工作，避免引發金融風險。對于地方融資平臺杠桿率已經較高的地區，則應當引導風險相對可控的中小金融機構進行合并重組，增強抵抗風險的能力。而對于經營失敗的中小金融機構來說，健全退出機制是市場經濟條件下更為穩健的處理辦法。當前我國仍然缺乏規范透明的處置規則、處置標準、處置機制，更多采取的是“一事一議”，這種處理方法效率較低，協調成本高。未來應當著手制定中小金融機構清算的標準化制度，強化國家金融監管總局在清算過程中的監督職能，針對中小機構清算的特殊問題進行更為穩妥的安排。
第二，引導中小金融機構合作發展，助力數字化轉型，增強金融高質量發展動力。“打鐵還需自身硬”，提升自身的經營效率才能讓中小金融機構走得更“穩”。單個中小機構在資金實力、人才儲備、技術積累上都存在不足，監管部門和行業協會可以嘗試牽頭組織中小金融機構的交流合作，整合資源互通有無，共享數據、上下游行業資源，提升中小金融機構整體收支兩端的議價能力，在取長補短的過程中實現合作共贏。而針對中小金融機構的數字化轉型困難，有關部門可以會同地方政府一道，對于將轉型工作落到實處的中小金融機構適當補貼采購、運維成本，為其融資提供便利，助力中小金融機構數字化轉型。
鞏固防范風險傳遞共振的政策成效
近年來國內國外的重大風險事件時有發生，我國也受到了一定程度的沖擊，得益于黨的堅強領導、較為健全的市場體系和從業人員的共同努力，最終并未演化為系統性風險。但保障實體經濟、金融市場更為穩定地運行，始終是推動經濟高質量發展，維護國家長治久安的重要問題。未來應當進一步鞏固我國防范風險傳遞共振的政策成效，與時俱進提升防范風險傳遞共振的能力。
第一，合理引導市場預期，提振投資者信心。國際局勢動蕩不安、房地產企業連續暴雷導致的不確定性增加，對市場信心帶來了一定影響，在此情況下市場更容易對風險事件產生過度反應，因此引導市場預期尤為重要。政府及監管部門應當完善一二級市場的逆周期調節。如在股票市場中制定相關制度，針對股價出現異常波動但正常經營的公司，放寬大股東回購、增持的限制，同時加強對大股東違規減持的清查和處罰力度，發揮市場交易行為引導預期的作用。同時，可以嘗試搭建分析相關風險事件的大眾化權威平臺，對發生的風險事件進行即時、客觀的公開報道，提高相關事件處置過程的透明度，降低不確定性和信息不對稱對于投資者信心的影響。此外，還應當落實好“新一輪提高上市公司質量三年行動方案”，引導上市企業優化分紅制度，使投資者切實獲得收益，從根本上提振投資者對于市場的信心。
第二，深化事前監管，提升預警能力。在風險跨市場、跨區域傳遞共振的過程中，部分市場、行業、地區具有更強的系統重要性，比如債券及外匯市場、房地產行業等，這些關鍵網絡節點的風險傳染，會對網絡整體產生更為嚴重的影響。未來應當深化對重點風險領域的事前監管，如在外匯管理方面增強企業風險管理意識，對于頻繁開展國際貿易的企業，引導其合理利用外匯衍生品交易實現風險平抑，針對重點風險主體的債券發行實施更為嚴格的信息披露和審核機制，加強對重點行業過度杠桿、產業資本與金融資本缺乏隔離等風險隱患的源頭治理，提升抓早抓小的能力。另一方面，2020年以來從華晨集團到紫光集團再到永煤控股的AAA級債券違約，高評級暴雷事件的發生反映了風險預警能力的不足。監管部門應當秉持監管創新的理念，結合前沿的網絡合成技術，基于風險網絡主體間的關聯性，動態分析網絡節點風險和風險傳遞的可能，貫徹落實“早預警、早識別”。
第三，防范和化解房地產行業風險。首先要健全我國房地產企業的監管制度，細化企業主體監管，根據實際情況優化資金監管。其次，要“因城施策”更好滿足不同城市居民的住房需求。最后，要保障房地產行業融資端供給，滿足不同所有制房地產企業合理融資需求。民營房企是中國房地產行業的重要力量，部分三四線城市的地方性民營房企的流動性緊張，對于保交樓政策的落實效果有著重要影響。政府應當引導金融機構向正常經營的民營房企、中小房企積極提供貸款，不抽貸、不惜貸，滿足其合理融資需求。嘗試探索健全房地產貸款盡職免責機制，打通問責申訴通道，激勵金融機構從業人員在盡職調查的前提下向中小房企提供貸款。
第四，加強監管協同，提升監管效能。風險傳遞同樣需要時間，監管效能的提升有助于在最短時間內處置風險，將風險溢出效應控制在最小范圍內。大型企業集團分支機構較多，產業分布較廣，金融犯罪事件也往往橫跨多個省份，其風險處置往往涉及多個地區的多個部門，只有加強部門間的監管協同，依法將各類金融活動全部納入監管，才能夠真正提升監管效能，防范風險傳染。從政策上貫徹落實宏觀審慎監管的理念，依法將各類金融活動納入監管，明確各監管、執法部門的職權邊界，在消除監管真空的同時避免職權交叉。從技術上通過科技賦能監管，運用現代信息技術搭建監管信息交流、分析的系統平臺，提升監管部門的工作效率。
【本文作者為中國社會科學院金融研究所研究員、保險與經濟發展研究中心主任；中國社會科學院大學金融系博士研究生張子棋對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：程靜靜／美編：王嘉騏