【摘要】當前，隨著經濟社會的快速發展和國內外發展環境的變遷，傳統風險與非傳統風險相互交織，基層社會治理面臨著諸多挑戰。基層韌性治理是一種新型治理模式，它融合了社會治理、彈性治理、合作治理等多種治理觀念，為基層妥善應對風險和挑戰提供了方案和支撐。加強基層韌性治理，要從提升基層預防力、風險抵抗力、適應力、恢復力、創造力等五方面入手，優化基層風險治理模式，推進基層治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】基層韌性治理 風險治理 優化路徑

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

基層治理不僅關乎國家治理體系和治理能力現代化，也直接影響著人民群眾的生活質量和社會穩定。當前，隨著經濟社會的快速發展和國內外發展環境的變遷，傳統風險與非傳統風險相互交織，基層社會治理面臨著諸多挑戰。在此背景下，基層韌性治理作為一種新型治理模式，為基層妥善應對風險和挑戰提供了方案和支撐。

基層韌性治理需具備五大能力

基層韌性治理是一種新型治理模式，它融合了社會治理、彈性治理、合作治理等多種治理觀念。韌性治理注重基層社區和居民的主體地位，通過激發居民自治活力，提高基層治理效能，從而促使基層社區在面臨外部壓力和風險時能夠保持其結構、功能和關系的穩定，并實現社區可持續發展。基層韌性治理需具備五大能力：

一是精準及時的預防力。基層韌性治理注重前瞻性，強調對潛在風險的精準識別和預防，通過科學預測、監測和評估，使基層社區能夠及時采取風險預防措施。而預防的效果又與基層社區的精細化管理水平密切相關，通過精細化管理詳細了解和掌握與本社區相關的各類風險點，以便有針對性地開展預防工作。具體而言，精細化管理體現在對社區資源的精確掌握、對社區需求的精準對接以及對預防措施的精細實施等方面。同時，基層韌性治理的預防力還體現在注重居民參與，鼓勵居民參與風險識別、評估和預防工作。

二是敏捷可靠的風險抵抗力。風險抵抗力被視為基層韌性治理的關鍵要素，主要體現為基層組織和社區面對內外壓力和各類風險時能夠快速反應、高效處置。一方面，基層韌性治理強調整體性，要求將社區治理的目標、策略、資源等各個方面緊密聯系起來并形成一個有機整體，確保社區在面對風險事件時能夠敏捷、高效地調動所有可利用的治理資源以快速應對。另一方面，基層韌性治理注重協同性，要求政府、居民、社會組織等多元治理主體之間加強協作以提高社區的風險抵抗力，共同應對各種挑戰。此外，風險抵抗力還體現在內生性方面，要求充分發揮基層自治組織和居民個人等社區內部力量的作用，形成自下而上的風險抵御機制，增強社區的風險自我抵御能力。

三是穩定靈活的適應力。韌性治理要求基層社區在面對復雜沖擊與風險時能夠以良好的抗壓性和彈性保持其組織結構、主要功能和運行機制等多方面的穩定，并能夠在承受壓力和挑戰時保持一定的“形變”與調整空間，避免因外部沖擊而導致的系統崩潰。一方面，基層韌性治理注重敏銳性，期望基層社區等多元主體對所處環境的變化保持高度敏感，具體體現為對環境變化的快速識別、對居民需求的準確把握以及對政策法規調整的及時響應等。另一方面，基層韌性治理強調靈活性，要求治理策略和措施具有針對性和多樣性，并能夠在最短時間內依各類風險事件所產生的影響而進行適應性調整。

四是高效協同的恢復力。恢復力是指基層社區在經歷各種困難、挑戰和突發事件后，通過集聚多方資源，激發多元主體的積極性，能夠快速恢復正常運轉狀態的能力。具體而言，具有恢復力的基層韌性治理體系在組織結構上注重靈活多樣與高效有序，能夠實現政府部門、社會團體、私營部門與社區居民等多元主體的協同合作。在此基礎上，通過人力資源開發和利用、高效的信息交流機制、多渠道的資金保障、數字化和智能化的技術支持、對社會資本的積累和利用等一系列途徑，快速、全面和系統地走出風險事件的負面影響。

五是推陳出新的創造力。創造力是指基層社區在經歷復雜的社會、經濟和環境等挑戰后，能夠通過學習、合作、創新和自我調整而不斷推陳出新，逐步構筑起更具韌性、更富創新色彩的基層治理體系。而創造力首先體現為基層社區和居民等多元主體的創新意識與創新能力，具體包括治理理念的創新、治理模式的變革、先進治理技術的引入以及治理策略的優化等方面；其次體現為對社區內外部資源的有效集聚與整合，通過對治理資源的調查、共享以及高效利用等方式為社區發展提供有力支持。此外，創造力還強調激發社區居民的內生動力，注重創新觀點的收集、創新活動的舉辦以及創新激勵機制的建立等。

當前基層韌性治理存在的主要短板

其一，風險預防機制尚不健全。首先，當前的風險識別和研判主要依賴于專業化人員和相應的職能部門，然而由于預防意識不足、信息不對稱、技術手段有限、社會公眾參與度不高、相關職能部門響應不及時等原因，一些基層社區往往難以對潛在風險進行準確識別和評估，進而影響了預防措施的針對性和有效性。其次，由于不同地區的基礎設施、自然環境、社會條件和主要風險因素存在顯著差異，因此制定預防策略和應急預案時需要充分考慮社區的實際情況以提高其針對性。然而在實際操作中，由于一些基層政府和社區工作任務繁多、各類風險因素錯綜復雜、相關工作經驗不足等，導致風險預防策略和預案的科學性不高、實施難度較大，從而難以達到預期效果。加之經濟、社會和環境等因素的變化使得各類風險的流動性極強，單一風險事件可能產生很強的蝴蝶效應，大大增加了制定風險預防策略的難度。最后，防患于未然有賴于基層治理資源的有效配置，但在基層治理中往往存在資源分配不均衡的現象，一些關鍵領域和環節可能缺乏必要的人力、物力與財力支持，從而影響預防措施的快速有效落實。

其二，風險快速抵御能力亟待提升。首先，由于一些社區人口規模較大、居民間日常互動不多、社區內集體活動較少、人口流動頻繁以及居民參與度不高等多重原因，使得基層社區的凝聚力不強，居民難以在短時間內形成共同抵御重大風險事件和外部壓力的合力，也難以激發基層韌性治理的內生動力。其次，當前基層治理仍以政府和居民自治組織為主導，而普通居民、社會組織和私營部門等多元主體的參與程度有待提高，社區內志愿服務隊伍建設和日常運行機制仍待完善，基層韌性治理的社會支持網絡尚不夠健全。最后，面對基層治理中的諸多不確定因素與挑戰，需要制定靈活適用的應對策略，然而，由于治理能力有限、專業隊伍不足、信息不對稱等原因，社區往往缺乏風險應對的有效策略，影響了風險抵抗力的提升。

其三，風險持續應對能力發展緩慢。首先，隨著經濟的不斷發展和社會結構的轉變，基層韌性治理需要在治理方式、組織結構和應對策略等方面不斷創新和適時調整，然而囿于體制機制、人力資源和技術手段等方面的不足，一些基層社區對環境變化的識別感知能力不高，影響了基層韌性治理適應力的提升。其次，由于信息獲取不及時、物資保障不充分等原因，面對一些重大風險事件所帶來的持續性負面影響，社區內居民可能出現恐慌、焦慮、信任危機等負面情緒，甚至可能出現盲目哄搶生活物資、傳播謠言和虛假信息、社會矛盾激化等情況。再次，面對內外環境的變化，基層韌性治理需要快速調整策略和行動，然而當前一些基層社區在資源調配和整合方面能力有限，有效的創新和應對策略尚有不足，難以適應新問題和新挑戰，也難以應對重大風險事件的持續性影響。最后，當前一些地方基層治理力量仍顯薄弱，面對風險事件帶來的持續性影響，時常出現基層工作人員長時間超負荷工作的情況。

其四，恢復能力差異較大。從既有經驗來看，在經歷復雜多變的風險沖擊后，基層的基本治理功能和居民日常生活通常能較快恢復，但社會經濟活動的恢復速度較慢，并且區域間的恢復力差異較大。恢復力受區域發展基礎、基層治理能力、科技創新水平、勞動力供給、產業結構、社會結構、公共衛生水平等多重因素影響。對于一些經濟基礎薄弱的地區而言，由于應急物資儲備有限、協調機制不健全等原因，社區往往難以在短時間內實現資源的有效調配，進而影響到恢復進度和效果；對于一些經濟發展水平較高的地區而言，風險事件帶來的次生問題往往更多，需要更多人力、物力和財力投入以走出負面影響。同時，恢復離不開民間力量的支持和參與，而現有應急機制在社會力量動員方面還有待提高，民間力量和社會組織的作用需要更快速、充分地發揮。

其五，多元主體的創造力激發不足。提升基層韌性治理能力有賴于靈活的體制機制創新，但現有基層治理的創新環境還需改善。一方面，基層社區在風險事件應對過程中往往以上級行政命令和意見為依據，在基層需求向上反饋和上級要求向下傳達過程中可能存在“失真”的情況。同時，基層社區在政策創新和政策制定方面缺少自主性，更多需要獲得上級部門的認可與支持才能開展相應的創新活動。另一方面，基層治理創新往往需要多部門、多領域協同配合，這不僅是對基層社區治理能力的一種考驗，也需要在宏觀和中觀層面發揮相應職能部門的作用，但在實際工作中，由于職能部門之間協同配合不夠而導致基層治理的創造力受影響的情況時有發生。此外，激發多元主體的創造力才能不斷優化治理策略以提升治理韌性，但當前的基層韌性治理主要依賴政府力量，在激發多元主體創造力方面尚顯不足。

基層韌性治理的優化路徑

第一，以人民為中心提高風險預防力。基層治理的目標是維護好人民群眾的利益，提升基層韌性治理能力需要堅持以人民為中心的發展思想，賦予多元主體更多參與權，更好地實現“防患于未然”。首先，要明確政府、居民、私營部門以及社會組織等多元主體是基層韌性治理的共同體，在風險預防策略的制定和實施過程中廣泛聽取多元主體的意見建議，依靠多元主體的積極參與更好地發現和排查基層社區在韌性治理方面的風險點。其次，要加強風險識別和評估能力建設，在通過宣傳培訓提升普通居民風險識別能力的同時，加強與專業機構、社會組織和技術開發主體的合作，引入專業風險評估機構定期進行易發風險評估，確保風險識別的全面性和準確性，提升預防策略的科學化和信息化水平。最后，要強化專業應急隊伍建設，依托居民自治組織、社區周邊的企業和民間組織等力量建設志愿服務隊伍，科學化配備和儲備應急設施設備與物資，通過定期培訓、應急演練等方式打造能夠及時識別、預防和處置風險事件的社區力量，以便在風險事件未發生或發生初期及時采取有效應對措施，降低風險事件的負面影響。

第二，夯實基礎提高風險抵抗力。提高風險抵抗力需多維度發力，不斷夯實基層治理的各項基礎，建立起符合本地區現實情況的突發事件應急響應機制，促使各職能部門能夠分工協作、快速行動，并充分調動多元主體參與風險處置的積極性與能動性。首先，要強化社區凝聚力建設，加強基層黨組織建設，發揮黨員先鋒模范作用，建立社區黨員聯系普通居民的常態化機制，確保基層黨組織在面對風險事件時能夠沖鋒在前，并通過開展豐富多彩的社區活動，促進居民之間形成更為融洽友好的互動關系，提高社區認同感，形成共同抵御風險的合力。其次，要針對各類風險事件建立起能夠快速響應的跨部門應急指揮機制，為跨層級、跨部門乃至跨地區地調動各類應急資源做好協調保障，最大限度提高資源調配和使用的效率與效用。在此基礎上，要逐步完善社會支持網絡，集聚多方力量并發揮不同主體在韌性治理中的獨特優勢。最后，要多舉措提升風險應對策略的整體水平，在對基層工作人員和社區居民加強培訓并不斷提高其風險應對能力的同時，還需通過持續穩定的資金投入以逐步改善基層社區的應急設施設備，并充分利用現代信息技術提高基層應急管理的智能化水平。

第三，穩中求進提高適應力。首先，基層韌性治理需要敏銳地感知環境變化，不斷提高環境變化識別能力，而這有賴于及時、準確的信息支撐。一方面，要暢通信息反饋渠道，借助信息化手段賦予多元主體反饋意見建議的機會，并通過快速有效的信息篩選和甄別發現基層社區在風險應對和適應力建設方面存在的優缺點，進而及時做到“取長補短”。另一方面，要更好地發揮新技術、新方法、新設備的作用，借助于人工智能等技術手段更好地實現基層社區多維度場景化賦能和數據協同，依靠先進的監測設備和信息分析技術，提高環境變化的識別精度，為科學決策提供可靠的參考依據。其次，在面對風險事件帶來的一系列變化時，基層韌性治理需要迅速調整策略和行動。一方面，需要在宏觀政策層面賦予基層組織相應的自主性，暢通政策下達和信息反饋渠道，促使基層組織和社區能夠及時優化完善相關政策和措施。另一方面，在建立健全各類應急預案的過程中應確保相關應急機制在面對環境變化時能迅速做出反應，并根據現實情況適時調整。最后，提高適應力本質上依賴于廣大居民的支持和參與，要建立健全居民參與機制，并引導社區居民適度有序地進行應急物資儲備和設備購置，逐步形成“平急結合、快速轉換”的基層韌性治理體系。

第四，多方動員提高恢復力。首先，從既往經驗來看，各類風險事件后續恢復過程中通常需要各級政府部門保持良好的上下互動，從而確保公共政策能夠有效地上傳下達并及時回應基層的需求和問題，并將基層社區在風險事件后續處置過程中可能遇到的矛盾及早化解，防范由此可能帶來的次生社會問題。同時，還需要同級政府的不同職能部門間加強合作，依靠部門間聯席工作機制或更高層級的應急指揮部門統一協調，以確保信息共享、資源整合、行動協同，合理調配人力、物力、財力等資源，全面系統地提高風險事件處置效率。其次，建立和完善社會互助機制是提高基層恢復力的重要途徑。一方面，可以通過宣傳引導和社區凝聚力建設活動，提高居民的互助意識和社區共同體意識，調動廣大群眾的積極性，為重大風險事件后續恢復提供力所能及的支持。另一方面，應以開放包容的心態歡迎本區域內外的社會組織、私營部門等多元主體參與風險事件后續處置，并在設施設備、工作場地等方面提供必要協助，為提升基層韌性治理恢復力提供多樣化支持。

第五，集思廣益提高創造力。首先，要創新治理模式，提高治理效能。在對各類風險事件應對過程進行經驗總結的基礎上，緊密圍繞經濟、社會與環境發展現狀，建立多元主體需求和意見的快速反饋機制，促使政府部門和基層社區能夠及時獲取專業機構、技術專家和普通居民有關基層治理創新的意見建議，發揮多方力量的創造性以優化完善治理機制，推動新的治理理念、方式和技術更快更好地實現本地化應用。其次，要營造良好的創新氛圍。可以通過加強創新意識培養、舉辦各種創新活動、建立健全創新激勵機制等方式，提高基層工作人員和居民的創新意識，并通過政策試點、技術示范、全民參與等多種途徑促使一些創新性觀點、技術、設備和工作模式等能夠有一定的“試錯機會”。在此基礎上，充分挖掘和利用基層資源并不斷強化韌性治理投入，促使基層韌性治理中存在的不足能夠得到有效解決。最后，要建立和完善韌性治理的動態評估與反饋機制，發揮評估專家和專業機構的作用，及時掌握多元主體對當前韌性治理創新活動的意見建議，準確了解各類創新活動所產生的積極作用與可能存在的負面效應，動態調整各類創新活動的具體實施情況，以適應快速變化的內外環境，不斷優化和完善整體治理策略。

（作者為清華大學公共管理學院二級教授、博導；清華大學公共管理學院博士后趙文杰對本文亦有重要貢獻）

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責編/于洪清 美編/楊玲玲

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