【摘要】金融在國民經濟發展中具有重要地位、發揮著關鍵作用，并與經濟發展相互影響。新時代我國金融處于發展、完善和轉型中，面臨經濟轉向創新驅動高質量發展的新需求。這要求我們結合國內外發展，在“兩個大局”背景下重新思考金融在國民經濟中的地位和作用。我國的金融與發展改革、財政形成合力，共同服務于實體經濟發展，發揮著以市場方式實現國家戰略導向下的資源優化配置的特殊功能。為構建適應發展環境、服務于國家戰略的有用、高效和安全的現代金融體系，未來5年我國宜聚焦實現金融與產業、科技良性循環，完善可持續的政策性金融體系，協調新發展格局下的金融開放與金融安全，構建與中國特色現代金融體系相適應的監管、調控和風險防范處置機制。
【關鍵詞】“兩個大局” 金融 金融體系 信任 國家治理
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.01.001
陳道富，國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員。研究方向為貨幣政策和金融改革。主要著作有《中國金融戰略：2020》、《證券投資學》、《中國私募基金報告》、《貨幣形勢突變及其政策建議》（報告）、《中國的金融創新問題》（報告）、《我國地方金融監管的現狀與問題》（論文）、《新常態下的金融風險防控》（論文）等。
金融在國民經濟中的地位和作用
西方經濟學理論非常重視金融在經濟體系中的地位，而且很早就注意到金融對經濟發展的積極作用。熊彼特（1911）認為，通過金融系統對儲蓄進行分配，有助于提高生產力、推動技術變革并帶動經濟增長。格利和肖（1960）認為金融發展是經濟發展的動力。諾貝爾經濟學獎獲得者、著名經濟學家斯蒂格利茨（1998）認為，金融是經濟的大腦，發揮著在不確定的環境下進行跨時空資源配置的作用。著名金融學家、美聯儲理事會原成員米什金（2007）同樣認為，金融體系就像經濟的大腦，如果資本被錯誤地使用或根本不流動，將導致經濟低效運行。
茲維·博迪和羅伯特·莫頓在其合著的經典著作《金融學》中認為，金融形式不穩定，金融功能相對穩定，并將金融在經濟體系中的功能歸納為跨時空轉移資源、管理風險、提供支付結算和清算手段、匯集資金和分割股份、提供信息、解決激勵問題等六個方面，受到學術界和業界的廣泛接受和認可。
金融的本質。金融是創造和使用人類普遍信任載體，實現經濟資源跨時空和跨人群的聚散轉換和社會治理（合作）。金融是市場經濟發展到一定階段的產物，是基于分散決策的引導、協調和整合。
貨幣是代表人類普遍信任的“一般等價物”。人類普遍信任的基礎有四種：物的信任（物和服務的有用性）、主體的信任（行為和模式的可靠性）、主權的信任、規則的信任。具體的貨幣形態是其中一種或多種信任基礎的有形載體，如貝殼、香煙、黃金、白銀、紙幣、電子和數字貨幣。
金融是人類普遍信任載體（貨幣）的創造和使用（即信用）。金融以人類普遍信任載體（貨幣）連接過去（過去行為所形成的經濟資源）和未來（基于未來的“故事”或模式的信用創造——股票、債券和信貸等和價值評估——市值），連接不同的領域（科技和產業等）和不同行業，連接不同的平等主體（自然人、法人和智能人），以合適的價格形成機制（標準）和激勵約束機制，實現經濟資源的跨時空和跨人群的聚散轉換和社會治理。
金融不同于財務和財政。金融是面向“未來”、基于預期的決策和合作，財務是基于“過去”行為形成資源的計量和處置。金融是基于平等主體之間的交易和治理，財政處理的是具有行政權力的政府和個人、企事業單位之間的資金關系。
金融也不同于科技。科技是改造自然的認識和手段，金融是社會合作中的信任和手段。金融調整的是人和人之間的權利義務關系，與使用何種科技手段實現調整無關。技術是“中性”的，科技以“黑箱”形式進入金融運行，金融領域需要判斷的只是技術的“輸出”“輸入”要求和特性，以及可能產生的社會影響。近期數字技術的發展和金融應用深刻改變了金融運行形態甚至組織方式，但并沒有在人的權利義務調整（即社會合作）層面改變金融的本質。
金融的外部形態和載體（即金融形式，包括機構、市場和產品，本質上是要素、環節和法律交易結構的組合）是動態變化的，會隨著技術和時代的變遷而變化，但無形的金融功能（促成組合的信息、共識和功用）則相對穩定。因而，從金融功能的角度來看，數字技術的發展并沒有改變金融的本質，金融仍通過人類普遍信任載體的創造和使用，改變人的權利義務關系進而實現經濟資源跨時空和跨人群的聚散轉換。金融形式則隨著數字技術的發展發生根本性變化，現有的金融形式被解構，并以新的認知和結構重新組合。
金融業數字化改造，就是打開原來封閉的業務鏈條，是業務外包。對金融體系來說，數字化過程也是“走進”客戶，相互“嵌入”的過程。金融業務和流程嵌入所服務客戶（政府、企業和個人）的日常生產生活中，借助人工智能實現更自動、更智能的管理，即所謂的“場景金融”和“智能金融”。金融服務從“顯”和“局外”，轉向“隱”和“局內”，推動行業組織形態重構。
金融還不同于產業資本和實體經濟。金融以貨幣形態參與資源的聚散轉換循環，具有較高的靈活性和資產增值要求，并以看見、連接、合作和轉換作為其價值貢獻，即“G-W-G”過程。產業資本以實物形態參與資源的聚集和轉換，相對固化，通過轉換實物形態和提供服務實現價值貢獻。從金融角度觀察，產業資本是金融實現價值增值的載體，因而可以從產業資本的具體形態，甚至從認知和理念的范式束縛中超脫出來實現靈活轉換。總之，金融資本“看見”價值，產業資本“實現”價值。金融不再執著于商品供求形成的價格，而是可以著眼于“模式”（實現之前為“故事”）選擇形成的金融資產，在數字時代甚至可以更加“集成”，著眼于規則選擇形成的生態。
金融業是服務于實體經濟的，是從實體經濟中獨立出來，通過提高效率服務于國民經濟循環，與其共塑經濟生態。金融還通過將與經濟有關的權利義務和權益等法律關系憑證化和合約化（一種映射方式），將羅馬法創造的“物”與“所有權”概念，拓展到人（相對權利）和非自然的無體物（知識產權、碳排放權、數字產權等），將所有權細化并分離為收益權、抵押權、處置權等，進而可通過交易實現更細化的“所有權”優化配置。這些可交易的憑證和合約，形成了“虛擬”的金融空間。可見，金融既服務于實體經濟，也形成了相對獨立的虛擬金融空間。因此，金融發展需“錨定”實體經濟，這樣才有“根”，偏離實體經濟抑或與之相割裂，就會出現金融抑制或自我循環的泡沫。
金融功能的實現機制。金融是處理信任的技術和藝術，涉及“看見”——匯聚信息，發現價值；“看懂”——凝聚共識，形成價格；“信得過”——形成信任，創造信用；“共獲益”——合理激勵，聚散轉換。
金融由國家治理（法律、監管和行政等）保障，并在服務實體經濟的循環中發揮功能。具體而言，金融在價格和數量（信用）兩個方面都發揮著資源再配置作用，還在資源聚散轉換的合作與治理方面發揮關鍵作用。
一是通過“無中生有”的信用創造、轉移和滅失，以及貨幣價格（通貨膨脹）的波動，實現經濟資源的市場化和強制性再分配。信用創造是一個“無中生有”的過程，即金融系統基于對未來的判斷“無中生有”地創造信用，擴張的信用給予被認可的部門和機構額外的資源調配權。比如，銀行向某機構發放一筆貸款，同時產生等額存款，新創造出的存款立即構成對經濟資源的調配權。在信用創造和收縮的過程中，對經濟資源的調配權也在同步擴張和收縮，這會改變相關領域經濟資源的相對價格，而貨幣價格在相對價格的動態調整中完成調整。沒有獲得信用的機構和部門，只能被動接受事后的價格上漲，這相當于其本來擁有的經濟資源調配權貶值。如此一來，經濟資源便被貨幣金融系統按照其認知和標準強制集中和再配置。
二是通過“發現價值，形成價格”，實現不同領域的連接并以貨幣價格凝聚社會共識，優化資源配置。價值本質上是滿足人類需求的能力，既需要“看見”，也需要“實現”。為了能“看見”價值，金融資本需要走入新的技術領域和行業，收集并分析數據，從而實現“連接”和“信息”的作用。為了更好引導經濟資源的聚散轉換，還需要對不同主體看到和評估的價值進行合理綜合，形成顯化的社會共識——價格。價格是市場實現資源優化配置的關鍵，是“優化”的判斷標準，能“看見”價值并通過科學機制形成價格，是保證市場機制中價格標準合理的關鍵。供需的邊際變化會推動價格調整，從而吸收新的信息和判斷標準。金融在“看見價值”和“形成價格”兩個方面都發揮關鍵作用，這既體現在商品和服務市場，也體現在金融資產市場。金融資產是基于未來的判斷和定價，涉及技術、行業和模式等要素，需要更多的渠道、信息和專業知識才能“看見”和評估價值，尤其是“看見”新的價值，并通過一定的交易機制形成價格。
三是通過“一般等價物”的靈活轉換能力和合適的激勵約束機制，實現經濟資源的聚散轉換。資本的核心價值在于“看見”與合作。金融資本是逐利和靈活的，因而能不被過去的觀念和行為束縛，更適于“看見”價值，并能相對“超脫”地設計合理的激勵約束機制（治理），將不同資源主體“聚合”從而“看見”價值，完成共同的使命。在價值“耗盡”后，金融資本也能及時退出，在資源的聚散轉換中實現經濟循環。
金融的宏觀作用與地位。金融是經濟的大腦和血脈，也是正當規則下重要的社會治理機制（合作方式）。金融能整合分散的多元信息和認識并形成社會共識，凝聚社會信任，創造和使用人類普遍信任載體，實現多層次的資本合作。金融治理功能能夠更好推動經濟轉型和發展。在國民經濟循環中，金融具有分離儲蓄和投資并促進儲蓄投資轉換的功能，是科技向產業轉換的“橋梁”和重要的社會合作機制。金融還因具有強制按照金融標準實現資源再分配的功能，從而成為國家能力的重要組成部分。
第一，金融分離并優化儲蓄投資轉換（如圖1所示）。社會化經濟系統從生產消費合一的自給自足經濟系統拓展演化而來。首先是生產和消費分離，其次是投資和儲蓄分離，而后延伸和升級形成了實體經濟層面的“投資-生產-分配-流通-消費-儲蓄”循環。
貨幣金融出現后，實體經濟循環被映射到貨幣金融的虛擬系統。所有商品和服務通過貨幣標價，轉換進入貨幣世界（“貨幣化”過程），并通過交易行為，實現貨幣標價的調整和商品、服務的更有效交換。金融系統通過投行活動實現廣義的證券化（含貨幣信貸等債權債務、股票股權等權益、各類衍生工具和智能合約），將實體經濟中的“投資”轉化為金融體系中的“可投資資產”；通過融資、財富管理等活動，將實體經濟中的“儲蓄”集中并轉化為金融體系中的“可投資資金”；再通過組合、結構化和直接交易等方式實現金融體系中的“可投資資產”和“可投資資金”的“多對多”配對。配對結果繼而通過貨幣“反射”回實體經濟，實現經濟資源的集中、轉移和使用。圖1呈現了金融與實體經濟的相互作用過程。
總之，金融在“虛擬”世界中實現了儲蓄和投資的分離，從而拓展了社會分工，發展出各類市場、機構和產品，優化了儲蓄投資轉化效率，提升了社會合作水平。
第二，金融是科技向產業轉換的“橋梁”。科技、產業和金融三者有不同的群體、理念和追求，形成了不同的文化、評價標準和行為模式。科技界的主要驅動力是好奇心和自我價值的實現，兼重自由和嚴謹，致力于探索未知領域。產業界著重于發現市場需求，以提供合適產品或有效服務為主要手段，謀求利潤最大化。金融則發揮信用中介作用，更多著眼于優化社會基于當前認識和價值判斷的資源配置和合作。總之，科技是“探索”，產業是“實干”，金融是“眼界認知和激勵合作”，三者認識世界的方式和追逐目標均不相同。
科技和產業相互獨立，往往“看不見”對方，類似于“黑箱”；也存在產業能識別科技，但由于路徑依賴或為維護自身短期利益刻意忽視或排斥科技創新，以致科技無法產業化的情況。在科技和產業的雙向連接和轉換（科技向產業提供科學理論、技術解決方案，產業向科技提供發展方向和現實問題）中，金融可以發揮“眼界和認知”作用，在科技和產業之間架起“橋梁”，將兩套價值標準引導下的兩個領域連接起來并推動二者相互轉化。金融也能發揮“激勵”與“合作”的作用，構建合適的激勵約束機制并聚合不同主體，共同實現“看見”的價值。
第三，金融是社會信任傳遞和資本合作的平臺。金融市場是通過交易將依據客觀信息和主觀價值判斷形成的未來預期統一到客觀價格，引導資源按照認可標準優化配置的資本合作機制（平臺），也是社會信任逐步建立和擴散的場所。
具體而言，公司創始人吸引能“看見”“看懂”公司價值的投資者（機構），共同探索并實現感知到的價值。即當內在價值逐步呈現時，讓更多的投資者“看見”并認可公司價值，以合適機制參與到未來價值的現實創造中，最終以標準化方式進入公開交易市場，吸引更廣泛的投資者參與。當公司發現新的投資機會，或者投資者發現公司更有價值的資源整合方式時，市場通過兼并重組、變現退出等方式完成新舊價值的交接。
總之，金融市場通過“看見未來”凝聚和傳遞信任，并在實踐中逐步驗證價值，強化“信任”，實現儲蓄向投資的更有效率轉換。
中國金融的特殊地位和作用。根據經濟社會發展特點和階段，我國有重點地選擇發揮和強化金融的部分功能，形成了中國金融體系的特殊地位和功能。從我國發展歷程看，金融長期以間接融資和國有機構的融資功能為主，與財政、發展改革形成合力，共同服務于國家戰略和實體經濟發展。
計劃經濟時期，金融、財政、發展改革三者曾融為一體發揮作用，是更為純粹的“MMT”（Modern Monetary Theory）框架。之后三者通過“撥改貸”和專業化等方式相互分離，逐步形成了市場化和正當規則下的財政和金融的分工合作治理。具體而言，在廣義的政府和國有企業等預算軟約束主體仍廣泛存在并發揮重要作用的經濟環境中，我國金融體系在國家戰略和規劃指導下運行，受到發展改革、財政和金融統一框架的嚴格管理。目前，財政和金融存在一定隔離，但仍被作為政府的“兩個錢袋子”統籌考慮。一方面，要提高財政資金的使用效率，發展政策性金融機構，推出PPP和各類專項資金或“撥改貸”形成的引導基金、產業基金，重視發揮財政資金的撬動作用。另一方面，金融要執行一定的政策性任務，用好央行開發并推行大量結構性政策工具，商業銀行要接受產業政策指導，完成政策性任務。
總之，我國金融體系是在政府管理（所有權、產業政策和監管等）下，支持政府主導的經濟增長中發展壯大的，雖然一直伴隨著“財政的金融化和金融的財政化”爭論，但爭論的背后卻反映出更本質的財政和金融的分工合作治理。我國的金融體系還發揮著以市場機制實現國家戰略標準下的資源優化配置的特殊功能，是經濟社會發展的基礎性制度、國家重要的核心競爭力，也是國家治理能力的重要組成部分。
中國金融發展的現狀、特點和存在的問題
改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，金融體系的建設與發展也取得了長足進步。然而，我國金融體系也存在“功能不足”“水土不服”“治理不善”等問題，我國尚未完全確立扎根國情的基礎性金融制度和市場化的“制度信任”。
中國金融體系的現狀特點。第一，建立了市場體系完整、產品完備、基礎設施先進、雙向有限開放和“雙支柱”調控的金融體系。
一是金融總量持續擴張。如圖2所示，2000～2021年，金融業增加值年均增速達10.06%，高于GDP增速1.4個百分點；2021年總規模已達9.1萬億元。金融業增加值占比自2005年以來持續攀升，2014年后一直保持在7%以上，已接近美國和英國（8%左右），遠超德國和日本（4%左右）。
二是金融市場體系和產品日趨完備。截至2021年末，A股上市公司超過4600家，總市值突破90萬億元，為全球第二大股票市場。債券市場以銀行間債券市場為主導，還包括交易所市場、商業銀行柜臺市場，具有多元化、分層次的特征。截至2022年上半年，我國債券市場托管余額超過140萬億元，為全球第二大債券市場。同業拆借和票據市場持續壯大，2021年同業拆借年成交額達118.8萬億元，票據貼現45.9萬億元。保險市場已形成覆蓋人壽保險、財產保險、醫療保險、再保險、農業保險等多領域的產品體系，2021年原保險保費收入近4.5萬億元，保險密度達到3179.08元／人，保險深度[1]為3.93%。外匯市場呈現主體日趨多元、產品不斷豐富的特點，2021年外匯市場成交額達到36.9萬億美元。
三是金融機構體系種類齊全。截至2021年末，我國金融業機構數量接近5000家，總資產為381.95萬億元。其中，銀行業金融機構和金融資產管理公司分別為4602家[2]和5家；銀行業機構總資產為344.76萬億元，占比90.3%。證券、基金和期貨公司分別為140家、[3]137家[4]和150家[5]；證券業機構總資產為12.3萬億元。保險公司235家，[6]保險業機構總資產為24.89萬億元。
四是金融基礎設施不斷完善。我國在支付系統、證券結算系統、中央證券存管、交易數據庫等金融市場基礎設施，以及交易所平臺建設和征信體系建設方面取得了長足進步，覆蓋金融市場登記、托管、清算、結算、征信、評級等業務。截至2021年末，全國共開立銀行賬戶136.64億戶，主要為個人銀行賬戶。2021年，全國銀行共辦理非現金支付業務4395.06億筆，金額4415.56萬億元；支付系統共處理支付業務9336.23億筆，金額9450.69萬億元。征信方面，目前經備案的信用評級機構有55家、企業征信機構136家、個人征信機構2家。
五是金融業對外開放不斷擴大，實現了金融業“準入前國民待遇＋負面清單”下的全面開放和金融市場“管道式”雙向聯通。近年來，我國金融業對外開放速度和力度逐步加大，已基本實現負面清單下的全面開放；基本建立外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，銀行、證券、基金管理、期貨、人身險領域的外資持股比例限制已經完全取消，同時放寬或取消了資產規模、經營年限等股東資質門檻要求，并對企業征信、信用評級、支付清算等金融服務機構的外資展業給予國民待遇。目前，中外資銀行保險機構的經營范圍已基本實現一致，外資金融機構設立越來越多的“獨資”機構、[7]積極擴大在華布局。
金融市場“管道式”開放渠道持續拓展。除QDII（RQDII）、QFII（RQFII）、QDLP（QFLP）等合格投資者制度外，“滬港通”“深港通”的推出為境內外股票市場提供了連接紐帶；“債券通”和“跨境理財通”實現了南北雙向開放，香港與內地“互換通”也已經啟動。從資金流入看，境外投資者在我國資本市場的參與度逐漸提升。境外機構和個人持有的境內人民幣股票和債券資產規模分別從2015年1月的6086億元和7058億元增長到2022年6月的3.57萬億元（占A股總市值的4.21%）和3.65萬億元（占債市總存量的2.64%），分別增長了5.9倍和5.2倍（如圖3所示）。會計、稅收、交易等基礎性配套制度也逐步與國際接軌。
人民幣離岸市場快速發展，有管理的浮動匯率制度更具彈性。我國人民幣離岸市場主要在香港，新加坡、倫敦、中國臺灣的人民幣離岸市場正在快速發展。人民幣離岸和在岸市場的發展增強了外匯市場蓄水池的包容性，但廣度和深度尚有不足。當前，人民幣匯率市場化形成機制日趨完善，中國人民銀行已基本退出外匯市場常態化干預。
六是探索并確立了貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架。2008年國際金融危機的教訓表明，僅靠貨幣政策難以同時維護價格穩定和金融穩定，微觀審慎的監管也難免造成“合成謬誤”，無法有效遏止系統性風險的發生，因此必須輔之以宏觀審慎監管。中國人民銀行自2009年開始系統研究宏觀審慎政策框架，于2011年引入差別準備金動態調整制度，于2015年宣布將差別準備金動態調整和合意貸款管理機制升級為宏觀審慎評估體系（MPA），并將外匯流動性和跨境資金流動納入宏觀審慎管理范疇。2017年，“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”被正式寫入黨的十九大報告。此后，雙支柱調控框架持續完善。貨幣政策方面，總量上保持貨幣信貸增長的穩定性，推動實體經濟融資成本穩中有降；結構上發揮結構性貨幣政策工具的“精準滴灌”作用，聚焦服務普惠金融、綠色低碳、科技創新等重點領域和薄弱環節，適應經濟高質量發展的內在需要。宏觀審慎政策方面，頂層設計逐步完善。中國人民銀行發布的《宏觀審慎政策指引（試行）》明確了建立健全我國宏觀審慎政策框架的要素，與此同時，宏觀審慎管理工具和政策實踐不斷創新和完善，著力增強了宏觀審慎政策工具逆周期調節功能，建立系統重要性銀行監管的基本框架。
第二，形成了以間接融資和國有金融機構為主的發展模式。如圖4所示，我國融資結構仍以間接融資為主，表內信貸占比較高。近年來，隨著融資渠道多元化，各類信貸在社會融資規模的占比較歷史高位有所下降，但近五年間接融資在社會融資規模中的平均占比仍保持在65%左右，間接融資仍是滿足社會融資需求的主要支撐。
此外，我國金融體系以國有金融機構為主體，多種金融機構并存。根據《國務院關于2020年度國有資產管理情況的綜合報告》，匯總中央和地方情況，2020年全國國有金融企業資產總額323.2萬億元、負債總額288.6萬億元，形成國有資產22.7萬億元。國有金融企業資產總額占當年金融資產總額的90%以上。
第三，堅持產業和金融資本分離，“分業經營、分業監管”下的綜合經營和嚴監管。我國堅持產業與金融股權治理分離。金融領域在法律上維持“分業經營”，實踐中金融機構通過參股、控股其他金融牌照等方式實現綜合經營。“分業監管”框架下仍以機構監管作為行政性嚴監管舉措的主要抓手，近年來一定程度上加強了以各細分金融行業消費者（投資者）保護為重點的行為監管。現行《保險法》、近期修訂完成的《證券法》和修訂中的《商業銀行法》仍延續20世紀90年代中期確立的“分業經營、分業監管”法律制度框架。為實現范圍經濟、提高競爭力，金融機構普遍通過控股、參股等方式“持牌”實現合法混業經營。近年來，中信集團、光大集團等獲得央行批準成立金融控股公司，進一步確立了“集團混業、法人分業”經營架構的合法性。
第五次全國金融工作會議以來，我國逐步確立了“一委一行兩會＋地方金融監管局”的金融監管架構，成立了國務院金融穩定發展委員會，整合銀監會、保監會職責組建銀保監會，地方政府金融辦（地方金融工作局）加掛地方金融監督管理局牌子。在分業監管模式下，仍然遵循“誰審批誰負責”的行為邏輯，以機構監管為主要抓手，但“一行兩會”分別設立了金融消費者（投資者）保護機構，通過定期公示投訴情況、發布監管提示、加大處罰力度等措施，一定程度上加強了功能監管與行為監管，初步確立了“審慎監管＋行為監管”模式。伴隨打好防范化解重大風險攻堅戰的展開和互聯網金融與平臺經濟專項治理工作的推進，行政性嚴監管不斷加強，將各類金融活動依法全部納入監管成為近期監管部門的工作重心。
中國金融發展的主要特征。我國金融體系是在漸進改革和廣泛學習借鑒中發展起來的，適應于政府主導的壓縮式追趕型經濟增長模式，但尚未建立真正市場化的金融運行機制，具有鮮明的政策性和準財政特征（如圖5所示）。
第一，我國金融體系在漸進改革中發展并適應政府主導的要素驅動追趕型經濟增長模式。我國當前的金融體系是從計劃經濟時期“大一統”體系中逐步分離出來，并沿著專業化、市場化、國際化方向發展起來的，是在“自下而上”的“市場探索、政府認可”和“自上而下”的“局部試點、總體推廣”兩條路徑交互嘗試中逐步向前推進的。在市場化改革過程中，我國首先實現財政和金融的分離，繼而是中央銀行和專業銀行的分離，然后逐步實現專業銀行向商業銀行轉變并單獨設立政策性金融機構。在充分評估國內外環境并做好配套措施的情況下，按照既定原則和步驟穩步推進利率、匯率等市場化形成機制，推動股票發行價格、債券發行利率更多由市場供求決定。
經過40多年的改革發展，我國形成了以間接融資和國有金融機構為主的金融體系，并很好地適應了政府主導的要素驅動追趕型經濟增長模式。直接融資型金融體系強調分散競爭和自由決策，間接融資型金融體系強調集中統一和共同利益。國有為主的銀行類金融機構在動員儲蓄、配置資金方面具備“集中力量辦大事”的天然優勢，有效滿足了經濟趕超時期推動大規模投資的要求。近些年更是很好地支持了“土地-房地產-城鎮化基礎設施”的國內經濟循環，便利了我國以貿易出口為主參與“大三角”[8]國際循環。當然，隨著我國轉向創新驅動的高質量發展，尤其是進入數字經濟時代，我國的金融體系還需要持續不斷改革發展以適應新發展環境。
第二，廣泛學習和借鑒全球主要經濟體金融發展經驗，具有“舶來品”特征。我國金融體系、金融制度和金融機構的建設因長期“拿來主義”而呈現一定的碎片化和內在沖突，較為缺乏對制度的“底層邏輯”的完整理解，缺乏直面中國金融運行現實的“再認識”，本土化探索特別是與我國文化、社會和經濟的互動融合還不充分。
例如，早期我國曾向日本學習，在20世紀80年代推廣大機構、專業銀行體制、產融結合、主辦銀行制，等等。從80年代末90年代初開始，我國的金融改革在多層次資本市場建設、設立專業的投資銀行，以及金融機構治理機制的設計方面都借鑒了同為大經濟體的美國的經驗，希望金融體系能夠繼續為大規模工業化進程提供長期資金支持，并為改善中國企業的資本結構提供助力。近年來，由于我國以間接融資為主的金融體系和集體主義、追求公平等社會精神與德國有相似之處，我國金融發展開始更多借鑒德國經驗。通過吸收借鑒其他國家發展金融體系的經驗和教訓，我國也逐步探索建立起適合本國國情的金融體系。
第三，金融運行受行政邏輯影響，以外部信任為主，具有鮮明的政策性和準財政特征。金融的本質是基于“信任”的合作。因此金融的發達程度，不能簡單看金融發展的規模，而要看金融發展背后所依賴的信任基礎，看其是來自金融體系外的“資本”“政府信用”，還是通過金融體系自身的行為和實踐建立起來的“商業信任”，包括對機構、產品，特別是對“規則”的信任。一直以來，我國金融體系的信任和穩定基礎是以政府為主。從我國金融發展歷程看，金融與財政高度融合，或多或少、或直接或間接具有政策性，并且充分借助了政府信用運行，具有鮮明的“準財政”特征。間接融資和國有為主的金融機構體系進一步強化了這一特征。
我國的金融從“大一統”體系中逐步分離出來，在政策性和商業性分離過程中仍保留了濃重的政策性色彩，在政策性金融機構發展壯大的同時，商業性金融機構也承擔著大量政策性任務。此外，結構性貨幣政策工具、PPP、政府引導和產業基金等政策性金融工具被創設出來并廣泛應用。在金融發展過程中，我國通過農業發展銀行、農業銀行和各類農村金融機構支持“三農”的發展，通過出口信用保險、出口信用證等方式支持出口發展，一段時期強制結售匯形成了巨額外匯占款，成為央行貨幣投放的主要渠道，股票市場也是為國企融資而創設。我國金融體系與國有企業和政府有內在的信任和支持關系，我國地方政府的資產擴張一直都能獲得金融的支持，從隱到顯，從不自覺到自覺。近些年金融與房地產、基礎設施建設相結合催生了龐大的信用擴張和資產創造，結構性貨幣政策使得傳統貨幣政策承擔了一定的財政功能，國有資本運營公司、國有占主導的各類引導和產業基金、PPP等與戰略產業結合，形成了新的金融擴張模式。
中國金融發展面臨的挑戰。我國金融仍處于發展、完善和轉型中。隨著我國轉向創新驅動的高質量發展，金融體系愈發面臨不完善和不適應的挑戰，金融制度尚未完成“本土化”改造和“一致性”鍛造，暴露出一些問題（如圖6所示）。其中包括實體經濟金融需求和金融供給的割裂，金融運行與金融管理（微觀治理、金融監管和宏觀調控）的割裂，以及金融功能定位與金融能力培育的割裂。同時，我國金融體系還存在一些亟待解決的問題。
一是“功能不足”。在認識上，存在重視金融資源配置的顯性功能，忽視或輕視金融“看見價值”和“整合資源”的無形功能的情況。在實踐中，我國的金融功能還不健全，在價值培育、價格發現、風險管理、資源配置等關鍵職能的發揮方面還存在短板，影響了宏觀資源配置效率，還無法全面滿足高質量發展的金融需求。金融功能不足往往表現為結構不合理。實際上結構是認知和功能機制的外顯，優化結構的有效方式在于準確認知、完善功能和理順機制。
我國金融體系的市場化程度還不完全，市場準入和退出受到嚴格限制，重視約束風險事件。債券市場違約及處置機制、股票市場退市機制尚不健全，金融機構破產退出渠道仍不順暢。微觀主體的價值發現、風險的識別、管理和承擔能力有待加強，金融市場本應該發揮的風險分散功能變成了風險轉移功能，部分本應由市場主體承擔的風險轉移到了政府部門。金融資源仍傾向于配置到有實物資產抵押或政府擔保的領域（例如房地產部門或國有企業），對科技創新產業的支持力度不及預期。
金融體系提供的資金無法完全支撐國家戰略和高質量發展的資金需求，特別是長期資金和政策性資金不足。在新發展理念指引下重點解決發展不平衡不充分的問題，需要大量政策性資金，而目前的財政資金供給不足，商業金融意愿不強，缺乏足夠可持續性政策性金融的支持。此外，高質量發展要以科技創新為新的發展動力，需要發揮金融“看見”和“連接”的作用，也離不開股權類和長期債權資金等“耐心資本”支持。銀行主導型間接融資結構無法滿足創新驅動型發展模式對于培育長期資本和股權資本的要求，需要充分發揮具有發現價值、凝聚共識形成價格、合理治理整合資源的多層次資本市場的作用。
事實上，長期（耐心）資本的本質是社會資本，而社會資本的形成需要凝聚社會共識。在“兩個大局”背景下，金融發展面臨重大變革轉型，要取得對未來發展的相對確定性社會共識并不容易。出臺直接鼓勵政策有邊際改進作用，但長期資金并不等同于長期資本，在政策市、資金市，特別是政策不可預期性強的市場，在不合理的考核制度影響下，長期資金會被引導和轉換為短期資本。培育長期資本的根本之策在于“看見”價值、凝聚共識和制度保障，需要借助金融體系從不確定性中發現確定性價值，并通過多元融資方式和價格顯示、凝聚社會共識，以合理制度確保價值培育和價值實現。長期資本的不足進一步反映了我國沒有充分認識和發揮金融“看見”價值和整合資源的功能。
二是“水土不服”。我國金融制度的形成廣泛參考了全球主要經濟體金融發展的經驗，但由于政治社會制度和文化習俗等方面存在差異，對國外制度和機制的再認識和再創造有待加強，扎根國情的制度建設需緊跟市場發展。具體而言，西方金融制度以“專業和信義責任塑造內生信任＋市場合作制衡＋國家參與的社會治理”為基礎，與我國當前的“外部信任＋部門行政主導＋關系型社會”國情不一致，出現了套利性博弈和“影子化”擴張沖動。
我國有大量金融規則移植自西方成熟市場，但在西方行之有效的規則（特別是“慣例”）移植到我國后卻出現了無效、變異等問題。欺詐發行、帶病上市、保薦機構只薦不保，會計師、律師伙同造假，信息披露不真實、不及時、不準確等問題曾一度在我國出現。與此同時，影子銀行脫離了信貸業務監管；證券發行被偽裝為資產管理業務，脫離了融資業務監管；投資類業務以保險產品面目出現，脫離了資產管理監管。這些問題與部門行政主導的行業治理模式有關，也與金融制度缺乏內在“精神”有關。
具體而言，如美國等西方國家的大股東、機構投資者都有明確的“限售期”，但這并非行政要求，而是市場主體的自我約束。當行政要求與市場需求不完全一致時，不但無法借助市場力量實現相互制衡，反而迫使市場主體設法規避監管，使市場主體之間的“博弈”轉化為市場與監管部門之間的“博弈”。又如，中介組織的作用在東西方也存在較大差異。美歐等西方國家行政要求原則性較強，更多依靠專業的行業自律組織并發揮專家作用，強調“實質重于形式”，重視聲譽機制，事后處罰力度大。我國則強調市場準入、資格審核、比例限制等行政要求，形式和程序更嚴格，但剛性較強。
近些年我國也出現了一些基于“草根”金融的探索，但由于良莠不齊、不規范不透明等問題較為突出，或者最終被嚴令禁止，或者發展受到嚴格限制。如民間金融（如標會、貨幣兌換、票據貼現等），具有傳統智慧的典當行，基于個人與個人的“P2P”，以及當前較為活躍的平臺金融。
我國金融制度在實際運行中沒有充分發揮應有的效能。特別是與主要發達國家接軌的很多制度難以有效發揮功能，容易陷入自我強化的怪圈。可見，金融制度建設還不適應我國政治、文化和經濟特點，相對滯后于市場發展，而從西方“舶來”的制度和政策也產生了大量“不合意”的運行結果。
三是“治理不善”。治理是市場運行的基石。我國金融體系仍面臨金融治理和規則形成機制不完善等挑戰，實踐中尚未完全確立具有廣泛共識和現實有效運行的基礎性金融制度，法律制度還存在內在不一致和不穩定問題。
在宏觀層面，我國仍存在“重管制、輕治理”現象，金融管理部門仍存在過度干預傾向。政府部門致力于確保和維護政策的有效性，對市場波動和風險事件的容忍度低，存在過度保護傾向，往往忽視發揮市場內在的制衡力量。政府和金融機構間的認知、保護和博弈形成了自我強化的循環，金融市場盛行要求“證明”和“程序”合規的債權文化，相對缺乏“創新”和“冒險”的股權文化。
例如，當前我國市場行為監管主要靠監管部門“單打獨斗”的行政管理，監管能力和監管資源不足的問題長期存在。金融市場行為監管是基于信息披露和專業自決、自擔的。這既需依法行政監管，還需發揮市場中介組織（如審計機構、會計事務所、券商等）的作用，在日常工作中發現、監督和制約違法違規行為，更需要保護中小投資者等弱勢群體，發揮市場多空雙方力量，通過相對平衡的力量相互制衡。
我國的金融治理與“漸進改革”的適應性有待加強。漸進改革具有“問題導向”的探索性和局部性特征，往往在“重點突破”和“次優選擇”中推進。金融具有全局性特征，深受預期影響，追求無套利均衡。金融與預期結合容易引發金融機構政策性和制度性套利。我國金融規則的形成機制和執行機制還存在不足。例如，在制定資本市場相關規則時，無法區分問題究竟源于市場主體的“壞人”傾向還是能力不足，導致監管部門在制定規則時不得不“一刀切”，容易造成“壞人生病，好人吃藥”問題。
在微觀層面，公司治理沒有發揮應有的合作制衡作用。金融機構公司治理機制的建設與快速發展的市場不相匹配。特別是對中小金融機構來說，公司治理只停留在表面形式，董事、監事、高級管理人員相互制衡的機制形同虛設，外部制衡機制也并未真正發揮作用。不合規的金融機構實際控制人仍可通過股權嵌套、股權代持等操作手段隱匿起來，并利用信貸等渠道違規套取資金、輸送利益，導致金融風險以更加隱蔽的形式滋生和蔓延，對金融穩定乃至社會穩定構成威脅。上市公司治理強調“股東中心”主義，甚至“控股股東中心主義”，對中小投資者的保護不足，獨立性不足，共同體利益沒有得到充分保障。
“兩個大局”背景下高質量發展對中國金融提出的新要求
當前，世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期。貫徹新發展理念，構建新發展格局，推進中國式現代化，高質量發展是首要任務。在頻繁和嚴峻的內外部沖擊下，要通過格局、制度變革和政策調整，主動引領經濟和社會的轉型。金融體系不但要自我完善，避免對經濟正常運行形成擾動，還要適應環境變化，更要充分發揮金融功能更好服務“兩個大局”背景下的高質量發展。
“兩個大局”之于金融的具體含義。世界百年未有之大變局下，我國面臨更為復雜多變的外部環境。一是全球經濟政治的格局和治理發生重大變化。全球經濟增長動能減弱，國家間力量對比顯著變化，收入和財富差距擴大，社會分化和撕裂嚴重，地緣政治矛盾更加凸顯，“黑天鵝”“灰犀牛”事件不斷，保護主義和單邊主義抬頭，全球化呈現逆轉和分化。二是中美博弈日趨激烈。美國將中國作為首要戰略競爭對手，[9]中美關系轉向“競爭合作和必要對抗”，在經濟、外交、科技甚至軍事領域，美國聯合其傳統盟友，借助“印太經濟框架”圍堵和打壓中國。三是數字化沖擊正改變時代的技術背景，重塑國家和行業的核心競爭力。
國際局勢嚴峻復雜，國際金融市場會更頻繁地大幅動蕩，要求我國金融體系更加重視柔韌性建設，能經受住較大、較頻繁的外部沖擊，特別是結構性變化給金融體系帶來的調整壓力。世界格局調整和全球化分化，要求金融更加重視制度性開放和與國際市場的融合發展，注重形成與金融開放相適應的宏觀調控框架，特別是做好應對長臂管轄和可能出現的金融制裁的各項制度準備和體系建設。數字化沖擊不僅要求金融體系能適應數字時代要求，完成機構和行業的數字化轉型，重塑并夯實未來的核心競爭力，更要求金融突破原有的觀念和能力束縛，內嵌于生產和生活場景中，與企業和產業共塑數字新時代。
我國發展的國際環境、技術背景、人群結構、國家治理和社會主要矛盾都已發生深刻變化。我國正適應這些變化，推動質量、效率和動力深層變革，建設中國式現代化經濟體系，實現中華民族偉大復興。一是經濟增長動力深刻改變。傳統的要素驅動的追趕型經濟增長模式轉向創新驅動的高質量發展模式，經濟增長動力將從“房地產＋出口＋債務擴張”轉向數字化時代的創新發展和綠色發展，更加注重公平正義和效率質量，回歸“消費＋產業＋股權投資”協同帶動的發展。二是經濟發展的主題有所轉變。我國經濟發展的主題轉變為：新發展理念指引下經濟的良性循環、消費和產業的轉型升級、科技的自主創新和經濟社會自然和諧發展的“五位一體”高質量平衡發展。三是新發展格局要求我國增強微觀主體活力，完善制度環境，推動五大要素市場化，構建全國統一大市場。四是更加突出金融安全，在金融方面統籌發展和安全，要求我國建立能體現國家戰略，適應發展模式轉變，與中國式現代化經濟體系相適應的中國特色現代金融體系。
總之，未來既是格局調整、結構裂變、市場動蕩的不穩定時期，也是孕育發展方向的“混沌期”，世界和我國都處于“破”和“立”的動蕩變革階段。在這個階段，既要“守得住”，合力應對“破”產生的沖擊波，又要“立得起”，能抓住并布局“危中之機”。當然，這時的“機遇”還處于“未顯”的狀態，具有巨大的不確定性，不宜過快“定型”以追求“穩態”乃至固化和僵化，而關鍵是獲得有生命力的“適應性”特征，打開市場空間，激活微觀主體動力和活力，充分發揮政府和市場的作用，“以不變應萬變”，“穩”中求“勝”。
“兩個大局”對金融發展提出的新要求。綜上分析，我國金融體系不僅要提高韌性，以應對國內外嚴峻形勢的考驗、共同渡過關鍵轉型時期，還要發揮國家戰略導向作用，借助超大規模經濟體和跨周期調節優勢，實現“攻守兼備”和“化危為機”。更重要的是“固本培元”，要夯實我國金融的微觀基礎和制度體系，在回歸本源、優化結構基礎上更好發揮金融功能，提升金融效率。
一是更加突出金融穩定，關鍵是建立金融穩定機制，為“破”提供有韌性的金融體系。未來5年內外部沖擊、轉型壓力和結構性矛盾仍將是巨大的，其中絕大部分會傳導或集中反映到金融體系。因而，防范化解金融風險仍將是金融體系的重要任務。這要求我國盡快構建更加高效的、機制化的金融穩定框架，將政府從“救火隊員”角色中解脫出來。
為更好維護“兩個大局”背景下的金融穩定，完善更加高效、機制化的金融穩定框架，要達到以下要求。一是金融體系能穩健有序運行，不給經濟社會“添亂”。二是能吸收和消化內外部各類沖擊，這需要足夠的風險準備金和公共資源儲備。三是具有主動和動態的風險防范化解機制和能力。
二是更加強調國家戰略，關鍵是構筑國家戰略主導下的產業資本良性循環體系，為“立”創造金融支持機制。國家戰略是國家核心利益的集中體現，也是我國的重要特色和優勢。“兩個大局”背景下，“攻”和“守”都要更好發揮國家的指導、統籌和整合作用。當前，制造強國和科技立國是我國的重要發展戰略，我國的增長動力將從出口和房地產轉向產業資本。金融發展宜重點支持構建國家戰略主導下的產業資本良性循環。未來5年，金融要重點做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章。
具體而言，一是要求金融資本與產業發展更好地結合，探索產融結合新模式。綜合運用直接融資和間接融資等多種支持手段，給予產業發展全生命周期的金融支持。二是要求政策性金融和商業金融雙輪驅動，加大政策性金融與國家戰略的對接支持力度，同時發揮市場在金融資源配置中的作用，引導資金流向國家戰略發展的核心領域和關鍵環節，并通過資金流帶動其他生產要素也投入到相關領域。三是要求金融圍繞國家戰略導向支持重點領域發展，特別是科技、綠色、普惠、數字、養老等領域。著力培育長期耐心資本，開發碳減排新型金融支持工具，保持對小微、三農和民營企業支持的連續性，推動金融機構數字化轉型，豐富數字金融場景，加快養老金融產品創新。
三是更加重視微觀主體成長和制度完善，關鍵是形成“市場化”“內嵌式”“賦能型”的金融生態和有效連接轉換平臺，為“穩”中求“勝”創造金融微觀基礎。提升金融競爭力是金融體系“穩”的根本，也是能有效支持“破”“立”轉換過程“穩”的“底座”。提升金融競爭力需依靠微觀主體的成長，有賴于制度的完善，本質上是在金融運行上踐行市場化原則，能回歸本源充分發揮金融功能，關鍵是形成“市場化”“內嵌式”“賦能型”的金融生態。在國家戰略的要求下，還需構筑國家戰略和市場機制之間具有轉換能力的各類平臺，實現政府與市場、戰略與實施之間的必要分割、有效連接和功能轉換。
“市場化”既意味著價格由市場主體自主決定，也意味著市場成為開放系統，機構、產品的市場準入和退出是規則主導的。當然，市場化是有條件的，要求微觀主體是預算硬約束的、市場結構是相對合理的、市場秩序是鼓勵競爭的。
“內嵌式”強調金融的發展需要回歸本源，服務于實體經濟。金融供給是在當前的經濟社會環境中基于我國金融需求“涌現”出來的。金融的發展需要走進個人和企業的生產生活場景，發現其內在的信任基礎，設計出雙方都能理解、有效的合作機制和運作模式，并通過產品、制度和組織等方式固化下來。
“賦能型”意味著金融的發展對實體經濟而言是有“價值增值”的，具有“賦能”能力。金融除發揮融資功能外，還應充分發揮價格發現、風險管理、資源整合等功能，并采取適當方式將這些能力賦予實體經濟。
中國金融發展的目標、思路和需要把握的原則
中國金融發展的目標。未來5年，我國金融體系需能應對復雜嚴峻的國內外環境變化，適應高質量發展需要，努力實現從“有”到“好”的轉變，注重功能的發揮與提升。換言之，需沿著國家戰略指明的方向，在保證金融穩定的前提下，充分發揮金融功能。
結合我國金融發展現狀和“兩個大局”背景下高質量發展對金融發展的要求，特別是考慮到未來5年內外部環境可能會更趨復雜嚴峻，可將我國未來5年金融發展和改革的目標設定為：建立適應發展環境的，服務于國家戰略的有用、高效和安全的現代金融體系（如圖7所示）。
具體而言，金融發展目標有三個層次。一是適應發展環境。我國未來的金融體系應該具有動態“適應性”，從而是“開放”的和“有生命”的。我國的金融體系不僅需要適應未來世界的時代、格局和市場的結構性變革，還需要適應我國創新驅動的自主發展模式和高質量發展要求。我國當前的金融發展是適應要素驅動的追趕型增長模式的，需要改革和轉型以適應創新驅動的高質量發展模式。此外，還需要適應世界百年未有之大變局下內外部復雜嚴峻局面，適應轉型變革階段的不確定性環境，適應我國新發展階段、新發展理念和新發展格局下的高質量發展，特別是要適應現代化經濟體系。
二是服務國家戰略。未來的金融體系要體現國家戰略，與自然、文化、社會和經濟融合發展，實現從管制到治理的轉變，適應并服務我國現代化強國建設。符合國家利益的國家戰略指導是我國金融發展的重要特色，也是保持金融發展“初心使命”的重要保證，尤其是在“兩個大局”背景下實現“穩中求勝”的關鍵。國家戰略指導使得金融發展更注重服務實體經濟，特別是服務科技立國和制造強國，也要求金融發展更注重平衡性和包容性，在綠色、普惠、科技、養老和共同富裕等方面發揮更大作用。
三是有用、高效和安全并重。金融體系建設需注重功能上的“有用”，不僅要充分發揮傳統的交易、支付、定價和風險管理等一般性金融功能，還要具備體現國家戰略、具有政策導向的特定功能。在實現功能過程中要講求“高效”，提升服務效率，保障金融穩定。
中國金融發展的思路和原則。在“兩個大局”背景下，未來我國金融的發展需要政府和市場協同發力，以市場化運作方式服務國家戰略，保持重大調整期的穩定和韌性。為此，需要構建“頂層規則設計＋底層市場化運行”的雙層架構。在“頂層規則設計”上要體現國家意志、發展戰略、社會公平等規則正義，在“底層市場化運行”上要遵循效率原則，依據市場經濟的競爭機制運行，不斷促進自我成長。
遵循金融發展的思路，為了在“兩個大局”背景下加快實現金融發展和改革目標，宜堅持以下四個原則（如圖7所示）。
一是服務實體經濟、體現國家戰略。金融屬于服務業，其發展要有“錨”，錨定實體經濟的良性循環和發展，錨定國家戰略、體現國家意志。金融服務實體經濟集中體現在促進經濟增長和推動經濟轉型兩個方面。金融既要發揮將儲蓄轉化為投資的作用，滿足經濟主體多層次、多樣化的融資需求，將金融資源配置在經濟發展的重點領域和關鍵環節，助力國民經濟高效循環；更要發揮價值發現和社會合作的作用，促進科技和產業的更有效連接和轉化，助力提升國家治理能力和治理效果。金融服務的重點要聚焦于國家戰略，暢通資金流向國家戰略領域的通道，創新金融服務方式與手段，提升服務效率。
二是規則正義、市場效率。更好發揮“有為政府”和“有效市場”的作用，維護有利于市場良性競爭的規則體系，以市場方式實現社會目標。一方面，在規則形成和執行層面追求“正義”，貫徹國家意志，并將社會生態價值作為行為約束，影響市場主體的交易行為，即實現具體化的“正當規則”和“正當程序”。政府的主要作用在于制定明確、正當、公平的規則并確保市場主體按既定規則行事，提升市場主體自我成長能力，規范市場競爭秩序，消除破壞市場秩序和市場機制的因素，構建公開透明的、基于競爭的市場經濟體系。另一方面，在市場層面追求效率。市場化的本質是構建自組織系統，促進各方歸位盡責、有效制衡，關鍵是保護好各類“產權”，構建公開透明基于競爭的市場經濟體系。
三是平衡金融安全、金融效率與金融活力。現階段我國金融業發展尚不完善，仍然需要充分激發市場活力，提升金融效率。此外，金融業具有內在不穩定性，需要在發展過程中防范化解金融風險，保障金融穩定和金融安全。維護金融系統穩定的根本之策是，構建有利于微觀主體成長、有利于促進合作從而有利于系統成長的規則體系。在不發生系統性風險的前提下，可給予市場充分發展的空間，激發微觀主體活力，在更有活力、更有效率基礎上實現金融穩定。
四是“固本培元”基礎上的“看見未來”和“度過當下”。“兩個大局”背景下，未來屬于既能“看見未來”并為未來做好準備，又能“度過當下”調整期的國家。“看見未來”既要發揮國家戰略的作用，又要發揮金融“發現價值”的信息優勢。其中，數字化是重要且較為確定的“未來”，需構建適應數字時代的國家核心競爭力。在數字時代，金融機構、業務和市場的邊界模糊，行業的組織形態發生變化，金融功能的實現從“顯”到“隱”、從“局外人”到“局內人”，開始嵌入日常生產生活，數據和規則開始成為推動金融演化的關鍵因素。為此，要為未來的數字化智能化和戰略產業做好必要的布局，為創新提供必要的試錯空間。“度過當下”除了構建穩定機制，準備好風險資本儲備外，還需要解放思想，充分調動政府、央國企等具有跨周期調節能力的主體和資源，在激發活力提高效率的前提下提升金融韌性，創造性使用財政、貨幣等宏觀政策工具。當然，不論是“看見未來”還是“度過當下”都需要“固本培元”，即構筑有利于微觀主體成長、市場發展和制度完善的良性循環。
未來5年中國金融發展和改革的重點
為構建適應發展環境的，服務于國家戰略的有用、高效和安全的現代金融體系，未來5年我國宜聚焦于有效發揮金融功能，促進金融與產業、科技更好結合，與國家戰略更加充分融合，在擴大開放、提高微觀主體活力和效率的基礎上，完善制度建設，構建與中國特色現代金融體系相適應的監管、調控和風險防范處置機制（如圖7所示）。
實現金融與產業、科技的良性循環。創新驅動的高質量經濟發展模式，需要金融走進產業和科技，發現其內在價值，構建有效的合作治理模式和資源整合方式，推動科技創新和成果轉化，實現產業良性循環和轉型升級。
加快中國特色資本市場建設。健全具有價值培育功能的資本市場，加快全面實行注冊制改革，構建更加重視中小投資者保護、籌資與投資并重的資本市場。完善多層次的統一債券市場，加快推進監管規則和基礎設施的統一，發揮票據在真實背景和支付對價基礎上的適度融資功能，激發交易型金融市場。
推進中小銀行結構調整。適度縮減法人數量和網點數量，構建適度競爭格局，形成適應數字化和業務再定位的行業、個體雙層治理和能力體系，構建差異化、適配性銀行監管體系。
發展數字金融體系。規范發展信用數據的收集、分析和使用。加快推進金融機構的數字化轉型。穩妥推進央行數字貨幣試點和推廣。
強化中介服務體系建設。構建產業、科技與金融之間具有賦能作用的連接機制和合適的激勵約束機制。探索分級分類牌照管理，或更細化地界定金融業務，并在相應層次上實施監管。
完善可持續的政策性金融體系。在新發展階段，僅僅依靠財政資金和商業金融難以有效滿足高質量發展的需要，面對越來越大的資金缺口，需要完善可持續的政策性金融體系。
當務之急是要確定政策性業務的發展模式：是通過增設政策性金融機構，還是對商業金融機構進行補貼鼓勵開展其政策性金融業務，抑或由政府開展或設立政策性機構與工具（如央行的結構性貨幣政策、PPP和各地方種類繁多的產業基金、政策性融資擔保機構，以及過去普遍存在的地方融資平臺）。
依托各地產業基金（母基金）、國有資本運營公司和國家級大基金，結合資本市場改革，構建國家戰略下的產業資本良性循環機制。
創新政策支持方式，豐富或改造政策性金融機構體系，加大對中小科創企業和住房租賃市場的支持力度。
構建ESG（企業社會責任）導向的政策性金融體系，合理設計綠色發展路徑。
協調新發展格局下的金融開放與金融安全。構建新發展格局是適應我國新發展階段要求，塑造國際合作和競爭新優勢的必然選擇，是把握未來發展主動權的戰略性布局。金融開放是在新發展格局指導下的開放，需要協調中國特色與國際慣例的關系，以開放促改革促發展，構建注重金融規則、開放融合的新金融開放觀。
構建與我國經濟開放程度一致的、“引進來”和“走出去”平衡的、能支持“一帶一路”建設且注重金融規則、開放融合的金融開放框架。
優化開放條件下的政策選擇。穩妥推進人民幣國際化、CIPS體系建設及數字貨幣的國際合作。
處理好金融安全與反制裁之間的關系。在極端情境下，要積極應對國際上長臂管轄、金融制裁等極端沖擊，金融開放要嵌入國家利益和基礎設施布局。推進外匯儲備的多元化，適度增加實物黃金比重，搭建跨境金融交易“備胎”。
構建與中國特色現代金融體系相適應的監管、調控與風險防范處置機制。構建能有效防范化解金融風險的統一金融穩定框架是維護國家金融安全的重點。這一框架包含三方面的內涵：提升金融監管效能，更好應對數字化沖擊和混業經營模式；增強應對外部沖擊的能力，提高系統吸收損失能力；完善風險防范化解與處置機制，守住不發生系統性風險的底線。
將國務院金融穩定發展委員會實體化、相對獨立化，并明確存款保險等行業保障基金的職責和權能，合理劃定地方政府在風險防范和處置中的職責和權能，進一步完善央地協同的風險分級響應和救助、處置機制。
搭建行政、中介組織（實質重于形式、專家負責）和市場力量（賣空、代表人訴訟等中小投資者保護）制衡相結合的行為監管體系。
提高國債在央行操作和利率決定中的作用，加強財政和貨幣當局在政策組合、市場操作、風險救助等方面的協調。
統一金融立法，科學界定金融基礎概念和基礎業務內涵，統一立法邏輯和監管理念標準。明確金融規則形成機制，提高科學性和前瞻性，注重程序性規范，建立金融領域定期修法制度。在高水平制度型開放環境下，推動修訂信托法，確立衡平法的信義原則，超越現行相關單行法和部門規章，使其成為我國基礎性金融法律制度的重要組成部分。
（國務院發展研究中心金融研究所張嘉明、陳寧、于濤對本文亦有貢獻）
注釋
[1]保費收入占GDP比重。
[2]銀保監會數據。
[3]證券業協會數據。
[4]基金業協會數據。
[5]期貨業協會數據。
[6]銀保監會數據。
[7]以在銀行業保險業為例，根據銀保監會披露，截至2022年5月，外資銀行在華共設立了41家外資法人銀行、116家外國銀行分行和134家代表處，營業性機構總數919家，境外保險機構在華共設立了67家外資保險機構和80家代表處。
[8]以美歐為消費市場和研發中心，東亞特別是中國為生產基地和制造中心，中東拉美為能源資源輸出地。
[9]2021年，美國總統拜登將中國稱為“最為嚴峻的競爭者”。2021年3月，白宮公布《臨時國家安全戰略指南》，將中國認定為“唯一有能力綜合運用經濟、外交、軍事和技術力量對穩定開放的國際體系構成持續挑戰的競爭對手”。美國通過的《2022年美國競爭法案》，將中國定位為“具有戰略意義的，近乎同行的全球競爭對手”。
參考文獻
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Research on China's Financial Development Under the Domestic and International Situations
Chen Daofu
Abstract: Interacting with economic development, finance plays a significant role in national economic development. In the new era, undergoing development, improvement and transformation, China's finance meets three new requirements of economic shifts, innovation driven, and the high-quality development respectively. So we need to rethink the position and role of China's finance in the national economy in the light of "the Two Situtions", namely, the profound changes unseen in a century internationally, and to realize the great rejuvenation of Chinese nation domestically. The synergy of China's finance with reform and development, public finance altogether support the development of the real economy, playing the special role of optimizing the resources allocation in the guidance of the national strategy through market. In the next five years, aiming to build a safe and efficient modern financial system adapting to development and serving the national strategy, China needs to realize the virtuous cycle of finance, industry, as well as science and technology, to improve the sustainable policy-based financial system, to coordinate financial openness and financial security under the new development dynamic, and to establish the supervision, regulation and risk prevention mechanisms in line with Chinese modern financial system.
Keywords: "domestic and international situations", finance, financial system, trust, national governance
