摘 要:在全球氣候變化對中國城鎮影響日益加劇的背景下，極端天氣的發生時間、影響地域和災害強度、災害鏈條以及“風險漣漪效應”大幅超過原有的風險框架，危及中國城鎮的生態安全和運行穩定性。城市基礎設施亟需提升氣候韌性，要以“時時放心不下”的責任感和“寧可十防九空，不可失防萬一”的原則積極面對，也要提升城市基礎設施韌性，從源頭夯實風險防控容量。要在快速識別風險類型的基礎上，以敏捷的恢復能力讓一度受損的城市功能盡快復原，確保經濟社會發展行穩致遠。

關鍵詞:氣候變化 城鎮化 風險框架 風險態勢 氣候韌性

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

氣候變化正在提升中國城鎮風險系數

“城，所以盛民也。”作為人類文明集大成之作，城市匯聚四面八方的資源，我們在城市精細分工、高效協作，產生裂變的力量，進而在創新創意創造“更上一層樓”。從改革開放之初城鎮化率不足20%，到“十三五”末期城鎮化率超過60%，數以億計的中國人在“流動中國”揮灑心血與汗水，創造了我國經濟長期穩健發展與社會長期穩定相得益彰的鴻篇巨制。

中國式現代化是人口規模巨大的現代化，也是建基于星羅棋布于神州大地上的諸多城鎮和廣大鄉村的現代化。我國城鎮化進程突飛猛進，經過多年的高速發展，很多城市的基礎設施處于老化狀態，引發一系列錯綜復雜的風險樣態和風險規模。比如，在各種極端天氣中，燃氣管網大面積泄露觸發公共安全事件；在不斷突破歷史氣溫極值的強高溫天氣炙烤下，供水管網不堪重負，管網漏水引發地面塌陷；“年邁體弱”的高架橋在驟熱驟冷環境下降低安全系數，危及人民生命財產安全。

作為承載大量生產資源和消費力量的聚集地，城市是應對全球氣候變化的主戰場。全球極端天氣頻發，城市基礎設施面臨“水深”的內澇，也迎來更多“火熱”的高溫熱浪天，加劇城市的脆弱性。聯合國環境規劃署指出：“脆弱性描述的是人類生命財產遭受到自然界的威脅時人類和社區應對這些威脅的能力。威脅可能來自于社會和自然的綜合作用，因此，人類脆弱性綜合了許多環境問題。”現代社會是一個風險無處不在的風險社會。超大特大城市更具脆弱性、復雜性和不確定性，難以確保方方面面的絕對安全。全面提高城市應對氣候災害的適應力（災前）、抵御力（災中）和恢復力（災后），氣候韌性城市可與各種類型的氣候風險共存，還可在駕馭處理各種風險中發展壯大、生生不息。

氣候韌性：打造宜居、韌性、智慧城市的應有之義

在不同的地理空間尺度，風險既取決于暴露在極端天氣中的概率，也取決于人口資源的密集度與“含金量”。人口資源密集、經濟社會發展“含金量”高，風險概率和風險強度隨之提升。暴雨下在人跡罕至的荒野，人口資源分散，風險相應分散。一件微不足道的風險事件可能在人群擁擠、建筑密集的都市掀起讓人防不勝防、紛繁巨大的驚濤駭浪。一樁碩大無比的風險沖擊也可能在“相見無雜言，但道桑麻長”的鄉村沖擊效應甚微，最終風微浪穩、平靜無事。

人類可以塑造環境，環境也影響人類生產生活的方方面面。現代城市的風險結構、風險效應以及風險概率在蕓蕓眾生的手中，被有意或無意集體塑造。由于種種原因，很多城市在先前的基礎設施設計建造中為了趕工期、“急就章”，沒有將氣候變化風險考慮在內，致使城市遭受的不利影響和風險更為突出。2023年7月底8月初，我國華北地區、黃淮地區等地出現極端降雨，引發洪澇和地質災害。北京、河北等地遭受重大損失，再次為人們敲響警鐘。

由華北、黃淮而觀中國，中國疆域廣袤，跨越多個氣候帶和環境敏感區域，既是廣土眾民的大國，也是全球容易遭受氣候變化沖擊的大國。進入21世紀，中國氣候風險指數呈升高趨勢，表現為極端高溫事件頻發，極端強降水事件增多，臺風平均強度波動增強。日益迫近的氣候變化正重塑中國的生態安全和國家安全。在全球極端天氣呈現多發態勢的背景下，未來中國城鎮面臨的氣候變化風險將進一步加大，氣候變化風險及在各行業、各地區的傳導將增大應對難度。不同地區的風險等級取決于全球氣候變化水平、脆弱性、暴露度、經濟社會發展質量和不同的適應措施。我國正處于工業化、城鎮化、信息化快速發展階段，以防范氣候風險為目標建設氣候韌性城市，可以將“防災減災救災”關口前移，有效降低氣候變化不利影響和風險，對提高城市可持續發展能力、夯實人民福祉具有重要意義。

踐行人民城市為人民理念的應有之義。隨著城鎮化的深入拓展，中國人口和產業向都市圈和城市群集聚。黨的二十大報告指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”西諺有云，“一盎司的預防勝過一磅的治療”。全球氣候變化復雜演化，暴雨、內澇、干旱、高溫、泥石流、熱浪等氣候災害頻發，中國城鎮面臨的災害風險愈趨增強，城市生存和可持續發展面臨的不確定性因素持續增加。氣候韌性對于適應氣候變化起著重要的緩沖作用，能有效降低生命運行系統的風險暴露度，有助于減緩極端氣候事件的沖擊效應，全方位保障人民生命財產安全。

推動高質量發展的有力保障。安全是發展的前提。安全的基礎不牢，發展的大廈就會地動山搖。對集聚了超大規模市場、強大生產能力的超大特大城市而言，極端天氣“一石激起千層浪”“大災過后必有大疫”，會引發包括供應鏈中斷、價值鏈受損、水資源危機等多領域的次生危害，通過環環相扣的傳導機制，對更大范圍的經濟社會運行帶來不利影響。超大特大城市經濟“含金量”高、人口資源密集，極端天氣對經濟社會發展的影響不容小覷。必須把堅持高質量發展作為新時代的硬道理，以高水平安全更好支撐高質量發展。提升城市氣候韌性，減緩、削弱極端天氣事件對城市經濟社會運行的影響，提升產業鏈、供應鏈韌性和經濟社會發展穩定性。

提升中國城市影響力的必然選擇。世界正在經歷百年未有之大變局。氣候變化導致的極端天氣頻發成為國際社會普遍面臨的一種非傳統安全挑戰，增強城市韌性成為世界城鎮必須凝神應對的一道“必答題”。城市是創造高品質生活、推動高質量發展的重要載體。作為“現代化的遲到國”，中國的城鎮化是在“時空壓縮意味濃厚”的背景下高速拓展的。減緩與適應并重，應把增強應對氣候變化的韌性能力作為中國城市參與全球競爭的重要組成，努力建設具有中國特色、中國風格的全球氣候韌性城市發展范例。居民在“望得見山，看得到水，記得住鄉愁”中推進中國式現代化，拓寬發展中國家新型城鎮化的路徑，也將有力推動全球城市韌性治理模式創新。

多管齊下提升城市基礎設施韌性

2023年11月10日，習近平總書記在北京、河北考察災后恢復重建工作時強調，“堅持系統觀念，堅持求真務實、科學規劃、合理布局，抓緊補短板、強弱項，加快完善防洪工程體系、應急管理體系，不斷提升防災減災救災能力”。我國城市發展已經進入城市更新的新階段，由過去大規模的增量建設向存量建設的提質改善和增量建設的結構調整并重轉變。提升城市基礎設施氣候韌性一頭連著經濟社會發展，一頭塑造人民美好生活，是新時代高質量發展的新生增長點。解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須以城市更新為抓手深入實施擴大內需戰略，多管齊下提升城市基礎設施韌性，通過增加城市更新的高質量供給，促進人的全面發展和社會全面進步。

將海綿城市理念融入城市規劃建設全過程，為氣候變化沖擊預留充足緩沖空間

一座吐故納新的城市像海綿一樣具有吸水、蓄水、滲水、凈水功能，能夠以柔軟身段適應和減緩氣候變化的影響，為城鎮居民提供清新宜人的生活空間。應秉持“全域推進、系統謀劃、常態長效、遠近結合”工作原則，充分考慮各種極端天氣模式下的避險避災情景，在城市空間中預留充足的泄洪區、滯洪區和行洪通道，確保城市管網的“通則不痛”之勢。在城市居民小區開辟因地制宜的公共綠地，種植適應當地自然條件且具有良好抗逆性、抗病性的鄉土植物，提升城市生態系統穩定性與多樣性。公共區域鋪設兼顧安全性與滲水性的透水磚，迅速吸收雨水，提升地下水容量。通過調整地形設計和下沉式綠地，雨水得到有序收集利用，達到“一水多用”效用。海綿城市的要義在于模擬自然的水循環過程，減少鋼筋水泥地的硬質鋪裝，增加郁郁蔥蔥的綠色空間，促進雨水的自然滲透和蓄積，減輕城市排水系統負擔，又補充地下水資源。有了相當數量的“土地海綿”，一部分雨水注入地下，恢復土地彈性，“環境基座”更為綿密厚實。我們可將這些“雨多則儲、水少則調”的“土地海綿”視為城市具體而微的生態基礎設施。它看似簡單，但簡單有效的東西往往有頑強的生命力——它能將集中式的排水體系分散化，“自行就地消化”強降雨；能把極端氣候風險擴散、均攤、散溢，降低地下人工排水系統負荷，提升整座城市的安全系數。

夯實城市基礎設施的數字化底座，提高應對氣候變化見微知著的敏銳判斷力

提升城市基礎設施的氣候韌性，不僅指看得見、摸得著的“硬件”基礎設施，也指“遠見于未萌”的“軟件”——調度指揮系統。如果兩座城市擁有旗鼓相當的“硬件”設施，不同城市洞幽察微的“風險預測”“風險預判”“風險預見”與對癥下藥的風險管理則是區別其城市韌性水平的關鍵，也是提升城市韌性的關鍵。更高更快更強的數據挖掘和數據分析為城市問題的分析和預測提供了新的方法論。

首先，以云計算、物聯網、人工智能等信息技術為依托，建立與時俱進的氣候韌性城市經濟、社會和生態數據庫，將基礎設施模型、地理信息系統和多項信息化技術統一集成，推進城市基礎設施要素信息的“一圖匯聚”，提升精準化溯源、常態化監測、動態化預警、協同化處置能力。實現對突發的自然環境災害進行實時監測和快速反應，根據城市經濟社會結構和地理狀況快速作出決策部署。

其次，推動科研機構、企業和社會資本開展基于大數據和智慧城市的氣候韌性城市建設技術研發合作。通過高效敏捷的數字化底座及早預判和管控城市燃氣、橋梁、供水、排水防澇等領域的風險隱患，提高城市安全保障能力。見微知著、以小見大、原始見終，從事情的苗頭，清晰預判其實質和發展脈絡。在城市管理者“眼觀四路、耳聽八方”基礎上，城市運行管理方能張弛有度、防患于未然。

第三，氣候變化攪動的風險復雜性、聯動性、動態性撲面而來，細微、局部的風險隱患經過堆積疊加可能升級為“牽一發而動全身”的系統性風險和跨地域風險。“人類福祉遠遠不僅僅指物資財富，應當是一個囊括了健康、安全、社會關系以及個人實現理想的能力和機遇的多維觀念。”針對脆弱人群和環境弱勢地區，風險預防制度應體現出因時因地制宜、分區分類施策的特點。一些低收入群體和城市的“下風下水”地區、城鄉結合部、基礎設施脆弱的老舊小區在氣候災害面前更容易首當其沖，他們受到的氣候災害事件的影響往往更大。針對這部分脆弱人群和環境弱勢地區，將風險預防具化為“一般性事先預防”和“超前性事先預防”的風險治理場景，以便更好規避風險，守護人民福祉。

建立健全多渠道、廣覆蓋的韌性城市建設投資保險體系，提升城市基礎設施氣候韌性

全球氣候變化正在重新塑造城市基礎設施的風險背景，激蕩起全新的風險事件。由于氣候災害的突如其來以及預防設施投資大、周期長，一些城市不愿意對城市基礎設施氣候韌性投資。在嚴重的氣候災害面前，更多采用事后補救、“亡羊補牢”的方式。全球城市治理實踐表明，對災害預防、災害準備等“災害前”的投資所占不多，卻能“四兩撥千斤”，取得較好的風險治理效果。城市建設的資金導向和發展理念，發揮著“善戰者無赫赫之功”的事先預防作用。有備無患、防風化險，逐步構建“政府主導+市場組織+社會參與”的城市氣候韌性項目建設機制，可以帶來包括規避未來氣候變化損失，協同推進經濟效益和環境效益的“三重紅利”。例如，在容易匯聚各種環境風險的內澇地區強化海綿城市建設，通過基礎設施的蓄水、凈水、綠化等功能節約日常運營維護成本，通過雨水回收利用創造經濟效益，借助項目建設所實現的環境質量優化全方位提升城市品牌價值。

首先，在全社會宣傳城市氣候韌性發展理念，營造全社會積極參與氣候韌性建設的良好風氣和群眾基礎，形成人人、事事、時時、處處支持提升城市基礎設施氣候韌性的良好局面。

其次，構建政府主導、社會廣泛參與的氣候韌性城市融資機制。推進氣候韌性城市建設資金由政府財政資金“唱主角”“挑大梁”轉向社會多元化融資。通過政府購買服務的方式，吸引社會資本參與排水管網、公園綠地、生態修復等城市氣候韌性項目建設以及可持續運營管理。把有限的資金“好鋼用在刀刃上”，加大對城市重要生態系統、基礎設施、老舊小區、地下管網、避難場所、應急物資儲備等“災前”預防設施的投資力度。建立健全政府財政資金、信托、行業基金等多元化的投資體系，為提高城市面對各種“黑天鵝”風險的抵抗力、適應力、恢復力提供堅強有力的財力保障。

第三，完善極端天氣災害保險制度。指導保險公司增加極端天氣災害保險投資，不斷豐富與氣候變化相關的保險產品，有針對性地創新保險服務。堅持“特事特辦、急事急辦”原則處置氣候災害事件，積極運用無人機航拍、衛星遙感、態勢感知、遠程查勘等科技手段，不斷提升理賠質效。充分發揮商業保險的市場機制作用，建立極端天氣災害風險多渠道分擔體系，形成應對極端天氣保障體系的多重防線。

【本文作者為華北電力大學馬克思主義學院教授】

責編：董惠敏／美編：石 玉