【摘要】我國學界關于行政主體理論的研究成果頗豐，但在我國是否移植國外分權行政主體理論、政府職能部門是否繼續作為行政主體等問題上仍存在分歧，尚未形成共識。我國不宜移植國外分權行政主體理論，原因在于我國的國家結構形式、政黨政治與西方國家存在巨大差異，而且我國也沒有國家法人學說。當然，我國目前的行政主體理論有待完善，面臨本土化建構的重大任務。有鑒于此，政府職能部門的行政主體資格應繼續保留，但應取消政府職能部門派出機構的行政主體資格；基于公權不可處分原則，行政法規和規章原則上不應授予社會組織行政權。

【關鍵詞】行政主體理論  本土化建構  行政主體制度  分權行政主體理論

【中圖分類號】D922.1                           【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.24.009

朱世海，澳門科技大學法學院教授。研究方向為憲法學與行政法學。主要著作有《香港特區行政長官緊急立法權研究》等。朱應平，華東政法大學法學院教授。研究方向為憲法學與行政法學。主要著作有《論平等權憲法保護》等。

問題的提出

行政主體是我國學者20世紀80年代末引入西方行政法學的概念。法國等西方國家的行政主體理論是建立在行政分權的基礎上，故被稱為分權行政主體理論。大陸法系國家的行政分權包括：一是地方團體分權，即地方團體具有獨立的法律人格，在國家的監督下管理地方公務。地方團體獨立于中央政府，并與中央政府保持制衡。二是公務分權，即法律將某種需要獨立的公務從國家公務和地方公務中分離，由獨立實體實施，實施這種公務的實體成為公務法人，以自已的名義享有權利（權力）和負擔義務。總之，縱向分權及其地方自治理論、國家與社會分野理論是國外分權行政主體理論的基礎。

行政主體對我國來說是法律移植的產物，不過，我國只是移植了行政主體這個概念，并沒有移植西方行政主體理論。行政主體概念在我國表述為“依法享有行政權力，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織”。[1]根據此權威定義，我國的各級政府及政府職能部門，甚至法律、法規和規章授權的組織都可以成為行政主體。有學者認為，我國的行政主體理論屬于“機關主體模式”。[2]鑒于我國行政主體理論主要是為了確定行政訴訟的被告，這種行政主體理論也被稱為“訴訟主體模式”。[3]

我國學界在20年前就曾熱議行政主體理論這一話題，成果頗豐，但也存在很多分歧。近年來，王貴松教授、王敬波教授等學者又重提此話題，[4]聚焦的問題主要有：是否應移植國外分權行政主體理論、政府職能部門及其派出機構的行政主體資格是否保留。筆者將繼續探討這些問題，并討論由行使行政法規和規章授權而形成的行政主體的存廢。關于行政主體理論的本土化建構，筆者力圖打破為了確定行政訴訟被告資格的功能主義進路，將探討上升到行政組織法的層面。

國外分權行政主體理論與我國的國情

學界一直以來持續發表主張我國移植國外分權行政主體理論的文章。薛剛凌教授曾主張徹底變革現行的行政主體理論，建立分權行政主體制度。[5]章劍生教授也主張借鑒大陸法系國家的分權行政主體理論，在“分權主體模式”的基礎上重構中國現代行政法的行政主體理論。[6]近年來，還有學者把這種分權行政主體理論稱為“理想中的行政主體理論”。[7]其實，我國不宜移植國外分權行政主體理論，因為其不具有普適性，也不適合我國國情。

國外分權行政主體理論不具有普適性。行政主體理論的構建，需要跳出盲從分權行政主體理論的誤區。如前所述，曾有數位學者主張借鑒國外分權行政主體理論來建構我國的行政主體制度。還有學者指出，大陸法系國家的分權主體模式理論具有普適性，[8]這是對分權行政主體理論的迷信。其實，這種分權行政主體理論并不具有普適性，美國、英國等普通法國家（地區）就沒有行政主體這個概念及相關理論。在英語中，沒有行政主體（Administrative Subject）這個概念，但有Administrative Body、Administrative Agency這兩個概念，但其意思不同。Administrative Body是指負責管理和實施規章制度、法律和政府政策的任何政府機構或組織，[9]而Administrative Agency是由聯邦政府或州政府設立的管理法律某一特定方面的組織。[10]Administrative Body可以翻譯為辦事機構或行政機構（這里的行政并非僅指政府行政），而Administrative Agency可以翻譯為政府機構。這兩個概念都并非像行政主體概念一樣具有豐富內涵和數項構成要件。有學者認為英美兩國有行政主體制度，[11]這有些讓人費解，因為一個國家連行政主體概念都沒有，如何有自己的行政主體制度，最多只能說存在實質意義上的行政主體。[12]在這些國家沒有公法、私法的區分，也不存在行政法院或行政法庭，行政案件與普通案件一樣，都在普通法院審理。美國雖然有由“聽證審查官”演變而來的行政法官或行政法審判官，但他們屬于行政系統。[13]

基于分權理論為基礎的行政主體理論必然要求建立以分權為核心的行政主體制度。我國若建立以分權為核心的行政主體制度，必然要進行政治體制改革，并修改憲法，難度可以想象，關鍵要看是否有此必要。世界上不存在普適的行政主體制度，因此，我國沒必要亦步亦趨以分權為核心的行政主體理論，這種試圖通過修改憲法、變革政制等措施來構建以分權為核心的行政主體制度的觀點有削足適履之嫌。2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”。[14]

分權行政主體理論不適合我國國情。第一，我國缺乏移植分權行政主體理論的國家結構形式基礎。從周朝到秦漢，再到隋唐和明清，“大一統”思想一直沒有改變，主要變動在于政府形式。[15]錢穆先生呼吁國人注重“大一統”在歷史政治理論中的核心地位，曾強調中國與西方國家政治的差異，指出中國政治以“一統”為精神，而西洋則奉“多統”為本質。[16]從秦朝開始，中國的各個專制王朝都實行中央集權制，郡、州、府、道、縣、鄉等地方政權機關是由中央設立、官員由中央委派。雖然自晚清曾有地方自治的嘗試，這是清廷仿行憲政的重要措施，但由于它具有濃厚的官辦色彩，加之倡辦者的失策，這次運動未能完全達到資產階級立憲派的預期目的，辛亥革命以后，各地的地方自治大都名存實亡。[17]民國初期的聯省自治運動是聯邦主義在中國的一次制度實踐，各省興起省憲運動，民眾積極參與，最終卻為大小軍閥所利用。[18]南京國民政府推行地方自治，但地方自治的制度設計卻暗寓保甲之法，后來干脆以保甲制度取代地方自治。[19]新中國成立后，實行民族區域自治制度，實行民族區域自治的地方具有一定的自治權，然而，自治機關仍然是國家的地方政權機關，行政事務必須接受上級政府的領導，民族自治地方與中央的關系并非類如大陸法國家的地方（公共）團體與國家之間的相互制衡關系。例如，法國地方政府有足夠的憲制保障或政治實力，可以反制國家的隨意干預，使國家不能單方面削減地方政府的自主權。[20]已有學者指出，將上述法國的行政主體模式完全遷入我國的中央與地方行政區域的分權，并沒有現實基礎。[21]我國是單一制國家，民族區域自治不能改變中央統一領導的屬性。總之，我國缺乏建立大陸法系國家的分權行政主體制度的社會基礎，此種行政主體制度也不符合我國中央集權的“大一統”的歷史傳統。

第二，我國不具有移植分權行政主體理論的黨政關系條件。2018年修訂的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第1條新增：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”黨的領導從憲法序言進入正文，以清晰的法律條文落實憲法序言提出的根本原則，這實現了黨的領導在立法內容和立法方式上的歷史性發展。西方國家所謂的執政黨往往只是選舉的工具，而我國的執政黨是真正意義上的執政黨，就執政黨與同級國家機關的關系而言，后者接受前者的領導。在中國的政黨制度下，即使把地方各級政府改造成法國的那種地方團體，它們也不會脫離黨的領導。研究行政主體理論不能僅僅就理論本身“說事”，還要考察其所根植的環境和土壤。[22]《決定》指出：“健全維護黨的集中統一的組織制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執行有力的嚴密體系，實現黨的組織和黨的工作全覆蓋。”[23]這是對黨的集中統一領導的組織制度的強調。而要求地方服從黨中央集中統一領導這一點在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）中有所體現。“加強地方政權機關建設和工作，必須堅持黨的全面領導這一最高政治原則，確保各地方在黨中央集中統一領導下，依法履行職責”，“修改地方組織法，明確地方人大和地方政府堅持中國共產黨的領導，是維護黨中央權威和集中統一領導、確保中央政令暢通的重要舉措”。[24]這表明，地方政府也必須堅持黨的領導，維護黨中央的權威和集中統一領導。

第三，我國不具有移植分權行政主體理論的國家法人學說。在分權行政主體理論中，國家是獨立的法人。國家的權力來自人民，故在德國國家被稱為原始行政主體（Originaerer Verweltungstraeger）。[25]把國家作為法人是德國的重要傳統，國庫理論促使了此傳統的形成。關于此，李洪雷教授曾指出，德國在18、19世紀時所流行的國庫學說，極具特色地將國家在私法上的人格與公法上的人格二元化。[26]當時國家公權力不受約束，但其行為造成臣民的損害，國庫要予以賠償，然而在法治國原則確立之后，國家行為都要受到法律制約，故國庫理論也就沒有存在意義。[27]有學者認為，我國的機關法人理論不但誤解了個人與國家、國家法人與國家機關之間的關系，而且不利于保護私人權益，故應當擯棄機關法人理論，重新確立國家的法人地位。[28]王敬波教授也主張賦予國家行政主體的身份。[29]我國迄今未把國家作為法人，更沒有把國家認定為行政主體，在我國的各種行政行為中，國家的人格早已經分解到各個行政機關和法律、法規和規章授權的組織，因為它們行為的依據就是來自國家政權機關制定的規范性法律文件的授權，行為的性質是以國家強制力為后盾的高權行政，行為的損害依《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）規定的標準從各級政府年度預算中賠付。可見，在我國，不是行政主體的國家已經承擔行政主體的部分責任。而分權行政主體理論不具有普適性，也不適合我國國情。

政府職能部門及其派出機構的行政主體資格的存廢

政府職能部門繼續作為行政主體。我國的政府職能部門是行政主體，但一直有學者主張取消政府職能部門的行政主體資格。薛剛凌教授較早時候也提出取消政府職能部門的行政主體資格，她認為政府職能部門不是自行設立，沒有以國家或地方為依托，行政機關的存在就沒有任何意義。[30]政府職能部門沒有獨立的財政預算、無法獨立承擔責任，[31]是王敬波教授主張取消政府職能部門的行政主體資格的理由。王敬波教授還指出，政府職能部門作為行政主體對“強部門、弱政府”的行政現實的形成起到推波助瀾的作用。[32]王貴松教授指出，我國政府職能部門具有法人人格是借鑒蘇俄民法典的規定，即使在民事領域承認機關法人，行政法學也沒有必要受此羈絆，應當放棄機關法人的概念，政府職能部門不作為行政主體。[33]對此，筆者作以下分析。

第一，關于政府職能部門不是自行設立問題。從兩方面對此進行商榷：一方面，從域外情況來看，法國的公務法人也不是自行設立，但它們在法國就是行政主體。在法國等大陸法系國家，國家可作為行政主體。然而，國家必須由一定的機關（最高立法機關、最高司法機關或最高行政機關）以形成和表達自己的意志，其行為視為國家自身的行為，法律效果歸屬于國家。[34]另一方面，就我國的情況而言，根據《憲法》和《地方組織法》規定，我國各級政府及其工作部門都是由同級人大及其常委會設立，國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長的人選由全國人大決定；地方政府的正職和副職領導由人大選舉、其工作部門負責人由同級人大常委會任命。可見，政府及其部門都不是自己設立的。如果說，我國政府職能部門因為不是自己設立而不能成為行政主體，那么我國的各級政府也都不是自己設立的，也不應成為行政主體，如此我國則不存在行政主體。

第二，關于政府職能部門財政預算問題。2018年修訂的《中華人民共和國預算法》八次提到“部門預算”，其中第8條明確規定，“各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成”，收稅權是財政權的重要內容，政府職能部門確實沒有收稅權（稅務局除外），其承擔的國家賠償金一般從所屬政府財政預算專項資金支出。然而，這并不會影響政府職能部門作為獨立行政主體。實踐中并非所有政府職能部門承擔的國家賠償金都從所屬政府財政預算專項資金支出，《國家賠償法》第21條規定，“看守所、監獄管理機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該機關為賠償義務機關”。國家賠償金是否由政府職能部門預算中支出，不應作為判斷其是否是行政主體的條件。其實，本級政府的財政支出能力強于政府職能部門的財政支出能力，可以說，從本級政府的專項財政資金中支出賠償金，更能充分賠償當事人實際損失。

第三，關于政府職能部門作為行政主體造成“強部門、弱政府”的現實問題。首先，需要判斷是否存在“強部門、弱政府”現象？確實曾有一位學者也提出這樣的觀點。[35]即使現實中存在“強部門”的現象，這也是必要的，政府的任務主要靠各個職能部門落實，各個職能部門就需要“強”。其實，部門“強”，未必導致政府“弱”，因為政府職能部門領導得聽政府的指揮，落實政府的指令。其次，把政府職能部門作為行政主體的意義主要在于強化其行政責任，政府職能部門并不會因此得到額外的資源，也不會影響其與所屬政府的關系。因此，即使取消政府職能部門的行政主體資格，也無益于調處政府與其部門的關系。

第四，關于政府職能部門不具有法人資格問題。依據《中華人民共和國民法典》第96條規定的“機關法人”制度，政府職能部門屬于行政機關法人。我國的行政法學把政府職能部門作為行政主體并非基于其是法人這個事實，而是因為它們能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔由此產生的法律責任。而且把政府職能部門作為行政主體，更能強化政府職能部門的責任意識，促使其更嚴格地依法行政。行政主體這個概念確實是移植自大陸法系國家，但沒有必要對相關理論進行全部移植，我們完全可以根據自己的國情對有關理論進行適當改造后加以運用。筆者注意到德國、法國、日本同樣是大陸法系國家，但它們的行政主體理論也存在明顯的差異。[36]

政府職能部門派出機構不宜作為行政主體。有些政府職能部門具有自己的派出機構，如公安局有多個派出所等。2014年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）并未明確涉及派出機構在行政訴訟中的法律地位，但被訴行政行為包括第2條規定的“法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為”，由此得出政府職能部門的派出機構因獲得授權而可以成為行政訴訟的被告。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條第2款和第3款的規定，[37]政府職能部門派出機構在某些情況下可作為被告。

依據現有行政主體理論，政府部門派出機構基于授權而實施的行為，被納入行政訴訟司法審查的范圍，故也是行政主體，是一種授權行政主體。筆者認為政府職能部門的派出機構在一定情況下可作為行政訴訟的被告，但不宜作為行政主體，理由如下：其一，政府職能部門的派出機構不是法人，派出機構從屬于政府職能部門，只是政府職能部門的一部分，人事與財務由設立它的行政機關統一管理。大陸法系國家堅持行政主體是法人，而我國的行政主體學說不注重行政主體法人屬性的探討。[38]作為行政主體，不論其是行政機關，還是組織，都應是法人，否則很難想象如何讓一個不具有法人資格的組織形成獨立的意志，還要獨立承擔責任。我國行政主體理論在形成過程中把民事主體理論和法人學說遷入其中，但在理論付諸實踐時，又游離于民事主體理論和法人學說。[39]其二，政府職能部門的派出機構是其在一定區域或組織內設立的代表機構，即使有的派出機構獲得法律、法規或規章的明確授權，但這些權力在性質上仍屬于所屬職能部門的權力，與所屬職能部門行使的權力具有同一性，只是法律、法規對這些權力在政府職能部門與其派出機構之間作出分工。故此，在政府職能部門已經是行政主體的情況下，其派出機構就不再適合作為行政主體。其三，為了克服行政主體資格與行政訴訟被告資格的聯系過于緊密的弊端，政府職能部門的派出機構也不適合作為行政主體。如前所述，政府職能部門派出機構之所以能夠成為行政主體，就是因為它們在某些情況下可作為行政訴訟的被告。行政主體理論的本土化建構應擺脫“訴訟主體模式”的窠臼，需要把政府職能部門派出機構剝離出行政主體的范圍。其四，我國目前的行政主體理論也存在有待改進的問題，[40]如果繼續把政府職能部門派出機構作為行政主體，就不利于消解行政主體設置隨意性大、行政主體過多和泛化的問題，從而影響我國行政主體理論的認可度和認受性。

調整行政法規和規章授權的社會組織的行政主體資格

行政法規不宜授權社會組織行政權。行政主體理論的本土化建構的一大任務是如何對待行政法規、規章授予社會組織行政權，重新審視這些組織的行政主體資格。我國很多社會組織通過法律、法規和規章的授權獲得管理權，成為行政主體。“在行政管理中，為什么要把某些行政管理權授予非行政機關的組織來行使？……主要是由于行政管理范圍、內容與形式上的復雜與多變，使得依組織法或者組織規則設立的行政機關難以適應需要，尤其在行政處罰領域中更是如此。另外，行政機關的編制、經費以及組織結構也不如被授權組織靈活，管理的內容也比不上被授權組織那樣專門化。”[41]上述授予社會組織行政權的法規，包括行政法規和地方性法規。筆者認為行政法規原則上不宜授予社會組織行政權，若有必要授予社會組織行政權，就應考慮把行政法規上升為法律。

長期以來，很多社會組織通過行政法規獲得行政權，但筆者也注意到，有的社會組織來自行政法規的授權已經被取消。例如，在我國郵政體制改革前，市縣郵政系統是政企為一家，統稱郵政局。雖然現行《中華人民共和國郵政法》沒有授權郵電局行政權，但國務院頒布的《中華人民共和國郵政法實施細則》第3條第1款規定，“市、縣郵電局（含郵政局，下同）是全民所有制的經營郵政業務的公用企業（以下簡稱郵政企業），經郵電管理局授權，管理該地區的郵政工作”。這實質上是以行政法規授予作為公用企業的郵電局行政權，當然郵電局具有哪些管理權及這些管理權如何行使是依據國家郵電管理局制定的有關規章。2005年推行的郵政體制改革，對市縣郵政局進行政企分開——“企”改革為郵政公司，“政”改革為郵政管理局，同級郵政管理局是郵政公司的同級監督部門，也是快遞企業的監督部門。自黨的十八大以來，中央推行“放管服”改革，要求精簡機構和下放權力，實行權力清單制度和負面清單制度后，由行政法規授予社會組織的一些權力已經逐步取消或者轉到行政機關，這是為市場主體減負、優化營商環境的重要舉措。

總之，對社會組織來自行政法規獲得行政權，未來的處理方式大體有兩種：一種是類如郵電局的體制改革，取消其管理權，其管理權由行政機關行使，授權行政主體不再存在；另一種是把作出授權的行政法規上升為法律，授權行政主體仍然存在。實踐中采取何種處理方式，視具體情況而定——若有必要繼續授予社會組織行政權，就采用后一種方式；反之，則采用前一種方式。

規章也不宜授權社會組織行政權。如前所述，《行政訴訟法》第2條把規章授權組織的行政行為納入司法審查的對象，即規章授權的組織可作為被告、成為行政主體。規章的授權對象主要包括兩大類：一類是行政機關的內設機構、派出機構；另一類是社會組織。筆者對規章授權行政機關的內設機構、派出機構并沒有異議，因為這是行政機關系統內部的職權劃分，不屬于嚴格法定意義上的授權，也不宜作為行政主體。但是，筆者不認同規章授予社會組織行政權。在現階段，出于行政管理和公共服務的實際需要，一些規章授權社會組織實施了諸如行政給付等行為。[42]實踐中，有的規章授權社會組織實施行政管理行為。有的社會組織依據規章的授權可作出不利于相對人的行為，從而使相對人失去某項或某些公民權利。

行政機關的權力來自規范性法律文件的授予，在沒有授權者許可的情況下，行政機關能否通過制定規章把自己的權力授予社會組織？《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國國務院組織法》和《地方組織法》都沒有明確行政機關可以通過制定規章把自己的行政權授予社會組織。其他規范性法律文件難以一一查詢，筆者不否定其他規范性法律文件可能會授權行政機關通過制定規章授予社會組織行政權。有學者認為，憲法和法律沒有明確規定規章可以授權，但不能因此而認為規章不能授權，即規章可以授權。[43]這種理解明顯是不當的，因為對于國家機關來說，應堅守法無授權不可為的原則，如果法律、法規沒有授權行政機關通過制定規章授予社會組織行政權，那么行政機關原則上就不能這么做。《中華人民共和國行政處罰法》第19條[44]、《中華人民共和國行政許可法》第23條[45]、《中華人民共和國行政強制法》第70條，[46]都只規定了法律、法規授權的社會組織可以行使相應職權，這表明行政處罰、行政許可和行政強制這三個領域都沒有允許規章授予社會組織相應的處罰、許可和強制等權力。“從這幾部法律的立法精神看，對于限制行政相對人權利、增加行政相對人義務的行政行為，規章不能授權社會組織實施。”[47]規章的制定主體是行政機關，筆者認為規章不宜授予社會組織行政權，與行政法規不宜授權社會組織進行行政管理的理由一樣，其制定主體的權力是來自法律、行政法規或地方性法規的授予，如果沒有授權者的許可，就不宜把自己獲得的授權再轉授予社會組織行使，當然只是提供行政給付的職權除外。

行政法規、規章不宜授權社會組織行政權的理論依據。我國的那些得到行政法規、規章授權進行行政管理的社會組織，類似于葡萄牙的公務法人。在葡萄牙，獲得授權的公務法人進行行政管理的行為被稱為間接行政，間接行政是由擁有自己的法律人格、行政及財政自治權的公共實體開展的、旨在謀求國家目的的國家行政活動。[48]這種間接行政的權力是來自議會通過的法律的授予，因為葡萄牙的行政法理論原則上不允許政府把自己的權力授予社會組織行使。授權取決于事先存在明確規定某機關可以將其權力轉移給其他主體的法律，僅有授權機關的意思是不夠的，因為這樣違反職權不可放棄原則和不可轉讓原則，故不具備明確依據賦予資格之法律的授權是無效的。[49]

受葡萄牙行政法理論的影響，澳門作為葡萄牙國家曾實施殖民管治的地方也不允許行政機關把自己的權力轉授給社會組織行使。澳門的一些公務法人的行政權只是由回歸前總督頒布的法令[50]或回歸后立法會通過的法律所授予。筆者頗認同上述的葡萄牙行政法理論，建議我國的行政法理論應積極借鑒，并在立法實務中貫徹落實，以逐步取消行政機關通過行政法規、規章授予社會組織的行政權，當然授予提供行政給付的職權除外。如果認為非常有必要繼續授權給社會組織管理權的，就需及時把有關行政法規、規章上升為法律或地方性法規。

結語

以分權為核心的行政主體理論不具有普適性，也不符合我國國情，沒有必要移植。無可諱言，我國目前的行政主體理論也有待完善，面臨本土化建構的重大任務，有學者提出行政主體理論的“機關主體模式”應向“治理主體模式”轉變。[51]行政主體理論的本土化建構需要明確行政主體理論的基本價值，而行政法的根本目的在于確保公民權益的實現，[52]以公民權益為本應是行政法學的理論基礎，由此決定了作為行政法學組成部分的行政主體理論也應以保障公民權利為基本價值，這也契合中國共產黨提出的堅持以人民為中心的發展思想。有學者指出，“行政主體理論的價值精髓并不在于確定或者限制哪些主體可以成為行政訴訟的被告，而是在于確定哪些主體實際上享有并實施行政權力或者公共事務管理權力，以便對其進行約束、控制”。[53]學界的探討對于行政主體理論的本土化建構都是有意義的，逐步趨向以保障相對人權益為宗旨的行政主體理論的基本價值，為把實質上在行使行政權或公共事務管理權的社會組織納入行政主體范圍，對其進行規控以保障相對人權益提供了理論基礎。

（本文系澳門科技大學研究基金“我國行政主體理論的完善”的階段性成果，項目編號：FRG-22-099-FL）

注釋

[1]應松年：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國政法大學出版社，2011年，第55頁。

[2][20][21][39]余凌云：《行政主體理論之變革》，《法學雜志》，2010年第8期。

[3]喻少如、劉文凱：《黨政機構合署合設與行政主體理論的發展》，《南京社會科學》，2019年第4期。

[4]近五年來學界發表關于行政主體理論的文章：王貴松：《行政主體論的中國變遷》，《法學評論》，2023年第2期；王世杰：《國家法人理論的重塑》，《中國人民大學學報》，2022年第5期；熊文釗：《論機構改革與行政主體理論創新》，《行政法學研究》，2021年第2期；王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》，2020年第7期；魯古辰：《理想中的行政主體理論及其困境》，《學術界》，2020年第10期；曾祥華：《中國行政主體理論再評析》，《甘肅政法學院學報》，2019年第1期；楊治坤：《論分權式行政主體制度的構建》，《中南民族大學學報（人文社科版）》，2018年第2期；等等。

[5][11][30][52]薛剛凌：《行政主體之再思考》，《中國法學》，2001年第2期。

[6][8]章劍生：《反思與超越：中國行政主體理論批判》，《北方法學》，2008年第6期。

[7]魯古辰：《理想中的行政主體理論及其困境》，《學術界》，2020年第10期。

[9]"Administrative Body," https://www.eionet.europa.eu/gemet/en/concept/100.

[10]"Administrative Agency," https://lawshelf.com/shortvideoscontentview/administrative-agency/.

[12]袁勇：《國內行政主體理論的創立及其變遷》，《中南大學學報報（社會科學版）》，2008年第6期。

[13]柳硯濤：《美國的行政訴訟制度》，《國外法學》，1988年第5期。

[14][23]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日，第1版。

[15][16]任鋒：《大一統與政治秩序的基源性問題：錢穆歷史思維的理論啟示》，《人文雜志》，2021年第8期。

[17]卞修全：《清末地方自治新論》，《安徽史學》，2001年第2期。

[18]袁剛、許琴：《聯省自治與聯邦主義救國論》，《貴州社會科學》，2010年第2期。

[19]李國清：《南京國民政府時期保甲與地方自治關系探論》，《求索》，2010年第4期。

[22]曾祥華：《中國行政主體理論再評析》，《甘肅政法學院學報》，2019年第1期。

[24]王晨：《關于〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（修正草案）〉的說明》，《人民日報》，2022年3月6日，第7版。

[25][26]李洪雷：《德國行政法學中行政主體概念的探討》，《行政法學研究》，2020年第1期。

[27]袁志杰：《民法典制定中的國家與國庫問題研究》，《中國法學》，2017年第3期。

[28]王世杰：《國家法人理論的重塑》，《中國人民大學學報》，2022年第5期。

[29][31][32]王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》，2020年第7期。

[33][38]王貴松：《行政主體論的中國變遷》，《法學評論》，2023年第2期。

[34]葛云松：《法人與行政主體理論的再探討——以公法人概念為重點》，《中國法學》，2007年第3期。

[35]于安：《重視強部門弱政府現象》，《黨建文匯：上半月》，2013年第4期。

[36]李昕：《中外行政主體理論之比較分析》，《行政法學研究》，1999年第1期。

[37]《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第20條第2款規定：“法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權范圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。”第20條第3款規定：“沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬于行政訴訟法第二十六條規定的委托。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。”

[40]薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，《政法論壇（中國政法大學學報）》，1988年第6期。

[41]汪永清：《行政處罰法適用手冊》，北京：中國方正出版社，1996年，第73頁。

[42]全國人大常委會法制工作委員會行政法室：《中華人民共和國行政訴訟法解讀與適用》，北京：法律出版社，2015年，第9頁。

[43]陳章干：《憲法和組織法是規章授權的根本依據》，《廈門大學學報（哲學社會科學版）》，1994年第4期。

[44]《中華人民共和國行政處罰法》第19條規定，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”。

[45]《中華人民共和國行政許可法》第23條規定，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政許可。被授權的組織適用本法有關行政機關的規定”。

[46]《中華人民共和國行政強制法》第70條規定，“法律、行政法規授權的具有管理公共事務職能的組織在法定授權范圍內，以自己的名義實施行政強制，適用本法有關行政機關的規定”。

[47]《行政訴訟律師：理解規章授權社會組織行政行為？》，2015年10月12日，https://www.sohu.com/a/35120387_225607。

[48]迪奧戈·弗雷塔斯·亞瑪勒：《行政法教程》第一卷，黃顯輝、王西安翻譯，澳門大學法學院，2009年，第262頁。

[49]李年龍：《行政程序課程》，澳門理工學院、行政暨公職局，2002年，第20頁。

[50]澳門在回歸前實行立法的雙軌制，總督和立法會都有立法權，前者頒布的法令與后者通過的法律的效力屬于同一位階。澳門回歸后，行政長官可以制定行政法規，但其效力位階低于立法會通過的法律。

[51]喻少如、劉文凱：《黨政機構合署合設與行政主體理論的發展》，《南京社會科學》，2019年第4期。

[53]郎佩娟、陳明：《行政主體理論的現狀、缺陷及其重構》，《天津行政學院學報》，2006年第2期。

On the Localization Construction of Administrative Subject Theory

Zhu Shihai   Zhu Yingping

Abstract: There are plenty of research results on the theory of administrative subject in Chinese academic circles. Yet, there is still no consensus on whether to transplant the foreign theory of decentralized administrative subject and whether government departments should continue to be administrative subject. It is not appropriate for China to transplant the theory of decentralized administrative subject from abroad because there are huge differences between China and Western countries' state structure and party politics. What's more, there is no doctrine of national legal person in China. Of cause, China's current theory of the administrative subject needs to be improved, and it faces the huge task of localization and construction. Given this, the administrative subject status of government departments should be retained, but the administrative subject status of agencies dispatched by government departments should be abolished. Based on the principle of the non-disposability of public power, administrative laws, and regulations should not, in principle, grant administrative power to social organizations.

Keywords: theory of administrative subject, localization construction, administrative subject system, theory of decentralized administrative subject