摘 要:地方財政是國家財政體系不可或缺的重要組成部分，地方財政收入更是推動地方經濟發展以及保障人民福祉的穩定器。改革開放以來一系列財政體制改革賦予地方政府越來越多的自主權，地方政府在經濟增長與脫貧減貧等方面取得了優異的成績。然而近年來地方政府事權財權不匹配的問題日益突出，支撐地方城市發展的土地財政模式逐漸難以為繼，地方財政收入模式急需轉型。回顧新中國七十多年來地方財政制度改革歷程，可以梳理出地方財政收入的歷史變遷趨勢，以此為基礎分析當前地方財政收入形勢，進而針對當前地方政府財政收支問題，提出數據財政和股權財政兩種未來地方政府財政收入模式轉型思路。
關鍵詞:地方政府 財政收入 歷史變遷 財政轉型
【中圖分類號】F8 【文獻標識碼】A
財政管理體制改革不僅是適應政府內部經濟體制改革的需要，也是推動經濟發展實踐的必然要求。新中國成立以來，中國的財政管理體制改革大致經歷了統收統支（1949-1978年）、財政包干（1979-1993年）和分稅制（1994年至今）三個歷史階段。在不同歷史階段，政府具體管理方法會有所差異，與之相對應，地方政府財政收入模式也一直處于不斷發展變化中。未來，地方政府的財政收入將由原來的土地財政模式轉向以數字經濟、產業發展等為新的增長點，實現地方財政收入模式的轉型。
地方財政收入模式歷史變遷
新中國成立后從“統收統支”到“財政包干”的財政管理體制
1949年至1978年間，新中國大體上實行“統收統支”的財政管理體制，呈現出中央高度集權的特征。中央政府不僅負責編制財政預算，而且負責審批省級政府的財政收支計劃，同時確定轉移支付的額度。地方政府沒有或僅有少量自主權。國有企業的利潤上繳是此時政府財政收入的重要來源，國家則通過財政撥款來滿足國有企業的支出需要。
1978年后，我國實行了改革開放的偉大國策。由于中央政府集中了大量財政責任，一系列改革措施使中央政府財政支出越發龐大，逐漸不堪重負，不得不對中央與地方的財政關系進行重新調整，促使地方政府承擔更多的事權和相應的支出責任，逐步形成了多種類型的“財政包干”體制。兩步“利改稅”和一系列工商稅制改革從根本上改變了政府財政收入來源，將中央與地方財政收入劃分標準與稅種相聯系。“分權讓利”的改革思路大大增加了地方各級政府自主支配的財力，使財政管理體制由中央政府完全控制財政收入變為一種相對分權化的制度安排。
分稅制改革結束了中央與地方之間復雜且不穩定的收入分配關系
1993年12月15日，國務院發布了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起推行分稅制財政管理體制改革，改變原先的地方財政包干制度。分稅制改革首先在明確事權的基礎上劃分了中央與地方的財政支出范圍。其次依據中央與地方財權與支出責任相匹配的原則，按稅種來劃分中央與地方政府財政收入，具體劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，由此明確了中央與地方的財政收入范圍。與收入劃分相適應，分別建立中央與地方兩套稅收機構分別征稅，并逐步建立完善中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。其中最重要的是作為我國主體稅種的增值稅，作為中央與地方共享收入，按75%和25%的比例分別歸屬于中央與地方。為保證分稅制改革的順利進行，中央通過制定稅收返還的辦法調動地方積極性以進行過渡，按1993年地方政府上繳中央財政消費稅的100%和增值稅收入的75%作為中央對地方稅收返還的基數。此外，1994年起，稅收返還額按全國增值稅和消費稅平均增長率的0.3和上年返還基數確認。即1994年后全國增值稅和消費稅收入每平均增長1%，中央對地方政府的稅收返還數額增長0.3%，由此實現了稅收返還的逐年遞增。從稅收返還的絕對值上看中央向地方政府返還的稅收數額逐年增加，但實際上，中央劃分的比例卻越來越大。1993年，中央財政收入占全國財政收入的比重為22%，分稅制改革后的第一年即1994年便上升到了55.7%，此后雖有所下降，但基本都維持在50%以上。
分稅制改革結束了財政包干制下中央與地方之間復雜且不穩定的收入分配關系，初步建立了與社會主義市場經濟體制相適應、相對穩定規范的財政體制。在保障中央財政收入、增強中央財政宏觀調控能力的基礎上，充分調動了地方政府組織收入的積極性。在分稅制改革后的1996年和1997年，地方財政收入占全國財政收入的比重曾上升到50.6%和51.1%，此后一直保持略低于50%的比重。
地方財政收入與財政支出的不匹配導致地方土地財政依賴
1994年的分稅制改革不可能將財政問題全部解決，隨著經濟的發展和分稅制財政體制的運行，一些問題開始暴露出來。分稅制重點對中央與地方的財政收入進行了劃分，對政府間事權和財政支出劃分并不明確，但隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，合理劃分不同層級政府事權具有越來越重要的意義。此外，分稅制改革只是在中央與省級政府之間建立了統一的分稅制財政體制，省級以下分稅制財政體制由各地方政府按照各地區的實際情況，對分稅制進行調整。由此造成省級以下地方政府將財權上移以集中財力，事權下移導致基層政府財政困難。
分稅制改革和與之相適應的財稅改革，將財政收入中的稅收收入進行了明確劃分。財政收入還包括政府性基金收入、社會保障基金收入和各地方政府“自立規章”創造的各種收費、罰款收入等。由于這些非規范的政府收入游離于預算之外，可以由各地方政府自立收費項目，自收自支，一些地方政府打著“創收”的名義介入財政收入分配，不斷擴大各種收費項目，甚至通過減免稅政策，鼓勵企業偷逃稅款以截取中央稅收收入，最終形成了“費大于稅”的政府收入格局。到二十一世紀初隨著各種“費改稅”以及拓展的“稅費改革”的實行，地方政府各種亂收費的現象得到有效整治。但中央與地方政府財政收支的不合理性卻沒有得到改變。2000年后，地方政府財政收入占全國財政收入的比重長期維持在50%以下，到2011年后才上升至50%以上，但最多也沒有超過55%。與之相反，地方政府承擔的財政支出卻在逐年增加，從2000年的65.3%增加至2011年的84.9%，此后一直維持在85%以上。財權與事權的嚴重不匹配導致地方政府不得不尋求預算外收入支持財政支出。而在分稅制改革中將國有土地有償使用收入全部歸屬于地方政府，土地出讓金逐漸成為地方政府預算外獲取財政收入的重點。由此形成了地方政府一直以來賴以維持的土地財政模式。
當前我國地方財政收支形勢及風險分析
2022年全國一般公共預算收入20.37萬億元，同比增長0.6%，一般公共預算支出26.06萬億元，同比增長6.1%，財政收支缺口達到5.69萬億元。其中最重要的是國有土地使用權出讓收入66854億元，比上年下降23.3%，成為近年來政府性基金收入首次負增長。2022年全國地方政府債務余額超過35萬億元，僅利息支出便達到1.12萬億元。此外，地方政府在之前大規模發展建設中缺乏相應資金，便以土地資源為核心，通過地方政府投融資平臺進行違規舉債擔保，積累了大量隱性債務，使地方財政收支狀況更加困難。地方政府事權大于財權的問題日益突出，財政收入和償還債務方面都面臨較大壓力，所依賴的自分稅制改革形成的土地財政模式逐漸難以為繼。近年來發生的多起公交停運以及縮減公務員工資的現象引發人們的憂慮。2021年末鶴崗市宣布實施財政重整計劃，成為我國首個實行財政重整的地級市。推動土地財政轉型，探索新的地方政府財政收入來源已迫在眉睫。
上世紀日本的“資產負債表衰退”值得警惕
這方面，日本的經驗和教訓很具啟示意義。1990年開始，由于土地和股票價格暴跌，日本經濟泡沫破裂。資產價格的下跌和債務的剛性存在致使日本銀行與企業的賬面滿是壞賬，日本經濟學家辜朝明為此提出了“資產負債表衰退”這一概念。“資產負債表衰退”的基本原理是：在經濟泡沫期間，企業傾向于加杠桿、借錢，再用借來的錢去賺錢。泡沫破滅后，資產價格下跌，但負債依然還在，企業的資產負債表陷入困境。若企業現金流斷裂，資不抵債選擇破產，則企業背負的債務會強制出清。但日本經濟泡沫破裂后，日本強大的制造業企業在國際上依舊很有競爭力，仍然有現金流流入企業。此時，企業選擇利用現金流償還債務，即修復資產負債表。企業的目標由利潤最大化轉向負債最小化，即使利率為零，依舊沒有企業選擇貸款擴大經營，由此導致嚴重的通貨緊縮。在資產負債表衰退的情況下，只能由政府充當最后借款人的角色，通過借錢來維持經濟增長。
當前我國房地產市場持續走低，不僅引發地方政府財政問題，資產價格下降也有使全社會陷入資產負債表衰退的風險。根據國家金融與發展實驗室發布的NIFD季報，二季度企業貸款平均利率為3.95%。在流動性不斷寬松的環境下，居民和企業的債務同比增速分別為6.9%和9.2%。居民債務同比增速在去年低基數的基礎上仍處于較低水平，企業債務連續兩個季度增速下滑。寬松的貨幣政策環境并沒有有效傳導至居民及企業，企業的投資與負債都出現了同比下滑，無法有效拉動經濟恢復增長。但中國尚沒有陷入1990年代日本資產負債表衰退的陷阱。一方面中國是世界第二大經濟體，承載了接近全球1/5人口，也創造了全球近三成的制造業增加值，在經濟體量上與日本相差巨大，很難簡單類比。另一方面，中國抓住了互聯網、新能源等新興產業的發展機會，數字經濟、新能源汽車和5G技術等高端產業都是推動產業結構升級，帶動中國經濟發展的新動力。
當前中央政府負債率偏低而地方政府負債率偏高
由表1可知，2022年中國中央政府負債率為21.38%，是世界前二十大經濟體中的次低值（最低為瑞士），第三低為沙特阿拉伯的22.57%，最高值為日本的214.27%，可見我國中央政府負債率相對于世界主要經濟體偏低。但2022年中國地方政府負債率為55.72%，僅次于加拿大的56.76%，與世界主要經濟體相比偏高。從國際比較來看，在控制地方政府債務規模的基礎上，提高我國中央政府債務的比例是可行的，這就為增發國債提供了政策空間。根據世界銀行數據，2021年我國總儲蓄率為46.1%，在世界前二十大經濟體中處于最高水平。大量的儲蓄為其轉化為投資消費提供了可能。在居民、企業與地方政府的資產負債表擴張均受限的情況下，中央政府資產負債表相對健康且有擴張能力。從這個角度來看，通過中央政府資產負債表的擴張，使得其他部門資產負債表有所修復來提振經濟，是逆周期宏觀調控最為關鍵的一招。
2023年10月25日，國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會，宣布中央財政將在2023年四季度增發1萬億元國債，以支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力的項目建設。增發的國債全部通過轉移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財政赤字，還本付息由中央承擔，不增加地方償還負擔。增發1萬億元國債并將2023年財政赤字率由3%提高到3.8%，就充分體現了擴張中央政府資產負債表這一調控思路。1萬億元的國債全部都使用在地方，這有助于緩解地方財政收支壓力，進一步優化了財政支出結構和債務結構。增發國債在短期內可以使地方政府財政狀況得到改善，但依舊屬于治標不治本。若地方財政收支模式得不到根本性的改變，地方政府財政狀況和債務壓力只會更加嚴重。
地方財政收入模式轉型路徑選擇
數據財政
數字經濟的發展為拓寬地方政府財政收入提供了一條新的思路。早在1997年，科德爾就提出“比特稅”的概念，即對互聯網傳輸中的數據信息按每個比特的流量單位征稅，這是從數據層面征稅的最早嘗試。一方面，數據作為公共資源，與資源稅類似，政府有權對其征稅獲取財政收入。另一方面互聯網公司通過大數據殺熟、跨國互聯網企業利用稅收征管漏洞進行利潤轉移、基于計算機技術進行大數據分析的量化交易為資本市場帶來新的風險等與數據相關的一系列問題日益突出，促使我國嘗試將數據納入征稅范圍。為解決數字經濟的發展給現行稅制帶來的挑戰，相繼有國家開始嘗試征收數字服務稅、均衡稅和轉移利潤稅等。然而，在數字經濟背景下，整個社會可以通過利用數據要素提高技術水平和優化資源配置，實現經濟高質量發展，數據已經成為支持數字經濟發展的核心要素。有關數據的財政制度安排也不只是對數字經濟企業的稅收征管問題，而是要將數據作為一種生產要素，構建一套以數據要素為核心的財政管理體制。類似土地財政是把土地這一要素有關的稅費收入作為地方政府財政收入的重要來源，數據財政能使地方政府在數字經濟時代從數據這一生產要素中取得一定財政收入。
根據2023年4月國家互聯網信息辦公室發布的《數字中國發展報告（2022年）》，2022年我國數字經濟規模達到50.2萬億元，同比名義增長10.3%，占國內生產總值的比重達到41.5%。數字經濟正在成為推動經濟發展和轉型升級的新引擎。2022年我國數據要素產量達8.1ZB，同比增長22.7%，全球占比達10.5%。數據已經成為人們日常生活和生產活動的基礎性資源。2019年10月召開的十九屆四中全會首次將數據確立為一種新的生產要素，并明確提出要“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”，要求數據與其他要素一同參與分配。
在各類數據資源中，國家各級黨政機關、企事業單位在履行政府職責和提供公共服務過程中產生的公共數據不僅涉及領域最廣而且最具權威性，蘊含著極大的經濟價值，最具開發潛力。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出了“開展政府數據授權運營試點，鼓勵第三方深化對公共數據的挖掘利用”，提出了以授權運營為基礎開發利用公共數據的思路，表明了我國已開始探索將數據要素納入政府財政管理體制之中。2022年12月19日，國務院發布《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，提出建立保障權益、合規使用的數據產權制度，推進實施公共數據確權授權機制，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。在數據要素被確認為新型生產要素并參與分配的背景下，通過公共數據授權經營實現公共數據資源的市場化并使政府在這一過程中參與收益分配，為政府轉變財政收入增長方式，探索建立以數據資源為基礎的數據財政收入模式奠定基礎。
以公共數據授權經營模式為基礎，建立適合數字經濟發展和地方政府財政管理體制的數據財政模式，必須充分發揮數據要素的價值和對經濟發展的推動作用。數據要素的價值實現過程關系到參與主體的收益分配。地方政府若想利用數據要素參與收益分配獲取財政收入，必須使政府公共數據經歷資源化、資產化和資本化三個階段，并在數據要素的價值生成路徑中采取相應的措施。在公共數據的資源化階段，政府首先要對原始數據進行加工處理，初步提供出能夠滿足市場主體需要的有價值的數據資源。同時建立健全數據產權制度，明晰數據要素使用過程中各參與方享有的合法權利，為數據確權授權和進行市場化交易做準備。這一階段，數據還未投入使用、參與生產消費等環節，政府主要是投入成本將原始數據加工成可利用的數據資源，同時進行數據基礎制度建設。在公共數據的資產化階段，政府可以將經過處理的數據資源授權給市場運行主體，使公共數據進入市場交易和流通。政府借此向數據使用者收取有償使用收入。在公共數據資本化階段，數據在市場流通的基礎上，可以進一步實現保值增值。政府通過股權化、證券化和產權化等多種方式運營數據資本，以數據資產作價入股或將數據使用權折合成現金，從中獲得相應的資本化收益。此外，由于我國數據產權制度、流通和交易制度尚不健全，數據交易的納稅對象難以確認、稅基難以計算等稅收征管方面還面臨許多問題。未來隨著有關法律體系的進一步完善，對數據資產及數據交易行為征稅也將成為政府財政收入重要來源。
北京、上海等多個省市已經開展公共數據授權運營試點，并通過不同方式補充地方政府財政收入。成都市政府授權成都市大數據集團股份有限公司搭建成都市公共數據運營服務平臺，將政府數據授權給國有企業運營，通過市場化協商方式為政府公共數據定價，產生的經濟收益以國有資產運營收入的方式進入地方財政。海南省采用“政府+市場”的公共數據授權運營模式，開設“海南省數據產品超市”，引進具有較強技術開發能力和研究分析能力的大數據企業進行數據產品開發，構建一個完備的數據要素市場。各市場主體將數據產品經營所得向超市平臺支付相關費用，再由產品超市繳納經營所得進入地方財政。
股權財政
我國政府的財政包括一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經營收入和社會保險基金收入。其中一般公共預算收入是以稅收為主體的財政收入，政府性基金收入以國有土地使用權出讓金為主要來源，和土地財政密切相關，社會保險基金預算不用于平衡一般公共預算。而國有資本經營預算每年的盈余根據《預算法》規定可以彌補一般公共預算。因此，以國有資本運營為基礎，建立股權財政模式，提高地方政府財政收入自然成為替代土地財政的另一條思路。股權財政一方面通過提高國有企業的經營收益和利潤上繳比例增加政府財政收入，另一方面地方政府可以通過成立政府性基金引導社會資本投資于當地產業，再通過股權增值的方式退出，在獲取投資收益的同時優化當地產業結構促進經濟發展。
根據財政部和國務院國資委相關數據，2021年全國國有資本經營預算收入5180億元，國有資產總額已經達到308.3萬億元。國有企業總資產收益率為1.5%，實現利潤總額4.5萬億元，其中屬于地方政府的國有企業利潤為1.7萬億元。可見，提高國有企業收益率不僅極為困難，給地方政府帶來的財政收入也遠不能滿足政府開支的需要，只能作為地方政府財政收入的一種補充手段，稅收收入依舊是地方政府財政收入的最重要來源。更好發揮國有資本在國家財政中的作用，還需要各地政府設立政府引導基金，發揮國有資本的杠桿放大效應，通過市場化運作吸引更多社會資本共同參與投資，結合當地的發展規劃，以投資者身份進行招商引資并直接促成當地產業項目發展，既給國有股權帶來投資回報，同時擴大稅收來源、增加地方政府財政收入。例如，我國在高鐵的軸承、潤滑油等大量核心關鍵技術領域仍然大量依賴進口。面對這些“卡脖子”問題，要真正實現科技自立自強，就需要大量研發投入。依靠單個企業的“小舢板”在經濟競爭日益全球化的背景下是難以奏效的，而通過地方財政的加持無疑有助于分擔相關企業的風險，同樣也將為地方財政未來取得風險投資的收益奠定基礎。進一步來講，西方發達國家依賴所謂的市場資本獲得了研發領域的超額收益，勢必進一步拉大收入差距和財富差距，注定是不可持續的。我國地方財政從過去的土地財政轉向支持科技研發的股權財政，將成為推動財政治理現代化和創新驅動發展的重要途徑。
2001年，北京中關村將財政資金的使用方式從傳統的財政直接補貼形式轉換為股權投資，開創了政府投資引導基金的先河。隨著有關政府引導基金的法律法規陸續出臺，政府引導基金的數量及規模都得到蓬勃發展。清科研究中心發布的《2022年中國股權投資市場發展研究報告》顯示，2022年末我國共設立政府引導基金2050只，目標規模約12.82萬億元。投中研究院發布的《2022年政府引導基金專題研究報告》顯示，2022年末，政府引導基金中國家級、省級、市級、區縣級各級政府的規模占比分別為7.47%、38.44%、42.69%和11.40%，表明政府引導基金對地方政府進行股權投資，獲取財政收入有更為重要的作用。
在各級地方政府探索政府引導基金的實踐活動中，誕生了很多通過股權投資帶動經濟、產業發展的成功案例。合肥市通過政府引導基金進行股權投資不僅獲得極為豐厚的投資回報，而且對區域內主導產業和新興產業的發展提供了關鍵性的資金支持，培育了新型顯示器件、半導體和新能源汽車等新興產業集群。2008年合肥市與京東方共同投資建設國內首條液晶面板6代線，此后合肥繼續通過注資、回收、再注資的方式引導京東方在合肥陸續投資約1000億元，在合肥市建立了8.5代線和10.5代線。更重要的是在京東方的帶動下，上下游近百家企業配套集聚合肥，形成了合肥“從沙子到整機”完整的新型顯示產業鏈條。2016年，合肥市通過投資長鑫存儲，吸引一大批半導體企業落戶合肥。目前，合肥已擁有集成電路企業200多家，被中國工信部列為中國9大集成電路集聚發展基地之一。同時合肥集成電路產業與新型顯示產業一道入選首批國家戰略性新興產業集群。2020年合肥市又宣布投資蔚來汽車，再次獲得巨額收益，并培育、引進大眾、比亞迪、蔚來等6家新能源汽車整車企業，在打造“新能源汽車之都”的道路上邁進了一大步。“合肥模式”的成功與政府引導基金主導和多層次政策支持密切相關，即通過政府引導基金的多元化立體化投融資體系，以投帶引，打造新興產業集群。合肥市政府引導基金的成功帶來大量投資收益，新興產業集群又大力推動了經濟發展為當地創造了稅收，保障了政府財政收入，為探索建立股權財政樹立了良好的典范。
【本文作者為中央財經大學財政稅務學院教授；中央財經大學財政稅務學院碩士研究生曲鵬輝對本文亦有貢獻】
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責編：董惠敏／美編：王嘉騏