摘 要:網絡空間是全人類的共同空間，推進網絡空間國際合作治理是構建網絡空間命運共同體的重要路徑。當前網絡空間國際合作治理呈現兩大特點：一是發達經濟體相比發展中經濟體在網絡空間合作治理中有更大的話語權；二是國際組織（包括區域合作組織）相比主權國家在網絡空間合作治理中發揮著更大作用。為了應對網絡空間的風險與挑戰，有必要在網絡空間命運共同體理念的價值牽引下，號召各國政府、國際組織、互聯網企業、技術社群及社會公眾積極行動起來，主動參與網絡空間治理，重構網絡空間國際合作治理機制，將網絡空間建設成造福全人類的命運共同體。
關鍵詞:網絡空間命運共同體 國際合作治理機制 多邊模式 區域合作治理
【中圖分類號】D820 【文獻標識碼】A
隨著新一輪科技革命和產業變革的深入發展，網絡空間成為人類生產生活的重要場域，成為繼陸地、海洋、天空和外太空之后的“第五疆域”，各國人民在網絡空間休戚與共、利益攸關，形成網絡空間命運共同體。2015年12月，習近平主席在第二屆世界互聯網大會開幕式上首次提出網絡空間命運共同體理念。其后，《攜手構建網絡空間命運共同體》概念文件（2019年10月）、《攜手構建網絡空間命運共同體行動倡議》（2020年11月）和《攜手構建網絡空間命運共同體》白皮書（2022年11月）等重要文件陸續出臺，全面闡釋構建網絡空間命運共同體理念的基本原則、實踐路徑和治理架構，取得了重要進展[1]。
網絡空間命運共同體作為人類命運共同體理念在網絡空間的自然延伸，離不開國際社會的共同努力和相互合作。互聯網的迅猛發展給人類文明進步帶來了千載難逢的發展機遇，但是互聯網發展不平衡、規則不健全、秩序不合理等問題也日益凸顯，網絡空間霸權主義、強權政治依然存在，不同國家和地區之間數字鴻溝不斷拉大，世界范圍內的網絡犯罪、網絡恐怖主義活動等違法犯罪行為已成為全球公害。為了應對網絡空間的風險與挑戰，有必要在網絡空間命運共同體理念的價值牽引下，號召各國政府、國際組織、互聯網企業、技術社群及社會公眾積極行動起來，主動參與網絡空間治理，重構網絡空間國際合作治理機制，將網絡空間建設成造福全人類的命運共同體。
構建網絡空間發展、安全、責任、利益共同體
網絡空間命運共同體是人類命運共同體的重要組成部分。《攜手構建網絡空間命運共同體》白皮書指出：堅持共商共建共享的全球治理觀，做到發展共同推進、安全共同維護、治理共同參與、成果共同分享，把網絡空間建設成為造福全人類的發展共同體、安全共同體、責任共同體和利益共同體。
第一，網絡空間是人類發展共同體。當前，新一代信息通信技術加速融合創新，深刻改變著人們的生產方式和生活方式。一方面，數據已成為關鍵生產要素，數字經濟成為世界經濟增長的新動能。《全球數字經濟白皮書（2023年）》顯示，2022年，美國、中國、德國、日本、韓國等5個國家的數字經濟總量為31萬億美元，數字經濟占GDP比重為58%，較2016年提升約11個百分點；數字經濟規模同比增長7.6％，高于GDP增速5.4個百分點[2]。另一方面，網絡社交日益成為人類社會交往的重要方式。法新社報道顯示，根據每季度發布的互聯網狀況統計報告，全球共有48.8億人活躍在社交網絡上，占全球人口的60.6%[3]。網絡空間日益成為人們生產和生活的重要場域。
第二，網絡空間是人類安全共同體。隨著信息技術的迅猛發展，其“雙刃劍”效應日益凸顯，技術濫用現象破壞社會和諧穩定，網絡謠言、網絡暴力、網絡犯罪、網絡恐怖主義等問題不斷涌現，網絡霸權、網絡攻擊等現象長期存在，開放、平等、共享的互聯網精神受到侵蝕。隨著網絡安全風險加速向全球擴散蔓延，需要全世界在尊重各國網絡主權的前提下，合作打擊網絡恐怖主義和網絡犯罪，共同維護網絡空間和平與安全。
第三，網絡空間是人類責任共同體。安全穩定繁榮的網絡空間對世界各國人民具有重要意義，維護網絡安全是國際社會的共同責任。網絡風險作為全球性挑戰，沒有哪個國家能夠置身事外、獨善其身。無論是主權國家、國際組織，還是互聯網企業、技術社群或普通公眾，都需要通力合作，共同面對網絡空間的脆弱性及其帶來的諸多風險，共同承擔合作治理責任，不斷提升網絡安全水平，真正讓數字技術給世界人民帶來福祉。
第四，網絡空間是人類利益共同體。網絡空間是人類共同的活動空間，人們在網絡空間中形成了你中有我、我中有你的廣泛社會聯系。隨著網絡空間的不斷拓展，國際社會形成了利益高度交融、命運休戚與共的共同體，推動數字經濟的蓬勃發展和數字紅利的普惠共享已成為世界各國的共同愿景[4]。各個國家應平等參與全球網絡治理，當然，互聯網發展和治理成果也應由世界各國共同分享，以在全球范圍內促進普惠式發展，提升廣大發展中國家網絡發展能力，彌合數字鴻溝，結成利益共同體。
網絡空間國際合作治理機制及多方模式的局限性
當前網絡空間國際合作治理呈現兩大特點。一是發達經濟體相比發展中經濟體在網絡空間合作治理中有更大的話語權；二是國際組織（包括區域合作組織）相比主權國家在網絡空間合作治理中發揮著更大作用。當前網絡空間國際合作治理主要包括多方模式（Multi－stakeholder）與多邊模式（Multilateralism）兩種類型，其中多方模式占據主導地位，而多邊模式獲得越來越多發展中國家的認同。
多方模式
多方治理模式亦稱“多利益攸關方模式”，它倡導由非政府組織、互聯網企業、技術社群共同參與且實行自下而上的決策，同時限制主權國家政府的參與，避免政府將技術之外的分歧帶入到網絡空間治理中。
最早把“多利益攸關方”概念引入互聯網治理的是聯合國下屬的國際電信聯盟（ITU）。2003 年12 月，國際電信聯盟在瑞士日內瓦發起的“信息社會世界峰會”提出了多利益攸關方治理模式。互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）也一直倡導多方治理模式，強調商業和民間社會團體參與決策過程的互聯網治理模式是最佳的方法。聯合國互聯網治理論壇（IGF）也是這種模式的代表。多方模式受到以美國為首的西方發達國家的推崇，是當前網絡空間國際合作治理的主導模式。
多邊模式
與多方模式相對應的是多邊治理模式，它是由中國、俄羅斯等發展中國家提倡的互聯網合作治理模式。該模式認為主權國家政府是網絡空間的治理主體，在治理過程中應發揮主導作用，它實行的是自上而下的治理機制。隨著網絡空間問題日益復雜化與多樣化，多邊治理模式不斷吸收多方參與治理，但治理中政府的權威角色沒有改變[5]。
2011年，中俄塔烏等四國起草的“信息安全國際行為準則”，作為聯大第66屆會議正式文件散發，國際社會予以高度重視。上海合作成員國于2015年1月向聯合國大會提交了新版“信息安全國際行為準則”，提倡各國政府應平等參與，推動建立多邊、透明和民主的全球互聯網治理體系。世界互聯網大會自2015年提出網絡空間命運共同體理念以來，一直倡導構建基于網絡主權的多邊治理模式。
多方模式的局限性
多方模式在網絡空間國際合作治理中占據主導位置有其歷史原因。
首先，互聯網技術起源于美國等發達經濟體。這些國家和地區在一定時期壟斷了互聯網技術，是互聯網早期發展的主要推動力量，在網絡空間國際合作治理中扮演主要角色，因此其推崇的多方模式成為網絡空間國際合作治理的主流。
其次，在網絡空間治理中具有發言權的大企業，大部分是以美國為首的西方發達國家的企業，例如亞馬遜、蘋果公司、思科、臉譜、谷歌、微軟等，這強化了互聯網強國的優勢[6]。
再次，雖然發達國家宣稱由“中立”的非政府組織治理龐大的網絡空間，但是事實上這些國家的政府部門依然能夠對非政府組織和互聯網企業施加較大影響。例如，雖然ICANN獨立于美國政府，但是它設立在加利福尼亞州，受美國司法管轄，一旦在域名管理中出現爭議，負責審理爭議的將是美國法院而非國際法庭。
多方模式在網絡空間合作治理中存在較多局限性，受到不少國家的質疑。
第一，多方模式實質上是一種基于“叢林法則”的模式，即強者更強、弱者更弱的治理模式。發達國家擁有更多的技術優勢，發展中國家的技術相對落后，處在技術跟從階段，其利益難以保證；發展中國家在多方模式下幾乎沒有發言權，也沒有任何決策權。
第二，多方模式無法解決人類社會的公平性問題。以IP地址空間分配為例，ICANN是以申請優先為原則，這表面上是先到先得的公平，但卻忽略了有些國家受限于發展水平，對互聯網資源重要性的認識不夠、醒悟較晚的客觀情況。
第三，多方模式無法有效解決網絡空間安全與風險問題。在多方模式下，負責處置網絡安全事件的是非政府部門，這些組織統籌協調能力偏弱，基本上僅能協助受害企業進行簡單處置，加上網絡安全事件涉及很多政府和個人隱私數據，非政府部門很難開展溯源、查證工作，無法有效維護網絡安全，為廣大用戶打造安全、健康、文明、和諧的網絡環境。
第四，多方模式難以協調網絡空間沖突。盡管很多國家倡導由非政府組織來主導網絡空間治理，但是客觀上各國幾乎都在網絡空間強化自身主權，一旦互聯網空間出現了沖突，也只有政府出面才能徹底解決。
綜上，尊重各國主權、發揮政府有效協調作用的多邊合作模式顯然具備更大優勢。
網絡空間命運共同體理念下“級進式”國際合作治理機制
各國經濟水平、社會結構、文化背景等差異較大，技術發展水平和基礎設施完善程度不同，對網絡安全的認識和理解也不同，應在以加強溝通、擴大共識、深化合作為核心要義的網絡空間命運共同體理念指引下，遵循由易到難、由點及面、從低到高逐步遞進的原則，“級進式”推動網絡空間治理主體從雙邊合作治理升級為區域合作治理，進而向全球合作治理的方向演進。
雙邊合作治理機制
雙邊合作治理機制是為解決兩國重要網絡安全問題而構建的雙邊對話平臺。網絡空間作為大國關系的延伸場域, 其合作的開展是基于國家間的互信建構與利益融合。隨著互聯網的發展和普及，各國紛紛意識到其對國家安全、經濟發展和文化傳播的重要性，在互聯網領域展開了激烈競爭，當然合作的動力也較大。特別地，源于互聯網自身的技術漏洞以及網絡空間應用層和內容層被非國家行為主體利用的脆弱性，雖然各個國家的體制、路徑、側重點存在差異，但是在技術發展、風險控制和合作共治等方面存在共識。
網絡空間國際合作治理需要大國之間率先建立雙邊對話和合作平臺。當前網絡大國包括美國、中國、俄羅斯、印度等，這些國家的雙邊合作關系對網絡空間國際合作治理具有重要影響。
一是中美雙邊合作治理機制。中美作為經濟大國和網絡大國，在網絡空間既存在競爭又彼此依賴。2015年12月，中美舉行首次打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話，圍繞網絡安全桌面推演、熱線機制、網絡安全保護、執法信息交流和能力提升、涉網安全調查等重要議題進行了討論，雙方達成了《中美打擊網絡犯罪及相關事項指導原則》，決定建立熱線機制。2016年5月，兩國首次就“網絡空間國家行為規則及其他關鍵國際安全問題”舉行高級專家組級別的會談，并將該級別會談機制化常態化，宣布每年將舉行兩次[7]。
二是中俄雙邊合作治理機制。中俄兩國在維護網絡安全的立場、觀點和利益等方面比較接近，容易達成共識，在網絡空間國際規則制定方向和內容方面進行了務實合作。2016年6月，中俄簽署《關于協作推進信息網絡空間發展的聯合聲明》，強調尊重信息網絡空間國家主權，主張在中俄全面戰略協作伙伴關系的框架下，進一步增強兩國信息網絡空間互信，推動建立公正平等的信息網絡空間發展和安全體系。2018年6月，中俄元首簽署聯合聲明，強調擴大兩國在信息和通信技術、數字經濟等方面的交流，提升信息通信基礎設施互聯互通水平，深化兩國在網絡安全領域的互信。
三是中印雙邊合作治理機制。中印兩國也在探索建立網絡空間雙邊合作治理機制，在網絡安全、打擊網絡犯罪、數字經濟等方面已經展開部分合作。2015年11月，兩國決定建立交流合作機制，共同打擊跨境網絡犯罪、電信詐騙犯罪等。2019年1月，兩國啟動“中印數字化合作機會平臺”（SIDCOP），促進兩國IT企業的對話及項目對接[8]。
此外，中國與英國也圍繞網絡犯罪、反恐等具體議題進行了對話，建立起穩定的合作平臺，中法、中澳也建立了類似的雙邊合作平臺，以此打牢合作基礎，并將雙邊合作成果延伸到了區域合作治理平臺。
區域合作治理機制
區域合作治理機制是在區域性合作組織成員國之間開展網絡空間合作的方法途徑。區域性合作組織成員具有很多共同特征，成員間互信較高，容易構建網絡空間國際合作機制。在信息技術深入應用、數字經濟快速發展的背景下，近年來幾乎所有的區域性組織均高度重視并設置了網絡安全議題，希望通過加強成員國協商對話，構建適用于該地區的網絡空間規范發展和治理體系。
區域性合作組織在推進網絡空間區域共治中的作用主要體現在兩方面[9]。一方面，彌合成員國數字產業發展不平衡狀況。當前除了歐盟成員國中發達國家占據多數，其他區域性合作組織成員大多為發展中國家，且絕大多數為中小國家，數字產業規模普遍較小且技術落后，國內網絡法規也不成熟。由區域性合作組織統籌各方利益構建網絡空間規范成為成員國的共同期待。另一方面，推動全球性網絡空間規范的形成。針對安全、發展和環境等全球治理議題，在全球性國際組織尚未提供有效解決方案的情況下，區域性合作組織可以發揮一定作用。由于全球性國際組織涉及的利益攸關方過于廣泛，它們制定的國際規范往往是各方妥協的結果，對具體國家的適用性有限。區域性合作組織參與網絡空間治理使得這一跨國議題的范圍從全球縮小到區域層面，其構建的網絡空間規范與其成員國發展現狀、區域環境的關系更加適配。
區域合作治理是當前網絡空間國際合作治理的一種可行方式。一些國家形成了大小不一的區域國際合作治理機制，如美日印澳四國成立的“四方安全對話”（QUAD）機制，在增進軍事系統與數據情報合作、共建5G通信系統與網絡協同等方面大力合作[10]。對于許多發展中國家而言，區域合作治理也是一項重要的網絡空間國際合作治理機制。例如，東盟成員國緊密合作，不僅在打擊網絡犯罪、協商制定網絡安全規則、構建技術標準等方面成效顯著，而且形成了東盟電信和信息技術部長會議、東盟數字部長會議、東盟網絡安全部長級會議、東盟地區論壇等多種對話協商機制。又如，拉美國家加快構建網絡空間國際合作機制，實施“拉美地區信息社會行動計劃”，每年定期舉辦互聯網治理論壇，并建立地區性互聯網治理議程等[11]。
我國基于上海合作組織（簡稱“上合組織”）和金磚國家框架，與許多國家建立了網絡空間區域國際合作治理機制，以加強網絡安全合作，提升網絡空間的國際話語權。第一，建立上合組織的區域合作治理機制。2015年1月，上合組織成員國向聯大提交“信息安全國際行為準則”更新草案。從2016年開始，上合組織峰會連續三年呼吁成員國深化打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義合作。此外，上合組織信息安全專家組還就制定聯合國打擊網絡犯罪公約進行了持續討論。第二，建立金磚國家的區域合作治理機制。金磚國家的網絡空間國際合作范圍不斷拓展，從早期的打擊網絡犯罪、實現IT技術安全、加強隱私保護，逐步向網絡安全規則制定、社群參與、資源管控等方面延伸，后期還設立數字金磚工作組、合作與全球治理協同創新中心、技術企業孵化器和企業網絡等機構，推出智庫研討會、數字經濟研討會、網絡安全工作組以及IT技術合作工作組等合作機制[12]。2018年7月，金磚南非峰會提出構建“新工業革命伙伴關系”（PartNIR），旨在促進各國在數字經濟建設的經驗交流。2020年11月，金磚國家領導人第十二次會晤通過了《金磚經濟伙伴關系戰略2025》，明確將數字經濟合作列為金磚國家經濟伙伴關系的三大支柱之一。2022年6月，金磚國家領導人第十四次會晤達成《金磚國家數字經濟伙伴關系框架》，將金磚數字經濟合作推向深處。2023年8月，金磚國家第十三次經貿部長會議形成《金磚國家數字經濟工作組工作職責》《金磚國家數字經濟工作組工作計劃》等共識，為推動世界經濟復蘇注入金磚力量。第三，中國與東盟的區域合作治理機制。從2006年起，中國開始作為對話伙伴與東盟舉行中國—東盟電信和信息技術部長會議，雙方在網絡空間規則制定上呈現出多議題、寬領域合作的態勢，圍繞網絡安全政策協調、數字監管、打擊網絡犯罪等議題開展密切對話。中國提出的《全球數據安全倡議》得到東盟的高度重視，將數據跨境流動的中國方案嵌入區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）并被東盟所接受。在網絡標準制定方面，雙方設立中國—東盟標準化合作論壇、中國—東盟信息港論壇，建立中國—東盟（華為）人工智能創新中心、中國—東盟區域發展協同創新中心等技術創新中心，助力“數字絲綢之路”建設。此外，中國持續推進與歐盟和阿拉伯聯盟等機構的合作，針對網絡犯罪、網絡反恐等問題，由對話到協商再到合作，取得不同程度的實際進展。
全球合作治理機制
面向全球國家的多邊合作治理機制試圖在更廣大的范圍進行對話協商并尋求建立普遍共識，是網絡空間國際合作治理的理想狀態。在網絡空間命運共同體理念中，網絡主權是多邊合作治理的前提，因此提升各國政府的參與權重尤為必要。主權國家政府作為國民利益最重要的代表者與捍衛者，理應在網絡空間合作治理中發揮主體作用。中國、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦等國提交至聯合國的“信息安全國際行為準則”中提到：“與互聯網有關的公共政策問題的決策權是各國的主權”[13]。
在多邊模式下，聯合國等國際組織主導的全球合作治理模式是解決網絡空間沖突、維護網絡空間安全的有效路徑。作為最具代表性的國際組織，聯合國在維護網絡空間安全的部分領域取得了重要成果。2015年7月，聯合國信息通信領域發展政府專家組正式提交了《關于從國際安全角度看信息和電信領域的發展政府專家組報告》，確立了網絡主權適用原則、保證網絡空間和平發展原則、填平網絡空間數字鴻溝原則、打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義原則等，得到了聯合國大多數國家的認可。此外，聯合國還在推進關鍵信息基礎設施建設、促進發展中國家數字經濟發展、縮小全球數字鴻溝、打擊網絡恐怖主義等方面發揮了重要作用。
網絡空間命運共同體理念下國際合作治理機制的推進路徑
網絡空間是全人類的共同空間，推進網絡空間國際合作治理是構建網絡空間命運共同體的重要路徑。
第一，以網絡空間命運共同體理念為價值牽引。網絡空間命運共同體是彌合全球共識的價值基礎，這一理念得到了世界各國的廣泛認同，成為推動網絡空間發展和安全的全球共識。各國應堅持求同存異原則，加強溝通對話交流，逐步消除各方在網絡安全方面的分歧，拓展網絡安全合作的范圍，提升網絡空間合作治理的層級。
第二，推動網絡空間國際合作治理“級進式”演進。由于不同國家對網絡空間治理方式存在分歧，需要平等協商，適時作出妥協，以求達成共識，依次采取雙邊合作治理、區域合作治理、全球合作治理的級進式遞升方式，漸次推動構建網絡空間命運共同體，促成聯合國成為網絡空間國際規則制定和全球網絡空間治理的主平臺、主渠道。特別地，我國要進一步強化與俄羅斯等國家的網絡空間合作，大力推動與東盟、上合組織和金磚國家成員國之間的網絡空間國際合作治理。
第三，不斷創新網絡空間國際合作治理方式。當前，網絡空間國際合作治理方式不斷拓展，既包括網絡空間規范構建和網絡治理機構設立，也包括針對網絡安全問題的聯合行動，還包括舉辦針對網絡空間治理特定議題的對話平臺與互動論壇等。未來可以進一步轉變網絡安全治理理念，改善現有網絡競爭框架，不斷創新合作治理方式，通過提供更優質的網絡公共產品和公共服務，尋求全球范圍內更多的理解和支持。
第四，提升發展中國家的網絡服務和網絡治理能力。網絡空間作為人類共同的活動空間，其核心價值在于服務和促進人類社會進步和人類自身發展。由于數字接入成本高昂，發達國家與許多新興經濟體之間的數字鴻溝正在擴大，持續存在的數字鴻溝是國際社會面臨的最嚴峻挑戰之一。為此，要以發展和繁榮數字經濟為驅動、以共享共治為路徑，提升發展中國家的數字經濟發展能力和網絡安全治理能力，打造網絡空間國際合作治理新格局。
【本文作者為華中科技大學公共管理學院院長、教授】
注釋
[1]袁莎：《網絡空間命運共同體：核心要義與構建路徑》，《國際問題研究》，2023 年第 2 期，第26—41頁。
[2]蘇曉：《〈全球數字經濟白皮書（2023年）〉發布 主要國家數字經濟發展持續提速》，《人民郵電報》，2023年7月10日，第3版。
[3]《報告顯示：全球社交網絡用戶近50億》，參考消息網, http://science.cankaoxiaoxi.com/#/detailsPage/%20/f635e29fa0874948bfcfa20486a3b627/1/2023-07-21%2015:56?childrenAlias=undefined，2023年7月21日更新。
[4]金毅、許鴻艷：《網絡空間命運共同體的價值意蘊及實踐路徑》，《學術前沿》，2021年第24期，第126—128頁。
[5]周建青：《“網絡空間命運共同體”的困境與路徑探析》，《中國行政管理》，2018年第9期，第46-51頁。
[6]趙永華：《構建網絡空間命運共同體的必要性與合理性》，《人民論壇》，2020年第20期，第110—113頁。
[7]王桂芳：《中國開展網絡空間國際合作的思考》，《貴州省黨校學報》，2018年第5期，第59—65頁。
[8]關培鳳、暢爽：《中印網絡空間合作：現狀與前景》，《印度洋經濟體研究》，2023年第4期，第79—93頁。
[9]耿召：《區域組織視角下東盟網絡空間規范構建與國際合作》，《東南亞研究》，2022年第5期，第56—78頁。
[10]張力、常睿哲、梁剛：《“四方安全對話”機制的網絡空間安全合作及其影響》，《國際關系研究》，2022年第1期，第81—98頁。
[11]趙重陽：《從全球治理的角度看拉美地區網絡空間治理及中拉合作》，《拉丁美洲研究》，2020年第6期，第48—61頁。
[12]劉昱：《基于第二個“金色十年”背景下的金磚國家網絡空間治理合作探究》，《信息安全與通信保密》，2021年第3期，第38—44頁。
[13]匡文波、方圓：《網絡空間命運共同體理念下的全球互聯網治理體系變革》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2023年第5期，第38—46頁。
責編：羅 婷／美編：石 玉