【摘要】2023年是普惠金融上升為國家戰略十周年。十年來，普惠金融發展取得了長足進步，基本實現了鄉鄉有機構、村村有服務、家家有賬戶。多層次普惠金融供給格局逐步確立，普惠金融在助力鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果、提升鄉村家庭金融健康水平等方面承擔了重要使命。新時代發展普惠金融將以促進共同富裕作為出發點和落腳點，堅守發展初心，積極踐行金融為民理念，以高質量金融服務滿足人民美好生活需要，為加快建設金融強國培育新動能新優勢。

【關鍵詞】普惠金融 金融強國 數字普惠金融

【中圖分類號】F83 【文獻標識碼】A

自2013年正式提出“發展普惠金融”以來，距今已有十年。十年來，我國普惠金融發展取得了顯著成績，多層次普惠金融供給格局逐步確立，普惠金融產品服務持續優化，服務普惠金融的信用信息體系不斷完善，金融服務覆蓋率、可得性、滿意度明顯提高。

發展普惠金融，把更多金融資源配置到重點領域和薄弱環節，為夯實共同富裕的物質基礎提供了重要保障

中國式現代化是人口規模巨大的現代化，也是全體人民共同富裕的現代化，必然要求與之相適應的高質量普惠金融體系。從內涵與外延來看，普惠金融具有典型的長尾效應，覆蓋著最為廣泛的金融消費者群體。廣義的普惠金融，是指普遍惠及社會經濟發展方方面面的金融服務體系，這顯然是金融產品與市場提供服務最廣闊的領域；即便是聯合國在《建設普惠金融體系》藍皮書中所指的狹義普惠金融，也覆蓋了低收入者等群體，力圖向這些個人或組織提供其可以承受的金融服務。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中第三部分第12條正式提出“發展普惠金融。鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品”，標志著普惠金融正式全面步入規范的金融政策體系。

從時代導向與政策背景來看，普惠金融是全面建成社會主義現代化強國的重要保障。隨著我國經濟發展步入新時代，黨的二十大報告中明確提出了下一階段我國社會經濟發展的主要方向，即在經濟領域高質量發展和社會領域實現全體人民共同富裕的根本方針，普惠金融更凸顯出發展的重要性和必要性。一方面，普惠金融有助于推動實體經濟提質增效，其不僅涉及我國最廣泛的就業領域，而且高效優質的普惠金融供給具有很強的杠桿效果，能夠通過對廣大中小微企業的支持促進市場繁榮，實現宏觀資產負債表的有序修復；另一方面，普惠金融的健康發展有助于擴大就業，有助于扎實推進城鄉社會保障體系建設，進而為居民的可支配收入增長提供長效保障，最終推動有效需求的良性增長。

從政策效果和市場表現來看，在推動經濟高質量發展方面，普惠金融持續對國民經濟總量增強作出貢獻，比如數字普惠金融與人均國內生產總值具有正相關性。隨著體制機制不斷完善、科技水平不斷提升，普惠金融將對國民經濟長遠發展提供持久的推動力。在實現全體人民共同富裕方面，普惠金融對擴大內需、拉動消費更是起到了不可或缺的助推作用，其中數字普惠金融與人均消費具有正相關性，顯示出其對有效需求的強大推動力。

從具體功能來看，發展普惠金融是我國建設金融強國的重要路徑

普惠金融可以最大程度實現資源配置，進而提升經濟社會運行效率。建設金融強國要切實優化資源配置，激發各生產要素活力，形成多方面合力。傳統金融傾向于“錦上添花”，普惠金融則更加聚焦“雪中送炭”，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各群體提供適當、有效的金融服務。其中，小微企業、農民、城鎮低收入人群等群體是我國普惠金融重點服務對象。發展普惠金融，能夠將傳統金融排斥在外的社會資源重新進行合理配置，延展傳統金融服務對象，將金融服務惠及全社會最廣大群體。這不僅是提升資源配置效率的要求，也彰顯了發展成果由全體人民共享的社會主義底色。目前普惠金融在我國取得了顯著發展成效，其中數字普惠金融發展更快，雖然存在一定區域差異，但均呈增長態勢，尤其是發達省份增速較為突出。

普惠金融有助于實現風險分散、風險轉移和風險管理。傳統金融視角下，受金融抑制等影響，金融資源主要流向具有融資優勢的社會主體，且其融資成本較低，而一些小微企業、個體工商戶等群體則面臨“融資難、融資貴”問題。不同信用和風險主體的借貸利差，容易導致高信用、低風險的社會主體通過影子銀行業務等非正規金融方式，對社會困難群體進行資金二次配置套利，造成資金空轉、實際借貸主體不明、傳遞鏈條延長等問題，加劇金融風險。普惠金融從普惠性角度出發，直接為困難群體提供金融服務，斬斷影子銀行的資金傳遞和風險積聚鏈條，有效實現風險分散與轉移。同時，近年來普惠金融與大數據、云計算、互聯網等新技術結合，提升了金融機構的信用評估、風險識別與控制效率，有利于普惠金融進一步發揮風險管理的作用。

普惠金融有助于通過清算與結算實現經濟交易。現代金融系統通過構建清算、結算體系，極大促進了商品、服務與資產的交易活動，主要體現在：第一，降低交易成本。金融市場的建立以及清算、結算等基礎體系的完善，使得交易雙方降低搜尋交易對手成本，買賣雙方可以直接在相關市場（如商品交易所、證券交易所）開展交易并進行結算。第二，信貸體系放大交易量。與金融市場相伴相生的信用體系，為交易雙方提供投融資信貸支持，促使成交量增加。第三，提升交易便捷性。金融與現代信息技術的結合，使得跨境支付、跨行清算等交易更加順暢，方便買賣雙方的交易行為。具體到普惠金融層面，普惠金融進一步提升了金融服務的覆蓋范圍、可獲得性、安全性和便捷性，打通金融服務“最后一公里”，最終有效降低金融交易門檻，促進了經濟交易的便利性和效率。

普惠金融有助于實現中小微企業的資本積累并實現有效激勵。現代經濟發展以及工業化主要體現為資本要素不斷增密，普惠金融加速中小微企業資本化進程的機制在于其拓寬金融服務廣度、提升服務深度，精確識別各社會主體的信貸需求，緩解資金約束并降低融資成本，有利于各社會主體實現資本積累；同時金融體系中的股份激勵等創新工具也為激勵企業員工工作熱情提供新途徑，有利于激發員工積極性。因此，普惠金融發展有利于企業的資本化積累和員工正向激勵，為生產效率提升創造有利條件。

普惠金融有助于實現微觀主體的市場化定價。普惠金融將金融服務范圍拓展到小微企業、農民、城鎮低收入人群等社會群體。在傳統金融視角下，金融機構并不主要針對這部分群體進行金融服務，也就自然難以對其所擁有的生產要素進行定價，普惠金融能夠較好解決這一問題。同時，普惠金融與人工智能、大數據、云計算、區塊鏈等先進技術交叉融合，拓寬了對企業進行風險評估的信息渠道來源，保證信息真實性，提高風險定價效率和可靠性。即便對于成熟的企業，普惠金融發展也能夠降低上市公司的融資門檻和經營成本，從而在一定程度上緩解企業融資約束，減少企業為融資而進行財務造假、信息操縱的動機，提升企業信息披露質量。進而，資本市場基于相對客觀的披露信息，能夠對上市公司進行更為準確的定價。

普惠金融發展面臨的問題以及需要完善的長效機制

近年來，普惠金融的理念逐漸深入人心，多層次普惠金融供給格局逐步確立，普惠金融產品服務持續優化，在服務國家戰略、地方發展和人民群眾生產生活等方面發揮了重要作用。十年來，依托構建多層次供給格局、持續優化產品服務、豐富融資增信手段、完善政策制度等措施，普惠金融發展取得了積極成效。同時也應認識到，當前我國經濟恢復向好基礎仍需鞏固，普惠金融發展仍面臨一些問題和挑戰。

進一步完善法治建設，筑牢普惠金融的制度基礎。合理有效的法治環境是建設普惠金融體系的基礎和保障，能夠有效促進普惠金融發展。高效的法律體系能夠顯著降低普惠金融交易活動中的信息不對稱與不確定性，有利于保護債權、債務雙方的合法權益，監督普惠金融合約的有效執行，促進普惠金融發展。近年來，我國相繼出臺了《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》《中華人民共和國中小企業促進法》《融資擔保公司監督管理條例》《普惠金融發展專項資金管理辦法》《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》等法律法規和規范性文件，初步構建化解普惠金融發展難題的法規機制。但同時也要看到，目前仍缺少聚焦普惠金融的法律文件，普惠金融層面的基本法律文件亟待出臺，以便從法律意義上明確各社會主體的權責利，明確公民的普惠金融權利，壓實金融機構金融服務義務，發揮政府部門激勵引導和監督職能，多措并舉構建普惠金融發展的良好法治環境，充分調動社會各方參與普惠金融建設的積極性。

進一步完善征信體系，鞏固普惠金融的運行基礎。由于普惠金融具有針對不同社會群體提供金融服務的特點，因此風險控制顯得格外重要。征信體系的完善能夠改善信息不對稱的情況，降低交易成本，鞏固普惠金融的運行基礎。征信體系可以有效彌補金融服務市場中的信息缺失，提供借貸人的基本情況、歷史借貸等信息，提升普惠金融的服務效率和供給水平，降低違約風險。2013年國務院頒發《征信業管理條例》，標志著我國征信體系建設步入市場化、法制化、規范化發展的軌道。目前我國征信體系建設遵循“政府+市場”雙輪驅動的發展模式，形成央行征信系統和市場化征信機構協同發展、互為補充的發展格局。但現階段我國征信體系仍有待進一步完善，主要表現在部分中小微企業、低保人員等機構或群體的部分交易信息未被完全納入征信體系，征信覆蓋人群較大但是有效融資人群較小，征信白戶（即在征信系統中但沒有借貸記錄的用戶）數量龐大等，這制約了普惠金融的進一步發展。未來，繼續擴大征信體系覆蓋范圍、提升征信系統信息質量，不斷完善征信體系，是發展普惠金融的重中之重。

進一步推動金融教育體系建設，實現普惠金融人才優質供給。隨著普惠金融需求的增長，專業化人才儲備不足問題日益凸顯，尤其是高水平專業化人才數量不足的短板依然存在。在普惠金融人才培養方面，應充分發揮高校的帶頭作用，通過設定普惠金融相關專業、開設相關課程、學生實習實踐、業界導師進課堂等方式，培養既具備普惠金融理論知識，又兼具實務經驗的專業化人才；推進產學研一體化，凝聚高校、地方政府、金融機構、產業公司合力，探索跨領域、多學科的普惠金融人才培養路徑，保證專業化人才儲備與普惠金融需求增長相匹配。

優化金融服務，實現普惠金融產品服務全覆蓋

推出更多的普惠金融產品和服務，有效實現市場覆蓋。各社會主體因自身實際情況差異對金融服務存在不同訴求，更好發揮普惠金融的作用需要不斷豐富普惠金融產品和服務，以精細化產品和服務滿足差異性需求。金融機構層面，應發揮金融機構的供給主體作用，鼓勵金融機構加強對小微企業、農民、城鎮低收入人群等群體的調研，切實了解這些群體的金融需求，有針對性地研發相關金融產品，優化服務內容；政府層面，秉持包容審慎的監管態度，鼓勵普惠金融產品創新，同時兼顧產品創新過程中可能帶來的風險；對普惠金融有需求的社會各主體，充分發揮主人翁精神，進一步提升普惠金融意識和相關理論知識水平，同時積極反饋對普惠金融產品及服務的使用體驗和改進意見，助力普惠金融更好更快發展。

積極推動數字金融體系建設，提高普惠金融的運營效率。普惠金融與信息技術相結合是行業發展的重要趨勢，數字金融可以有效優化普惠金融的運營效率和資源配置效率。借助大數據、云計算、互聯網等信息技術，數字金融拓展了金融機構服務范圍；通過對借貸主體進行穿透式監管、內外部數據集成及交叉驗證，顯著降低信息不對稱程度；智能識別和防范企業融資風險，優化審批流程并減少交易成本。對此，政府端需大力推動數字金融體系建設，加快完善數字金融體系的基礎設施建設，降低金融機構數字化轉型成本。加強對數字金融的宣傳與推廣，鼓勵數字金融產品和服務創新。加強與數字金融機構合作，打造信息共享平臺，解決各部門之間數據信息孤島的問題。金融機構方面積極引入和應用大數據、云計算、人工智能等技術，加快數字化轉型，對傳統業務進行數字化改造，提升運營和風控效率。同時考慮到數據的重要性，金融機構應進一步聚焦數據治理，將數據、業務、技術形成有機整體，提升全鏈條的數據研發能力。

進一步推動金融市場化進程，優化普惠金融生態體系。改革開放以來，我國推動金融市場化的重要舉措包括銀行體系等金融機構商業化運營、以利率和匯率為代表的金融要素價格市場化改革、金融監管體系的市場化運行等，與之相匹配的是，中國金融抑制指數（反映政府對金融體系運行的干預程度）持續下降，金融市場化進程不斷推進。但與其他國家相較，中國的金融抑制指數仍然較高。推動金融市場化發展，還需要在控制風險的前提下，持續放寬金融市場準入和退出條件，簡化審批流程，鼓勵各類金融主體積極參與金融市場運作，提升金融市場的開放水平和競爭度；健全市場化監督體系，發揮好中介機構、新聞媒體等主體的監督作用，提升金融市場信息的準確性和及時性，深化金融市場化發展。

防范化解金融風險，助力普惠金融健康發展

做好普惠金融領域的風險識別。技術手段、市場手段、監管手段多管齊下，有助于對普惠金融領域的風險作出精確研判。技術手段方面，引入大數據、云計算、人工智能等新興技術，發揮其在信息收集、處理領域的優勢，降低信息不對稱，減少逆向選擇和道德風險，優化風控體系，提升風險識別能力；市場手段方面，積極發揮評級機構、會計師事務所等中介機構的監督作用，提升普惠金融市場信息質量，確保風險識別的準確性；監管手段方面，加強風險預警、防控機制和能力建設，推進與金融機構、第三方平臺合作，提升穿透式監管與信息交叉驗證能力，提高風險識別效率。

做好普惠金融領域的風險化解。財政層面，對普惠金融機構和社會困難群體給予稅收優惠、財政補貼，保持其現金流穩定和持續經營能力。通過政府投資等方式，完善普惠金融基礎設施建設，降低普惠金融機構成本；貨幣政策方面，通過再貼現、定向降準等貨幣政策工具，定向調控金融機構開展普惠金融服務的成本，確保金融機構穩健經營；社會保障方面，發揮社會保障的“穩定器”作用，加大對社會困難群體的保障力度，降低違約風險；產業政策方面，做好普惠金融發展規劃的頂層設計，健全行業發展長效機制，確保行業可持續發展。通過財政、貨幣、產業、社會保障等政策協同，穩妥化解普惠金融的相關風險。

加強普惠金融風險管理體系建設。宏觀層面，完善普惠金融法律法規，明確普惠金融市場的準入標準、交易機制、權利義務，加大對違法違規行為的處罰力度，提高違法成本，從源頭有效降低普惠金融市場的違法風險；行業層面，利用大數據、云計算等新興技術進行風險管理，提升風險管理水平和效率，但同時也要有效應對新興技術可能帶來的如信息泄露、網絡攻擊等新風險挑戰。保證風控部門的獨立性，并做好各部門之間的風險隔離；微觀層面，加強對個人、企業的教育宣傳，提高全民普惠金融素養，增強金融風險防范意識；同時加強各部門協作，政府監管部門、金融機構、第三方機構之間密切配合，打造信息共享平臺，提升風險管理水平和效率，共同夯實普惠金融風險管理的底座。

推動中國特色金融發展，全面優化普惠金融生態體系

推動普惠金融建設，促進實體經濟提質增效。從消費端看，普惠金融發展緩解了居民尤其是個體工商戶、農戶等群體的流動性約束，釋放居民消費潛力，將居民潛在消費需求切實轉化為實際購買力，一方面提升了居民生活幸福感，另一方面為實體企業創造收入，帶動經濟良性循環；從投資端看，普惠金融緩解企業的融資約束，為企業擴大再生產投資和技術創新提供資金支持，有利于企業改進生產工藝、提升生產效率，促進實體經濟發展。因此，普惠金融發展提升金融資源配置效率并兼顧金融公平性，不僅有助于激發社會創新創業活力，促進實體經濟提質增效，更是金融發展始終堅持以人民為中心的深刻寫照。

通過數字化轉型的建設，實現普惠金融業務的高增長與低不良。借助大數據、云計算、人工智能、互聯網等技術賦能，普惠金融極大程度上拓展了服務范圍，提高了金融產品的可得性，在實現業務高速增長的同時，將不良資產率控制在較低水平。以近年來興起的花唄、借唄等互聯網普惠金融產品為例，根據螞蟻金服招股書數據，2017年—2019年末，螞蟻金服促成的消費信貸余額的M1+逾期率（逾期時間在一個月以上的貸款余額占總體貸款余額的比例）僅為1.08%、1.43%、1.56%，M3+逾期率（逾期時間在三個月以上的貸款余額占總體貸款余額的比例）僅為0.68%、1.01%、1.05%。互聯網普惠金融能保持較低的貸款逾期率，其背后機制在于，通過大數據技術分析用戶日常交易流水、資產、支付習慣、歷史借貸等信息，評估用戶信用水平，結合風控模型，授予用戶差異性放款額度，既滿足借貸需求又將不良貸款率控制在安全水平。因此有理由相信，數字化轉型將持續賦能普惠金融，實現普惠金融的高增長與低不良。

通過綠色轉型，實現普惠金融推動社會經濟全面進步。綠色金融與普惠金融作為傳統金融的延伸和有益補充，在經濟社會可持續發展、社會公平性等方面有共同主張，二者可以協同推動社會經濟進步。普惠金融發展應兼顧綠色轉型，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，未來以創新驅動經濟結構調整是實現綠色可持續發展的必由之路。普惠金融與綠色金融協同，可以有效解決“生產要素報酬遞減”和“資源瓶頸”問題。目前綠色金融通過綠色項目投融資帶動經濟轉型已初見成效，但同時也面臨資金問題，這正為普惠金融發揮普惠性提供了作用空間。可以預見，在未來通過綠色轉型，能夠實現普惠金融推動社會經濟全面進步。

普惠金融是利國利民的大事業，要進一步完善基礎金融服務，關注薄弱領域，提升特殊群體金融福祉，積極踐行金融為民理念，以高質量金融服務滿足人民美好生活需要，讓全民共享金融業發展成果。

（作者分別為南開大學金融學院金融研究所所長、教授、博導，中國財政科學研究院博導；中國財政科學研究院資源環境和生態文明研究中心副主任、研究員、博導。南開大學金融學院董旭、陳會敏對本文亦有貢獻）

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責編/賈娜 美編/李祥峰

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