摘 要:城鄉融合發展是當前縣域推進農業農村現代化的重要支撐和路徑保障。在城鄉融合中推進縣域農業高質量發展，一是要加快推進縣域工業化城鎮化進程，發揮工業化城鎮化對縣域農業高質量發展的反哺帶動作用；二是要建立并完善城鄉融合發展的體制機制，包括推進農業轉移人口市民化集成改革、深化農村土地制度改革和集體產權制度改革、完善城鄉基礎設施和公共服務供給體系、形成城市現代要素下沉農村的良好局面；三是要不斷夯實縣域內現代農業產業基礎，建立并完善現代農業產業體系、生產體系、經營體系；四要是明確縣級政府經濟發展的方向與戰略，完善縣級政府履行涉農職能的工作體系與定向激勵機制，確保黨中央對于“三農”工作的頂層設計在基層得以落實并取得實效。
關鍵詞:縣域經濟 城鄉融合發展 農業高質量發展 鄉村振興
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
“郡縣治，天下安。”縣域作為中國行政層級中承上啟下的一環，扮演著維護社會穩定、推動經濟發展、提供公共服務的關鍵角色。一方面，縣域是我國城鎮化、工業化發展進程中的重要力量。數據顯示，截至2021年底，中國的常住人口城鎮化率已達到64.72%，全國有超過9億的人口居住在城鎮[1]；而在其中，居住在縣城（包括縣和縣級市）的常住人口總數已達到2.5億人左右，占全國城鎮常住人口總數的近30%[2]。另一方面，縣域是推進我國農業現代化，實現農業高質量發展的“第一現場”。我國有一半人口居住在縣域，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區[3]，絕大多數農業活動也發生在縣域的鄉村地帶。農業是百業之基，是縣域內最基礎的產業。推動農業高質量發展既是保障國家糧食安全和主要農產品有效供給的關鍵舉措，也是提高農民收入、縮小城鄉收入差距，暢通城鄉、區域經濟循環，實現全體人民共同富裕的重要支撐。“三農”工作的重要性以及“三農”事務所涉及的空間場域，決定了縣域政府承載著比城市政府更大的“三農”事業發展職責。
2018年9月21日，習近平總書記在十九屆中央政治局第八次集體學習時指出：“不管工業化、城鎮化進展到哪一步，農業都要發展，鄉村都不會消亡，城鄉將長期共生并存”。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務在農村，必須把城市和農村作為一個有機整體進行系統謀劃，實現城市帶動鄉村發展，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村，這種圖景既不符合黨的執政宗旨，也不符合社會主義的本質要求。黨的二十大報告強調的“加快建設農業強國”“堅持農業農村優先發展”“堅持城鄉融合發展”，既體現出農業高質量發展在整個鄉村振興戰略中的突出地位，也昭示著以城鄉融合的思路推進農業高質量發展的方向。基于我國縣域地帶承擔兼顧工農、城鄉發展雙重任務的事實，有必要深入探討縣域在工業化和城鎮化背景下推動農業高質量發展的路徑與舉措。
發揮工業化、城鎮化對農業高質量發展的催化帶動作用
現代化經濟體系的建立與發展在相當大的程度上依賴緊密的工農、城鄉協作。傳統的發展經濟學理論著重關注農業社會向工業社會轉型的歷程，但現階段，著眼于鄉村振興的宏偉目標，更需要關注工業化、城鎮化的發展對農業農村現代化的反哺作用。
首先，工業化、城鎮化在吸引農業勞動力轉移的同時，在農業部門內部也加速了技術的誘致性變遷，促使土地要素得以加快流轉、農業物質裝備對勞動力的替代強度得以提升，進而為農業規模化、機械化、標準化鋪平道路。其次，工業化、城鎮化也促使地方政府財政收入持續增長，而財政收入的增加也使得一縣之內工業反哺農業的能力得到強化。囿于生產周期長、環境影響大、回報見效慢等特點，農業被認為是弱質性產業，因而相比于其他產業，財政支持顯得更加重要。財政支農不僅能夠有效解決農業生產過程中公共物品供給不足的問題，提升農業基礎設施建設水平，改善農業生產條件，而且能夠促進現代農業生產要素的推廣與使用，還能夠加快農業產業結構優化，促進現代農業經營主體的培育，等等。再者，工業化、城鎮化也使得城鄉產業協同和配套水平得到了提升，農產品加工業、農資農機等產業的發展也給了三次產業協同發展以新的機遇。最后，工業化、城鎮化給農產品提供了廣闊的銷售市場。
當前，中國農業正在邁向高質量發展之路，從生產維度看，實現農業高質量發展，就是要推動農產品從中低端向高質優價的中高端轉型，就是要將農業增長的主要驅動力從以往依賴勞動力投入轉向依賴現代農業生產要素投入，轉向依賴科技進步、勞動生產率提升、單產增長甚至全要素生產率增加。而工業化、城鎮化是實現縣域農業實現上述轉型的“催化劑”。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出了縣城在支撐城鄉融合發展、促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系中的重要作用，為我們解決“三農”問題提供了思路——以縣城為支點，做好縣城（以及中心鎮）的經濟工作，夯實縣域工業基礎，形成必要的城鄉產業配套，提升縣域的發展潛力與經濟集聚能力，防止縣域經濟“脫實向虛”，促進農村勞動力非農化轉移，為當地農業生產規模化、機械化、標準化創造條件。
以城鄉融合發展的體制機制暢通縣域內城鄉要素流動
實現“以工補農、以城帶鄉”，形成“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農城鄉關系，僅僅依靠城市和非農產業經濟基礎的建立所形成的勢能是不夠的，還需要制度基礎的完善，將這一股勢能轉化為動能。為此，需要建立起城鄉融合發展的體制機制，實現城鄉間要素的雙向流動，尤其是促進城市現代化要素下沉農村，避免出現城市與非農行業對農業農村“虹吸”有余、“反哺”不足的問題，防止農業、農村和農民被拋出縣域經濟現代化進程。習近平同志主政浙江期間提出了“八八戰略”，在這一戰略的引領下，浙江在全國范圍內較早建立起城鄉融合發展的體制機制。借鑒浙江省“統籌城鄉興‘三農’”的發展路徑，在新時期建立和完善城鄉融合發展的體制機制，需要從以下幾個方面著手：
第一，推進農業轉移人口市民化集成改革。城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，而人口的非農化轉移是加快城鄉一體化最直接、最有效的方式。隨著大量農業人口轉移至城鎮，農村從業人口的土地資源越多、越集中，越有利于農業現代化的推進。為此，一是要建立和完善城鄉統一的戶口登記制度，逐步消除農業戶口和非農戶口之間的差異；二是堅持以小城市和高端人才為起點，形成梯度式落戶和戶口遷移的政策體系；三是不斷加強未落戶農業轉移人口在城市教育、醫療、勞動、住房等方面的公共服務保障；四是探索地方政府用地指標、財政資源和人口增減相“掛鉤”，使農業轉移人口享受不被稀釋的公共服務，保障城市承載能力的同時使農業轉移人口轉出區域的土地和財政資源不至于冗余。
第二，深化農村改革。深化農村土地制度改革和集體產權制度改革，是保障農民在鄉權益，減少農村轉移人口后顧之憂，促進農業現代化的根本性舉措。一是要完善農村承包地“三權分置”制度。在確定所有權、穩定承包權的基礎上放活經營權，創新土地經營權流轉形式，完善土地經營權抵押貸款的機制，探索農地“三權”管理數字化，完善土地流轉過程中的利益分配機制，規范流轉程序，防范土地流轉過程中的風險。二是完善發展村集體經濟的制度基礎。強化農戶對村集體資產的主體意識，讓農民變股東，打破各種農村集體資產與農民在地屬性完全捆綁的固化狀態，以確權到人（戶）為基本辦法盤活村集體資產，提高村集體經濟組織活力和經營績效。三是推動宅基地制度改革和集體經營性建設用地入市改革。探索賦予宅基地使用權和住房財產權更豐富的權能實現形式，以順應鄉村“民宿經濟”“美麗經濟”等新業態的發展。妥善解決農村集體經營性建設用地“誰來入市、哪些地入市、怎么入市、錢怎么分”的問題。
第三，建立城鄉一體化的基礎設施與公共服務供給體系。一方面，生產、生活性基礎設施在農村地區的優化普及是針對農村居民的一項重要的民生保障，對農業現代化和共同富裕亦有重要意義。為此，需要推動城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，促進城市基礎設施向農村延伸覆蓋，實現城鄉交通、供水、電網、通信、燃氣等基礎設施同規同網。另一方面，公共服務是民生工作的重要組成部分，但公共服務供給的集聚特性使得農村在吸納優質公共服務方面的能力相比城市存在天然缺陷，城鄉公共服務均等化水平依舊存在較大提升空間。因此，需要加快教育、醫療衛生健康、勞動就業、養老托幼和弱勢群體關懷、社會保障與救助、公共文化、社會安全、行政服務等領域的城鄉一體化進程，加強農村地區社會保障體系建設，實現城鄉公共服務同質同標。
第四，助力城市人才、技術、資金要素下鄉。近年來，各地系統化推進城市優質要素回流、下沉農村，形成了不少可借鑒的做法和經驗。一是在人才方面要重視鄉村建設領軍人才的引育工作，做好鄉村振興青年人才的政策保障，充分發揮“鄉愁”和血緣紐帶的特殊作用，吸引鄉賢回歸；二是在技術方面要不斷加強“產學研”一體化合作模式創建，加快有利于技術需求方承接技術擴散的平臺建設；通過適度的激勵政策提高科技人才下鄉的積極性、主動性；引導工商資本以農村新型經營主體的方式進入農業，推動實現農業產業化經營，將農業產前、產中、產后各環節有效聯結起來，并通過產業鏈聯結提高下游農戶的技術水平，進而實現農業技術的高效推廣。三是在資金方面要通過多輪擴權改革保障縣級政府財政支農的能力，利用農村金融制度、土地制度和集體農村產權制度改革的契機不斷提升金融資金扶持農業發展的能力，同時鼓勵引導社會資本依法投資鄉村產業發展和農村建設，形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的鄉村振興多元投入格局。
不斷夯實縣域內現代農業產業基礎
推進縣域工業化、城鎮化發展，健全城鄉融合發展的體制機制，從經濟基礎和制度基礎兩大層面為縣域農業高質量發展創造了條件——不僅為農產品的銷售提供了巨大的市場，而且為農業生產形態、農業增長動能的轉變提供了要素和技術保障。讓工業化、城鎮化發展成果通過城鄉融合發展的體制機制更進一步惠及農業農村還需要做到以下四點：
第一，形成結構合理、特色鮮明的農業產業體系。如今，我國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，農、林、牧、漁等農業產業宏觀層面的結構調整總體上已經趨于穩定，應該立足市場需求，更加注重產業內部結構優化。一是要因地制宜突出主導產業和特色產業的地位。面對全國統一大市場的建設機遇，縣域應該找準自身在全國農業產業“大棋盤”上的定位，改變以往過度主張區域內“自給自足”的發展方向，走區域專業化的道路，發揮自身比較優勢，著力培育特色支柱產業，大力發展區域特色農業。二是要不斷優化縣域內農業區域結構，發展農業塊狀經濟。要注重“以點帶面，點面結合”，建設各具特色的農業產業園區，強化生產設施、倉儲物流設施等固定投資的建設，做好先進技術和前沿管理理念的落地與示范，發揮產業園區的示范、帶動效應和技術、管理的溢出效應，提高縣域全域農業發展質量。此外，考慮到農業生產的長周期性以及農產品短期供給的低彈性，縣域農業產業發展戰略應當在總體上保持穩定性，“一張藍圖繪到底”，防止大起大落，損害農民利益，貽誤發展良機。
第二，推進農業延鏈補鏈，以二三產業帶動第一產業發展。農業是“微利”產業，實現農民增收致富，不能僅僅局限在發展農業；農業是“弱質”產業，實現農業高質量發展，歸根結底還是要跳出農業看農業，通過發展鄉村二、三產業來帶動第一產業轉型升級。一是要發揮農產品加工業對提高農業附加值的作用。積極培育農產品加工龍頭企業，支持加工企業采取橫向和縱向一體化發展戰略，提高精深加工產品的比重，提高涉農產品附加值，將更多的農業產業發展機遇和成果留在縣域、留在農村、留給農民。二是要發揮鄉村商貿流通業和鄉村信息產業對農業生產和運銷的帶動作用。抓住線上線下兩個市場，尤其要利用互聯網平臺匯集市場信息，培養電商銷售人才，培育“直播帶貨”等新營銷業態，形成產銷“云”對接。有條件的縣域還可以探索將本地農產品“嫁接”到大型倉儲物流公司的供應鏈系統中，或與大型超市建立長期的戰略合作關系，將本地農產品直接接入大型超市網絡，防范化解縣域優質農產品滯銷難題。三是要發揮農資農機產業和綜合服務業對農業生產全流程的拉動作用。除此之外，還要充分挖掘農村文旅資源稟賦，大力發展休閑農業、觀光農業、創意農業、養生農業、體驗農業等，以鄉村所具有的自然、健康、低碳、綠色等生態特質反哺農業高質量發展。
第三，形成科技引領、要素保障的現代農業生產方式。2013年11月27日，習近平總書記在山東省農科院同有關方面代表座談時指出，“農業的出路在現代化，農業現代化的關鍵在科技進步和創新”。改變農業落后局面，就要圍繞縣域農業資源與環境稟賦，持續推進農業發展方式轉變，著力提升農業生產的科技化、信息化、綠色化、機械化、設施化、標準化水平，大力發展農業生產力，形成現代農業生產方式。一是要完善農業科技支撐體系。要強化關鍵領域技術攻關，發揮高校、涉農科研院所、企業在農業科技創新中的優勢，促進各科技主體間協同合作。同時政府有關部門要做好科技人才隊伍建設、農業科技研發平臺建設、農業科技社會化服務體系打造等工作，著力提高農業科技進步對農業增長的貢獻率。二是要積極倡導現代化的農業生產方式。大力推進種業振興，有條件的縣域要抓好種子生產、儲備和推廣體系建設，加強既有優質品種保護和新品種培育，壯大種業市場主體；大力發展設施農業，著力提升農業機械化水平，不斷改善農業設施，推動農機裝備的信息化、數字化、智慧化轉型，建設高標準農田；大力發展綠色農業，以減少農業生產經營主體的物料投入、降低生產成本、節約資源、保護環境、廢物利用為導向，發展精準農業、有機農業和循環農業，實現經濟效益和環境效益雙贏；大力發展品質農業，推動農業標準化生產，完善農產品質量安全體系，積極推進農產品品牌化建設。
第四，壯大新型經營主體，完善為農服務體系。把握好農村基本經營制度在新時代的全新內涵，形成包括財稅、金融、農機設施、市場營銷、人才、科技等多方面的新型經營主體支持促進政策。一是要充分發揮家庭經營在農業經營中的優勢，積極引導小農戶和專業大戶轉型成為家庭農場，鼓勵青年人才以創辦家庭農場為主要形式返鄉從事現代農業。二是要推動農民合作社高質量發展，鼓勵農民合作社走向聯合，發揮農民合作社聯結政府、對接企業、組織農戶的重要作用，優化拓展農民合作社促進先進實用技術普及、推動農業基礎設施建設、提供農業全產業鏈專業服務的功能。三是要打造優勢互補、協作緊密、實力強勁的縣域農業產業化聯合體。充分發揮農業企業在資金、規模、管理、技術、人才、市場等方面的優勢，引導農業企業參與縣域農業產業鏈分工，鼓勵龍頭企業立足農業產業鏈上游和下游兩端、一般農戶專注于中端生產環節；與此同時，通過發展訂單農業等模式穩定小農戶產品銷售市場，通過技術指導和條件收購等方式改善小農戶生產條件，以此帶動小農戶融入縣域農業產業化聯合體中，并在未來結合農村勞動力轉移和在鄉勞動力更新換代的節奏，逐漸將業務向中間延伸。四是要大力提高農業社會化服務水平，可參考“三位一體”農合聯建設的主要做法，以供銷合作社為農合聯運營管理主體，融合農民合作經濟組織以及其他農業生產、供銷、金融、環境等涉農服務組織的功能，建立起全方位為農服務的“生態系統”。
不斷完善縣域政府履行涉農職能的工作體系
在城鄉融合中推進縣域農業高質量發展、農村高水平建設、農民增收致富，關鍵在于發揮好縣市黨委政府促進農業農村發展的“一線指揮所”的作用，履行好縣委書記促進農業農村發展的“一線指揮員”的職責。改革開放以來，為充分發揮中央和地方兩個積極性，激發地方政府發展經濟的活力，我國開展了包括“撤縣設市”“擴權強縣”“省直管縣”財政體制改革等多種形式的經濟擴權行動。從理論上看，經濟擴權為地方政府推動“三農”事業發展創造了重要條件，然而，從實際效果來看，一些地方政府在支持“三農”工作中作用有限。展開來說，由于農業對經濟增長的貢獻度不高，盡管中央政府始終高度重視農業經濟增長與發展，但在相當長的時間內，更加注重轄區經濟增長的縣級政府對“三農”工作存在不同程度的漠視，一些地方存在“‘三農’說起來重要、干起來次要、忙起來不要”的現象[4]。在這種背景下，縣級政府容易實行“城市傾向的經濟政策”[5]，這又會加劇財政支出和土地利用行為的“非農化”，使得具有天然弱質性的農業產業缺少必要的外部力量支援，陷入發展瓶頸。除此之外，在上世紀八九十年代，一些地方不顧發展實際，在工業基礎薄弱、農業人口比重過大、經濟發展水平較低、城市景觀尚未建成的情況下調整了縣域發展戰略，將縣域發展的重心從農業農村轉向非農，既導致政府行為的離農化，也沒有較好地促進當地工業和城鎮經濟的發展以形成對農業的反哺帶動作用，最終無益于縣域農業的發展。
制度環境會影響政府行為，并最終影響政府涉農職能的履行績效。糾正上述誤區，重點在于調整縣域政府所面對的制度環境，因勢利導，使縣域政府的涉農作為與中央政府的目標激勵相容。首先，要加大財政對農業農村現代化的扶持力度。保證縣級政府擁有充分的財力以行使其涉農職能依然是必要之舉。從實踐來看，改革開放以來面向地方政府的擴權行動提高了地方謀求經濟增長的積極性與活力，取得了良好的效果。近年來，圍繞脫貧攻堅和革命老區振興發展所采取的一系列“輸血”和“賦能”之舉也直接改善了被扶持區域農業發展的狀況[6]。其次，要切實貫徹落實五級書記抓鄉村振興的工作機制，強化農業領域“定向激勵”政策，將考核機制抓細落實，促使地方政府將更多精力投入到“三農”工作中，并取得實實在在的工作實績。黨的十八大以來，黨中央對地方政府尤其是縣級政府的“三農”考核激勵強度呈現增加態勢，比如2023年中央一號文件提出“統籌開展鄉村振興戰略實績考核”“將抓黨建促鄉村振興情況作為市縣鄉黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內容”。再者，縣級政府應當制定兼顧工農、統籌城鄉、科學合理的發展戰略，尊重縣域經濟發展的客觀規律，防止在經濟基礎較差、本應以農業發展為工作重心的狀態下急于求成轉變縣域發展的方向和戰略，導致“揠苗助長”的結果。2022年政府工作報告提出要“嚴控撤縣建市設區”即體現了這一導向。最后，要建立縣級領導干部“三農”履職的常態化培訓機制，不斷深化縣級領導干部對“三農”工作的認識，使他們改變長期以來重工輕農、重城輕鄉的舊有思路，樹立工農、城鄉一盤棋的觀念，自覺扛起政治責任，以更大力度推進鄉村振興和農業強國建設，助力農業高質量發展。
【本文作者為浙江大學公共管理學院長聘教授、浙江大學中國農村發展研究院常務副院長；浙江大學公共管理學院農業經濟管理系博士生張啟正對本文亦有貢獻】
注釋
[1]《國家發改委印發〈2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務〉——提高新型城鎮化建設質量》，中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/2022-03/22/content_5680376.htm，2022年3月22日更新。
[2]《瞭望｜縣城成為城鎮化建設的重要載體》，新華社新媒體，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1739395729196439387&wfr=spider&for=pc，2022年7月26日更新。
[3]《國家發改委：我國一半人口居住在縣域，順應人口流動趨勢推動縣城差異化發展》，21經濟網， https://m.21jingji.com/article/20220517/herald/f707ef87526b0d433c614c8859c8b1a7.html，2022年5月17日更新。
[4]《起草組成員解讀中央一號文件：鄉村振興 關鍵在黨》，央視網，http://news.cctv.com/2018/02/08/ARTIUP3YW40mAhHp9F7Fo2VU180208.shtml，2018年2月8日更新。
[5]陸銘、陳釗：《城市化、城市傾向的經濟政策與城鄉收入差距》，《經濟研究》，2004年第6期，第50—58頁。
[6]張啟正、袁菱苒、胡沛楠、龔斌磊：《革命老區振興規劃對農業增長的影響及其作用機理》，《中國農村經濟》，2022年第7期，第38—58頁。
責編：羅 婷／美編：王嘉騏