摘 要:社區治理是國家治理的一個重要場景。過去我們往往把社區看作是一個個獨立的“島嶼”，隨著人口的增長，以及現代交通、通訊技術的發展，社區已經不再是一個單獨的、“遙遠”的生活空間，而是嵌入工作、商業、創新、文化、公共服務等的基層治理單元，在保持城市運轉、保護居民安全以及維持經濟活動等方面發揮著重要作用。近年來，福建省按照“社區即服務”的邏輯，激勵政務服務、社會服務和商業服務的有關主體參與到社區公共服務的運作過程中，圍繞社區居民的利益需求來開展服務創新，將社區打造成為高品質生活的基本單元，成為基層治理現代化乃至中國式現代化的展示窗口，為各地社區治理提供了有益參考。

關鍵詞:社區治理 社會治理 社會服務 高品質生活

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

2018年11月6日，習近平總書記在上海市虹口區市民驛站嘉興路街道第一分站考察時指出：“社區是黨委和政府聯系群眾、服務群眾的神經末梢，要及時感知社區居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。”這就要求我們把社會治理、城市治理的重心下移、力量下移，從最突出的問題著眼，通堵點、疏痛點、消盲點，著力解決好同老百姓生活息息相關的民生問題。2021年，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》也明確指出，“市、縣級政府要規范鄉鎮（街道）政務服務、公共服務、公共安全等事項，將直接面向群眾、鄉鎮（街道）能夠承接的服務事項依法下放”。將“生活”帶入基層治理的“政策世界”，使基層治理組織更多地發揮主觀能動性，對人民群眾的美好生活需要作出更加靈活和積極的反饋，是基層治理現代化的必然要求。

鄰里社區層面的服務為何重要

人類總是合群而居的，人類的社會活動離不開一定的地理區域，社區成員參與社會生活的基本場所即是社區，“社區”一詞天然具有地域特征。自工業革命以來，人類社區進入了都市化的過程，城市社區的數量日益增多、規模日益擴大，出現了許多大城市、大都會社區，但也不乏貧弱的社區。這些貧弱的社區對社會治理乃至國家治理形成了重大挑戰。以美國為例，20世紀60年代的貧民區是底特律、洛杉磯等城市中一次次社會騷亂的策源地[1]。早在19世紀，恩格斯就注意到了資本主義邏輯下城市空間結構的異化和失調問題，他在描述英國倫敦、曼徹斯特等大城市時指出，“只有到過這個世界城市的‘貧民窟’，才會開始覺察到，倫敦人為了創造充滿他們的城市的一切文明奇跡，不得不犧牲他們的人類本性的優良品質”[2]。在恩格斯看來，資本的交往實踐造成空間占有和分配權利的不平等，引發城市空間紊亂局面[3]。從城市土地經濟理論出發，城市土地的競價過程必然意味著地租的分化以及居住空間的分化。在美國等發達國家，鄰里社區已經成為階級隔離的重要載體，正如哈佛大學城市社會學家羅伯特·桑普森指出的，“何為美國人的生存方式，與其說是人與人之間的不平等，不如說是鄰里社區的不平等”。[4]

這種鄰里社區不平等現象，在某種程度上可以視為“隔離社區”（gated community）的結果。在現代社會，隨著城市化的發展和社會階層的分化，“隔離社區”成為世界上很多國家城市地理景觀的突出現象。媒體或開發商也對“隔離社區”起到推波助瀾的作用，有意無意地將社區劃分為三六九等，將之與聲望、地位、品味、精英等字眼聯系起來，甚至讓社區成為房產價值觀的載體。“隔離社區”的出現在一定程度上維護了小區住戶的共同利益，但也在無形中拉大了不同群體間的生活距離，降低了公共資源的可接近性，導致了城市空間分化和治理碎片化。不僅小區與小區之間隔離，小區居民亦“不著火不見面、不漏水不相識”，職業化的物業服務、家政服務取代了鄰里互助的需要，鄰里關系變得更加疏遠。

從橫向層面看，“隔離社區”需要一種復雜的結構來連接裂縫。而從縱向層面看，現代社區也在謀求復雜化、混合化的服務嵌入。隨著人口的增長，以及現代交通、通訊技術的發展，社區已經不再是一個單獨的、“遙遠”的生活空間，而是嵌入了工作、商業、創新、文化、公共服務，功能框架變得更加混合，社區治理已經成為國家治理的一個重要場景。早在20世紀60年代，加拿大籍城市規劃家簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》一書中就指出，城市要有活力，就必須保證用途上的多樣性，不能追求表面光鮮整潔實際上卻缺乏活力的規劃方法。近年來，不少國家開始探索建設高密度的鄰里生活區，提升社區的服務功能、安全功能和應急管理功能，社區進入了“完整居住”（whole community） 階段。

有研究表明，社區環境能夠影響居民的行為與心理健康，這種影響稱為“鄰里效應”[5]。鄰里層面的公共服務，對于抑制潛在負面鄰里效應具有積極作用。如同生命體一樣，社區的健康運作需要社會各要素之間有效鏈接，嵌入生態、商業、創新、文化、公共服務等功能，才能持續迸發出生命力。在此過程中，社區的公共空間資源得到拓展，城市的生產空間與居住空間更好地統一起來，城市社區空間中的風險分異現象，即治理風險向貧弱社區集中的現象也能在一定程度上得到遏制。

探索鄰里社區高質量服務的福建實踐

習近平同志在福建工作期間，與鄰居們結下深厚情誼，留下了手書“遠親不如近鄰”賀年卡寄贈鄰居，并多次要求干部“進萬家門、知萬家情、解萬家憂、辦萬家事”。2014年11月，習近平總書記到福建省福州市鼓樓區東街街道軍門社區視察時，專門作出了“三個如何”重要指示：“要多想想如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些，真正使千家萬戶切身感受到黨和政府的溫暖”。為了弘揚“遠親不如近鄰”重要理念，回答“三個如何”時代命題，福建省廈門市思明區以深化城市基層黨建為引領，以建設社會治理共同體為目標，探索打造社區治理“近鄰”模式，把群眾力量充分調動起來，實現居民與居民、居民與組織、組織與組織之間就地就近融合共建、聯動共治、資源共享[6]。

2021年起，福建省將近鄰模式推廣至全省層面，出臺了《關于推行城鄉社區近鄰服務的實施意見》，對近鄰服務的內容和方式作出明確部署，并在144個省級試點、288個市級試點有計劃、有步驟地推進“15分鐘近鄰服務圈”建設，社區近鄰服務基本框架如圖1所示。

推行城鄉社區近鄰服務，實質是按照“社區即服務”的邏輯，激勵政務服務、社會服務和商業服務的有關主體，參與到社區公共服務的運作過程中，圍繞社區居民的利益需求來開展服務創新。通過這種多元組織網絡，社區這一原本相對獨立的空間獲得了多重資源的注入，形成了多種層次的聯結。

一是形成了高效能的“一刻鐘”社區政務服務圈。包括公共教育、勞動就業、社會保險、醫療衛生、養老服務等在內的政務服務，通過委托、授權等方式直接在社區層面遞送，逐步形成了“一刻鐘”政務服務圈。據悉，福州市149個社區已全部建成政務服務綜合管理平臺，承接23個部門下沉的102項服務事項。特別是通過推動“e福州”自助機入駐100個社區，實現臨時身份證明申請等107個高頻事項在社區自助辦理。在廈門，“e政務”便民服務站以社會化建站模式在24小時便利店、政務服務窗口及地鐵、園區等場所部署站點，將政務服務送到群眾家門口。莆田市借助“惠民寶”移動服務終端，推動427項民生類高頻事項下放社區鄰里中心，配套投入110臺24小時便民服務自助設備，實現“家門口”便捷辦事。

二是打造了無縫隙的社會服務伙伴關系網絡。依托城鄉社區黨群服務中心等場所，通過近鄰集約供給的方式，社區能夠整合不同類型的機制，提供無縫隙、一次到位的公共服務。例如，莆田采取“1+6+X”的模式推進“黨建+”社區鄰里中心建設：“1”即堅持黨建引領主線；“6”即完善社區幼有所育、老有所養、病有所醫、食有所安、居有所樂、事有所辦等6項服務功能；“X”即結合社區實際和群眾需求，拓展其他多項便民服務功能。截至2021年，莆田全市已建成投用17個“黨建+”社區鄰里中心，并計劃再新建21個，將其擴展到農村地區和產業園區，實現中心城區全覆蓋。再如，福州創新性推出“1533”近鄰服務模式，推動形成“一子落而全盤活”的社區治理效果：“1”即堅持黨建引領；“5”即做精“助幼、助教、助醫、助老、助困”五助服務；“3”即激活三條路徑，打造近鄰“政務服務圈”，活躍近鄰“協商社交圈”，形成近鄰“多元文化圈”；“3”即推動社區示范創建和近鄰服務融合，形成達標社區、標桿社區、精品示范社區三大社區品牌疊加創建。截至2022年2月，福州建成99個居家社區養老服務照料中心、477個居家養老服務站、92個長者食堂，一個社區層面的“無縫隙養老服務體系”初具雛形。

三是激發了可持續的鄰里互助和公共參與精神。健康而有益的鄰里關系是解決集體問題、減少“公地悲劇”、降低交易成本的重要資源。推行社區近鄰服務的一個重要方式就是通過議事會、互助會、基金會、俱樂部等工作平臺，挖掘社區里的積極分子，激發社區鄰里互助和公共參與精神。例如，福州市成立社區志愿服務團體6500個，社區志愿者35萬人，探索構建“金厝邊”鄰里互助養老服務模式，試點社區同一單元的老年居民按照興趣愛好自愿組成10—20人的互助團體，兼顧年紀大小、身體強弱、性別結構搭配，每天開展微信、電話問候，每周開展現場活動。再如，晉江市組建“鄰里議事會”，圍繞議題交換意見、商定方案，解決方案交由居民共同表決，凝聚民意“最大公約數”，形成“黨群微治理”典型案例24個，推動落實7個老舊小區改造項目267.05萬元。又如，石獅市寶蓋鎮爭取轄區64家商戶支持，推出“表現換積分，積分兌禮遇”活動，鼓勵群眾參與近鄰志愿服務。

福建省積極打造的社區近鄰服務體系致力于打通公共服務的資源流、信息流，打開社區有形或無形的圍墻，讓社區通透起來，通過高質量的集體活動提高社區的凝聚力和認同感，共同創建社區高品質生活。社區的含義遠不止是一個“生活空間”，它還是一個為居住群體提供生存、生活和發展多重功能的多維立體空間，其中伴隨著大量的社會互動。在黨政主導下，社區公共服務的溢出效應被不同群體共享，社區分隔的趨勢也自然受到了抑制。

創造社區高品質生活的經驗與啟示

隨著社會治理和服務重心不斷向基層下移，社區在保持城市運轉、保護居民安全以及維持經濟活動等方面的價值受到廣泛關注。“高品質生活”是習近平總書記在多個場合強調的關鍵詞，當我們從高品質生活的角度觀察社區時，就很容易發現所謂的“社區消失”問題，即社區所承載和提供的公共服務離人民群眾日益增長的美好生活需要還有較遠距離。由于歷史以及客觀因素的限制，社區在一段時間以來是一個具有行政性色彩的單元，承擔著大量的政務性公共服務，在社會性公共服務的投入方面相對不足。福建省推行社區近鄰服務，就是在黨政主導的邏輯下對社區公共服務的近鄰行動者進行整合，發揮每一個行動者的組織能力和創新實踐能力。這一模式對于推動鄰里生活欣欣向榮、營造社區高品質生活、厚植社區社會資本產生了非常積極的意義，其經驗值得進一步總結探討：

第一，多重組織嵌入和連接社區空間是共同富裕背景下規避社區負面鄰里效應的重要機制。如前所述，社區近鄰服務主要是黨政主導下的多重組織密集地嵌入到社區并與社區建立共生關系，利用集體的力量來解決社區居民共同面對的問題。這些組織往往與社區相鄰，與社區有著共同的利益目標，這就容易產生一種向心力，凝聚成為一個整體。同時，組織的邊界并非一成不變，而是呈現出一種開放狀態，隨著目標、環境、行動者能力、社會需求的變化而變化，也由此在不同社區形成適應不同場域需求的組織形態。由于多重組織的嵌入，原本相對“孤立”的小區獲得了不同資源的支持，尤其是一些原本處于劣勢的社區獲得了新的服務資源。這在一定程度上避免了社區鄰里環境出現過大的差異，也促使推進全體人民共同富裕的戰略任務得以在社區層面實踐。

第二，社區服務資源的集約供給有助于營造多用途、多功能且滿足不同人群需求的高品質生活場域。從公共經濟學的理論出發，將公共服務下放到最接近居民的治理層級，能夠更好滿足本地利用偏好的異質性要求。社區近鄰服務以社區為基本單元引入便利設施和公共服務，增強居住區服務設施的可達性，有助于形成以社區歸屬感為重點的整體布局。福建推動近鄰社區服務實踐的一個創新之處，就是將助老、助幼等公共服務進行物理空間上的整合，由此社區空間成為一個具備物理空間功能和虛擬空間功能的融合體，從而能夠支持更有活力的社區節點，在步行范圍內滿足居民的日常需求。

第三，基于熟悉感的社區精神和社會資本能夠維系更宏觀層面的社會穩定。美國人類學家西奧多·C·貝斯特指出，“城市社會表面的穩定來自于鄰里與城市之間的互動，而非來自鼓勵的社區或階層的內部作用”[7]。社區近鄰服務不僅匯聚了服務資源，還激活了社區內外部的社會關系，將社區鏈接到更加宏大的社會發展進程之中。互助共享的社區服務賦予了鄰里一種社會凝聚力，形成一種共享的社區價值觀和對于社區的認同感。在快速的城市化進程中，尤其是雨后春筍般興起的商品住宅區，尤為需要建立一種地方認同、熟悉感和身份感。社區近鄰服務提供了一個展示社區精神的陣地，通過參與鄰里事務，居民創造了關于鄰居與鄰居、社區與政府等關系的積極理解，既維系了社區的生命力，也為宏觀層面的社會穩定構筑了精神機制。

第四，社區服務要體現基礎權力的穿透性，為居民感知國家意志、培養共同體意識創造有利條件。“基礎權力讓國家政權有能力把它們的權力擴散或滲透到社會中”[8]，但是這種滲透并不是抽象的或武斷的，而是依賴于涵蓋方方面面生活的公共服務，讓居民在“公共服務中感知國家”，并把“抽象的‘國家’變為生活中的‘日常’”[9]。盡管國家層面提供了貫穿人的生命不同階段的公共服務，但這些服務與民眾之間往往有一個“最后一公里”乃至“最后一米”的問題。福建的近鄰社區服務實踐創新，使各種類型的公共服務直通社區并在社區層面集聚起來，通過物理化的空間讓民眾看得見、摸得著、體會得到，為群眾在有形無形之中感知政府的治理績效創造了重要條件。簡言之，由于“近鄰”，公共服務的輸送距離被縮短，從抽象的制度政策變為現實的福祉，國家意志從而更好地滲透到了基層社會。

當然，需要指出的是，近鄰社區服務仍然在實踐創新過程中，有大量理論與實務上的問題需要解決，尤其是需要從行政管理體系、公共服務體系、基礎設施體系和合作治理體系等維度來梳理近鄰社區服務的運行邏輯，破解發展過程中的結構性約束。例如，近鄰社區服務體系采取何種制度模式？目前近鄰社區服務在具體制度設計上仍存在空白點或銜接上的問題；再如，近鄰社區服務如何嵌入社區治理結構之中？公共服務資源向社區下沉是城鄉社區服務體系建設的重要內容，但是現行社區治理的一個重要內容是社區居委會通過網格化機制開展政務性服務，如何承接、運行持續下沉的公共服務仍然存在體制結構上的薄弱之處。換句話說，近鄰社區服務體系實現了多重組織在社區空間的嵌入，但這種嵌入仍然是非正式性、非制度性的，未來或可探索將近鄰社區服務的供給體制正式化、制度化，在政府內建立特設機構，專門負責對不同類型的近鄰社區服務進行歸口管理和資源整合，推動出臺相關政策規章、規劃標準、監督管理和體制改革措施，承擔社區參與、鄰里振興等項目并發展政府與居民之間的合作伙伴關系。

結語

中國式現代化是將人的全面發展置于突出位置的現代化。推進基層治理現代化，必須堅持以人民為中心的發展思想，通過高質量的基層社區治理創建高品質的社區集體生活。福建推進近鄰社區服務，就是按照打造“15分鐘高品質生活圈”的理念，整合各類社區服務資源，融合政府、社會、市場和民間力量，全方位增強鄰里生活的便利性、鄰里空間的多樣性、鄰里安全的持續性和鄰里交往的密切性，營造睦鄰互助、富有生機的社區生活氛圍。同時，充分挖掘本地社區的稟賦、人力特長和創意潛能，把社區建設成為承載更緊密人際關系的樞紐。我們過去往往把社區看作是“一個個獨立的島嶼，而沒有意識到這些島嶼在水下乃是互相連接著的”[10]，通過多種社區服務整合創新，就可以將社區打造成為高品質生活的基本單元，成為基層治理現代化乃至中國式現代化的展示窗口。

【本文作者為 陳振明，廈門大學公共政策研究院院長、教授；李德國，廈門大學公共政策研究院教授，廈門大學公共服務質量研究中心副主任。本文系國家社會科學基金重大項目“強化制度執行力研究”（項目編號：20ZDA108）的階段性成果】

注釋

[1][美]大衛·哈維著、周大昕譯：《世界的邏輯》，北京：中信出版社，2017年，第14頁。

[2]《馬克思恩格斯全集》（第二卷），北京：人民出版社，2005年，第303頁。

[3]沈江平：《恩格斯關于城市功能的研究及其當代啟示》，《馬克思主義研究》，2021年第4期，第80—88頁。

[4][美]羅伯特·帕特南著，田雷、宋昕譯：《我們的孩子——危機中的美國夢》，北京：中國政法大學出版社，2017年，第244頁。

[5]Sampson, R. J., Morenoff, J. D., & Gannon-Rowley, T. (2002). Assessing" neighborhood effects":Social processes and new directions in research. Annual review of sociology, 443-478.

[6]廖華生：《福建廈門思明區：近鄰守望 開拓基層治理新天地》，中國城市報百家號，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1664590153822013286&wfr=spider&for=pc ，2020年4月21日更新。

[7][美]西奧多·C·貝斯特著、國云丹譯：《鄰里東京》，上海：上海譯文出版社，2007年，第 4 頁。

[8][英]邁克爾·曼著、郭臺輝譯：《社會權力的來源（第三卷）：全球諸帝國與革命（1890-1945）》，上海：上海人民出版社，2015年，第17 頁。

[9]李俊清、付秋梅：《在公共服務中感知國家——論鑄牢中華民族共同體意識的公共服務路徑》，《公共管理與政策評論》，2022年第3期，第3—15頁。

[10]項飚：《跨越邊界的社區：北京“浙江村”的生活史》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2000年，第521頁。

責編：羅 婷／美編：王嘉騏