摘 要:多元共治機制對推進中國社會治理現代化具有重要作用。北京市“接訴即辦”改革構建多元共治機制，為推進中國社會治理現代化提供實踐樣本。本文基于元治理理論與協同治理理論構建中國式協同治理分析框架，探索“接訴即辦”改革中多元共治機制的內在機理，旨在為推進中國社會治理現代化提供有益參考。
關鍵詞:中國社會治理現代化 多元共治 接訴即辦 協同治理
【中圖分類號】D621 【文獻標識碼】A
中國社會治理現代化與多元共治機制
黨的二十大報告指出：“中國式現代化的本質要求是：堅持中國共產黨領導，堅持中國特色社會主義，實現高質量發展，發展全過程人民民主，豐富人民精神世界，實現全體人民共同富裕，促進人與自然和諧共生，推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態”。這一重要論斷從宏觀上體現了經濟高質量發展、社會主義民主政治建設與建設中華民族現代文明，對社會治理現代化的全方位要求。習近平總書記深刻總結中國式現代化的鮮明特征：“我國現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。”上述論斷對中國社會治理現代化建設擘畫了宏偉藍圖，明確了價值旨歸，意味著中國社會治理現代化作為我國現代化的發力重點，必須回應人口數量龐大、區域經濟發展不平衡、不同階段發展特點在同一時段呈現等社會問題，回應人民群眾的廣泛期待，從社會治理角度達成現代化的本質要求——人的現代化，錨定人民對美好生活的向往。
黨的十八屆三中全會明確提出：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”這一論斷首次提出了“社會治理”新概念，標志著我國社會管理向社會治理的模式轉型。黨的十九大報告進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”。黨的二十大報告再次強調：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。
面對深刻變革的社會結構與多元多發的社會矛盾，中國社會治理現代化建設須以多元化、民主化、參與化為實踐路徑，深入挖掘人民群眾的主體優勢，統合運用社會組織、企業、居民等治理力量滿足居民差異性、個性化的訴求，實現人民群眾日益增長的美好生活需要。基于此，從人民期望、社會活力、治理訴求等角度構建多元共治機制內在契合中國社會治理現代化的深刻內涵與目的旨歸，是對推進中國社會治理現代化的有效回應與實現路徑。
多元共治機制的既有研究回顧與理論框架構建
隨著新公共管理研究范式與公共治理研究范式的興起，學界紛紛對多元共治機制展開研究探索，主要從不同主體的多元共治機制研究、不同理論框架的多元共治機制構建以及社會治理共同體的構建，這幾個視角展開研究。從不同主體視角展開研究者，分別就黨政機構、群團組織、社會組織以及自治組織等不同主體分析它們參與多元共治的行動邏輯。多數研究從黨委主體出發探究社會治理的黨建引領模式，以黨的政治優勢和組織優勢理順社會治理不同主體互動機制，構建社會治理格局；部分研究則更加重視群團組織或者社會組織在社會治理的多元共治中的主體作用。從不同理論基礎切入展開研究者，目前多數以社會網絡理論、協同治理理論以及系統理論為基礎構建理論框架，展開多元共治的機制構建與邏輯探析。從社會治理共同體構建視角展開研究者，通過理論與實踐、歷史與現實的多重維度，探究多元主體價值耦合與利益整合模式，提出建構新時代中國特色社會治理共同體的行動邏輯。
英國蘭卡斯特大學教授鮑勃·杰索普（Bob Jessop）提出的元治理（Metagovernance）是指為了克服治理失靈而進行的自我管理或自我組織，追求科層制、市場和網絡三種治理類型的協調，通過設計科層制、市場和網絡三種治理類型的充分結合，以期達成最好的治理效能與治理結果。協同治理理論認為公共治理主體的眾多子系統構成一個開放、整體的系統，運用法律、行政、科技、知識、信息、輿論等手段使一個無序、混亂的系統中諸要素或子系統間相互協調、共同作用，形成一個有序、合作、協同的系統，實現力量的整合與增值，并使其高效地進行社會公共事務治理，最終達到維護與保證公共利益的目的。
在中國特色治理場域下，結合中國獨特的政治體制與政治現實，推進中國社會治理現代化需要綜合考量在中國具體實際下社會多元主體力量，不能僅限于平衡科層制、市場和網絡這三種治理形式，而是需要統籌協調黨委政府、市場主體、社會組織、人民群眾，甚至包含大眾媒體在內的多元主體，構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。由此，本文以黨組織作為社會治理中的“元治理者”，發揮黨組織的領導力與凝聚力，整合多元社會主體的力量與資源，協調社會各方的行動，通過協商民主、溝通議事等形式調整多元主體的利益分配，統籌多元主體共治結構中的權力分配，明晰多元主體的權責邊界與行為準則，引導形成科學有效的治理網絡，構建多元共治機制。具體包含以下三方面：
一是黨建引領機制實現中國共產黨與人民群眾之間的雙向互動。北京市作為超大城市，存在諸多治理難題，社會領域不斷生長、社會公共性有待加強、現代社會亟需再組織化、基層治理碎片化。面對這些問題，中國共產黨在黨建引領機制中通過政黨組織形態嵌入基層社會，發揮黨的統合引領作用，理順基層社會治理的權力秩序，夯實黨的執政基礎。
二是協同治理機制充分協同社會各方主體，發揮社會多元主體力量，調動和整合各方治理資源，破解社會治理資源不足、資源分散的難題，實現資源傾斜、治理賦能、力量集聚，重塑現有社會治理架構，調動社會領域活力，構建多元共治的社會治理格局。
三是在協同治理機制中發揮人民主體作用，構建協商治理、共商共議、評價反饋等機制，釋放社會參與權限和范圍，拓展居民自治空間，激發人民群眾在社會治理參與實踐中的主動性，培育社會自主性。
北京市“接訴即辦”改革對多元共治機制的探索
北京市推出“接訴即辦”改革，整合了條塊分割的政府部門，形成了統一高效的協同治理平臺，以人民為中心，以人民群眾的問題為導向，推動實現了城市居民與社會組織參與社會治理的制度化建設，形成了黨建引領下的協同治理機制和統一高效的協同治理平臺，建立了政府和民眾之間的“連心橋”，構筑了多元共治的社會治理格局，為中國社會治理現代化提供了實踐路徑。
北京市“接訴即辦”改革對多元共治機制的實踐探索與成效
第一，黨建引領社會治理機制。在社會治理體系構建中，黨的領導是實現基層治理現代化的最大優勢與根本保障。北京市“接訴即辦”改革明確黨建引領模式，發揮各級黨組織總攬全局、統籌規劃的作用，實現黨的領導與社會治理的全面嵌入與深度融合。黨組織在社會治理中有效發揮統合作用，藉由黨的政治優勢與組織優勢，統合多元社會主體力量，推動社會多元主體參與協同治理，構建共建共治共享的社會治理格局。
首先，北京市堅持市委書記親自推動、高位統籌，由組織部門牽頭抓總，推進落實“接訴即辦”改革，將組織部門職責優勢轉化為社會治理效能。市委組織部會同市政務服務局負責改革的頂層設計、統籌謀劃、整體推進，每月定期召開例會，適時召開專題會，進行研究調度，統籌市級各部門政策資源力量，協調解決社會治理重點難點問題。其次，發揮黨建引領的共商共治作用。創新構建黨建工作協調委員會制度，促進區域內事業單位、國有企業、高校等單位資源充分整合、有效利用，在黨組織統一領導下推動各單位參與協同共治。最后，發揮黨員先鋒模范作用。通過開發“黨員E先鋒”信息平臺，將廣大黨員干部的聯系信息公布于平臺，北京市各單位黨組織以及在職黨員回屬地報到，承擔深入群眾、服務群眾的職責，廣大在職黨員通過公開承諾、建言獻策、溝通協商等方式，在生態環境、政策咨詢、民生急難等方面發揮積極作用。
北京市“接訴即辦”改革將黨的組織網絡建設成為鏈接各類資源的平臺和樞紐，發揮黨政干部的主動性和創新性，凝聚各方力量參與社會治理，通過基層黨建向社區的延伸進行基層力量的再組織化，將政黨的凝聚力和影響力深深嵌入到基層政權、自治組織與社會組織之中，打造“一核多元”的社會治理結構。以黨組織的中心地位，一方面撬動多元治理主體與資源，牽引、匯聚社會力量參與社會公共治理過程；另一方面，在利益分化、訴求多元、治理碎片的背景下解決分散與多元的整合問題，將分散、多元的利益進行有機統合，形成代表公共利益的公共政策。
第二，人民群眾主動參與機制。北京市“接訴即辦”改革堅持以人民為中心的發展思想，牢記“人民城市人民建，人民城市為人民”，構建人民群眾主動參與機制，為廣大人民群眾提出訴求、表達建言提供多元渠道。一方面，堅持發展為了人民，從人民群眾訴求出發，提升公共服務提供水平，改善公共服務提供模式，讓廣大人民群眾共享城市建設與發展的成果；另一方面，堅持發展依靠人民，發揮人民群眾的主體作用，依靠人民的主體力量開展工作，激發人民群眾在城市發展中的參與感、創新力。
社會治理，一切為了人民。北京市以人民群眾的訴求為改革驅動點、出發點，整合12345市民熱線、“北京12345”微信小程序、“北京通”APP、首都之窗“12345網上接訴即辦”、人民網“地方領導留言板”、國辦互聯網+督查平臺等多個渠道，形成了全方位、一體化的居民訴求反映受理平臺。居民可以通過多渠道反映訴求、提出問題，北京市指揮中心根據訴求性質以及所屬范圍等派件給相關職能部門、街道辦事處和區人民政府等主體，這些主體統籌訴求并針對性地在規定時限內辦理和辦結群眾的訴求。在此基礎上，北京市運用大數據、云計算、人工智能等技術建立數據庫資源，整合并定時更新城市問題臺賬，利用算法分析精準研判甚至預測居民集中訴求，由接訴即辦向未訴先辦升級。
社會治理，一切依靠人民。北京市堅持人民主體地位，堅決將評價權、監督權交到人民手中，以群眾滿意度作為評價指標構建接訴即辦工作的評價體系。依據北京市城市治理特色，建立健全了以響應率、解決率、滿意率為核心指標，以“七有”和“五性”為整體要求的評價指標體系，聚焦“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”，滿足群眾對“便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性”的需求。在此評價體系下，將居民對訴求辦理情況的反饋意見納入各級政府各個部門的日常工作考核之中，并且與干部選拔任用相掛鉤，有效激發黨員干部服務群眾的工作熱情，將人民對美好生活的向往作為自己的奮斗目標。此外，北京市探索建立社區議事廳制度，作為居民自治載體，社區黨組織領導培育群眾組織，廣泛開展“微協商”“微治理”，實現小事不出社區村、大事不出街鄉鎮，發揮人民群眾主體作用，實現全過程人民民主的基層落地實踐。
第三，社會主體多元共治機制。北京市作為中國的超大城市，擁有著超過兩千萬的人口，居民對于公共服務有著無限需求。但是，政府的行政職能存在邊界，并非所有訴求都能夠通過政府解決，有限的行政資源與無限的居民訴求存在矛盾。針對此問題，北京市黨委政府積極引導市場主體、群團組織、社會組織等社會多元主體參與社會協同共治。
首先，發揮市場主體作用，構建了政府與市場協同治理模式，引領行業企業參與社會治理。一方面，構建行業黨建協調機制，把分散在各部門各區域的行業管理、監督執法和黨建工作力量聚合起來，引領行業協會參與制定完善行規行約、商業準則、團體標準等工作，有效助力政府行業監管部門工作，督促會員單位落實依法合規誠信經營，維護市場公平競爭秩序，助力企業健康發展。另一方面，發揮龍頭企業帶動作用，推動企業管理與社會治理互促互融，促使企業作為市場主體擔當社會責任，促進公益事業建設。
其次，引領群團組織與社會組織參與社會治理。一方面，發揮共青團、工會、婦聯等群團組織優勢，建成職工暖心驛站，為廣大勞動者提供貼心服務；加強優秀青年榜樣宣傳，彰顯青年代表的朝氣與活力；在各行業各平臺組建婦工委，讓婦聯組織能夠及時發現群眾需求，解決群眾困難。另一方面，培育引導社會組織參與社會治理。社會組織依托其專業化優勢通過接受委托、參加合作、購買服務、從事公益活動等方式提供社會服務；搭建黨組織、居委會、社會組織三方聯席會議機制，藉由社會組織搭建協商調解橋梁，對于百姓訴求的難點痛點協商共治，形成經驗機制并加以推廣。北京市“接訴即辦”改革在社會治理中更多發揮群團組織與社會組織的作用，讓政府精力更加集中于長遠的政策引領、政務服務上，有效實現社會治理效能提升。
綜合上述社會治理多元共治機制，北京市“接訴即辦”改革準確把握多元主體在社會治理中的角色定位，領導者、參與者各司其職、交融互通，各類社會主體在黨委領導下參與協同治理，形成健康有序的多元共治體系。
北京市“接訴即辦”改革探索多元共治機制的完善空間
第一，共治主體有待擴展。北京市“接訴即辦”改革中參與共治的社會組織類型較為單一、數量十分有限，以文體活動類、興趣愛好類的互益性組織為主，吸納公共資源、反映公共訴求的公益性社會組織以及具有專業能力提供社會服務的專業化社會組織仍有待進一步培育。黨建引領并不意味著黨包辦一切，而是在黨組織的統合作用下加大培育社會組織的力度，發揮社會組織的主觀能動性。
第二，共治機制有待完善。北京市“接訴即辦”的信息共享機制、權責清單劃分機制以及系統化統籌多元主體機制仍有待完善。由于缺乏統籌規范，不同層級、不同部門、不同主體之間的工作聯動缺乏統一性、傳導性，存在著工作機制不夠健全、工作流程不夠清晰的問題，導致政社溝通不順暢，多元共治機制亟待體系化、常態化、長效化。
第三，共治賦能有待加強。北京市“接訴即辦”改革仍然存在自上而下的行政化傾向，社會多元主體的共治參與空間較為有限，有待進一步拓展。例如，當前12345熱線問政數據仍以居民訴求類為主，公共問題關切類與建言獻策類數量較少。目前，“接訴即辦”面臨居民訴求量的急速攀升，甚至部分居民訴求超越黨委政府的職能覆蓋范圍，一方面造成治理資源浪費，另一方面造成居民對傳統自治機制的路徑依賴弱化。
北京市“接訴即辦”改革對多元共治的機制構建展開了充分的實踐探索與社會創新，已經充分回應群眾訴求、實現群眾期待、提升社會治理效能，但是，多元共治機制的構建仍有不足，距離實現中國社會治理現代化的治理目標仍有差距。基于此，本文對多元共治機制的進一步完善及其必要性展開論述，探究推進中國社會治理現代化的實踐路徑。
多元共治機制的完善路徑與未來思考
社會治理的本質是探討國家與社會的關系，中國社會治理現代化是在中國特色場域下對國家與社會關系不斷打破與重塑的過程，具有階段性和周期性特征。結合中國當前的具體實際，我國社會人口結構復雜、基本公共服務和資源配置失衡、區域發展不平衡、貧富差距較大、社會主要矛盾轉變等現實問題極大地沖擊了傳統的單一管理模式，驅動著社會多元主體參與社會治理，在此過程中要實現社會多元主體的訴求表達與利益協調，豐富治理結構、優化治理秩序。與此同時，中國優秀傳統文化中“大同社會”“兼愛互利”等思想理念為多元共治機制的構建提供了豐厚的歷史文化土壤，能夠有效推進西方的協同治理理論與社會治理現代化的中國特色相結合，達成更具本土化治理優勢的治理實踐。基于此，本文為中國社會治理現代化中的多元共治機制提出如下完善路徑：
多元共治的空間方面
社會治理的多元共治機制蘊含了自治、開放、平等、協商等理念。多元主體的自治權利保障與自治空間賦予是實現多元共治的前提條件。正如奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）所說“在多層級系統內，除非適當的自治權被授予每一級，否則多中心體制的優點將不能被充分實現”。在社會治理實踐中構建多元共治機制，搭建多元共治平臺，首先需要合理界定政府與社會的關系，明確政府的職能邊界，在多元共治協商平臺中達成治理共識，保障社會主體參與權，系統劃分多元共治空間，進一步構建共建共治共享的社會治理格局。
多元共治的主體方面
社會組織應作為多元共治的重要主體。一方面，在中國社會治理現代化推進過程中，社會域是一個具有極大發展空間的場域，豐富的社會資源為社會域主體成長提供充足養料；另一方面，我國社會組織遵循黨建引領原則，既具有民間性和相對獨立性，又與黨政機構有著千絲萬縷的聯系，獨立于體制之外又表現出體制性特征，能夠充分整合社會資源，補充政府場域的空白。因此，應進一步培育社會組織力量，助力其深入參與社會治理，推動公共政策體現更多主體的公共利益和價值訴求。
多元共治的機制保障方面
我國當前正面臨著社會主要矛盾轉變與國內國際兩個大局深刻變化的復雜形勢，社會多元主體的復雜性與異質性日益增強，個體的公共服務需求日益差異化、個性化。因此，為最小化多元主體的協商博弈成本，最大化公共政策的效能收益，多元共治機制亟需制度規范和技術支持為規則建立、責任承擔、資源配置等提供機制保障。進一步打破社會治理多元主體間的信息壁壘，破除信息藩籬、實現信息共享，為多元共治機制的協商合作、共同決策提供技術支撐和平臺保障。
習近平總書記明確指出：“現代化的本質是人的現代化”。從內涵上分析，人的現代化是人的思想觀念、思維方式、行為方式、生活方式實現從傳統向現代的轉變。人的現代化與社會發展的現代化是相互促進的。社會治理的目的是實現社會現代化發展，其根本目的是實現人自由而全面的發展。這也就是中國社會治理現代化的根本目標與價值旨歸。因此，為實現中國社會治理現代化，必須構建多元共治機制。依據上文論述，持續完善的多元共治機制在黨建引領的統合作用下，可以打破政社壁壘，彌合秩序與活力的張力，釋放干部與群眾的束縛，以期達成理想狀態。理想的多元共治機制就是充分激發人這一有機體的活力，發揮人的主體性作用，在參與社會治理的過程中，一方面提升自身的素質能力，另一方面推動社會現實問題的解決與社會治理現代化的發展。由此，在這一機制下，人的全面發展與社會公共利益的增進達成同構，社會治理共同體的理念共識得以夯實，中國社會治理現代化的根本目標與治理取向得以實現。
多元共治機制是中國社會治理現代化的應有之義，對于推進中國社會治理現代化具有重要作用。社會治理中的政府行政力量總是相對被動，因此社會治理必須發動多元主體力量，構建多元共治機制。北京市“接訴即辦”改革在實踐中充分落實人民共建共治共享理念，在黨建引領下統合資源、凝聚力量、協調各方、引領價值，充分發揮人民群眾主體作用，調動多元主體參與基層社會治理的積極性、主動性、創造性，集思廣益、匯聚眾智，形成有序參與的協同治理體系，為推進中國社會治理現代化提供了生動經驗。北京市“接訴即辦”改革也充分展示了多元共治機制在社會治理中的適用性，未來我們要進一步將黨總攬全局、協調各方的政治優勢以及組織優勢同政府主導服務群眾優勢、企業活力優勢、社會組織專業化優勢有機結合，推動社會治理法治、德治、禮治、智治、自治、共治協同共進，不斷增加人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，實現新時代治理政通人和、百姓安居樂業、社會安定祥和、城鄉風清景明的美好愿景。
【本文作者為中國社會科學院社會主義民主研究中心研究員，中國社會科學院大學政府管理學院教授；中國社會科學院大學政府管理學院研究生鄒心怡對本文亦有貢獻】
責編：程靜靜／美編：王嘉騏