【摘要】當前鄉土熟人社會中存在一些治理難題，具體表現為一些鄉村社會倫理異化、主體缺位、法治懸浮，而一些基層政府的制度空轉則加劇了鄉土熟人社會的治理困境。這些不僅弱化了基層治理的效能，也阻滯著國家治理現代化的實現。立足于鄉村熟人社會這一治理情境，堅持德法并重，健全黨組織領導的鄉村治理體系以及通過外部推引與內部激活提升治理能力，才能建構良善的鄉村治理秩序，最終實現鄉村全面振興。

【關鍵詞】熟人社會 鄉村 治理難題 基層治理現代化

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

鄉村治理現代化是鄉村振興的重要內容。近年來，在黨的堅強領導下，我國基層社會治理取得長足進步。但是我國鄉村治理體系和治理能力現代化水平還不高，一些鄉村治理難題亟待破解。在全面實施鄉村振興戰略背景下，直面當前中國鄉土熟人社會的治理困境，創新鄉村社會治理路徑，是全面推進鄉村振興戰略穩步實施、滿足鄉村人民美好生活需要、實現鄉村社會治理現代化的應有之義。

鄉土熟人社會存在的治理難題

熟人社會是以血緣和地緣關系作為村莊的關系基礎，通過人情往來以及由此產生的面子、信任、規則以及自己人的認同使得村民之間在這個過程中變得熟悉進而親密。熟人社會仍是傳統中國鄉土社會的重要性質和行動邏輯。然而，伴隨著快速推進的工業化和城鎮化，基于傳統性和現代性之間的張力導致鄉土熟人社會存在諸多治理難題。

一是一些鄉村社會倫理異化。在傳統鄉土熟人社會中，農民通過長期交往互動積淀形成了自洽自足的村莊倫理。這些倫理規范具有強烈的村莊內生性，并通過鄉土場域的浸潤深嵌于人們的日常生活和行為邏輯之中，是社會資本的重要組成部分。一方面，村莊共同體的封閉性使得倫理規范具備強有力的約束監督性，“越軌者”必然會受到道德譴責，失去群體認同；另一方面，倫理規范也帶有激勵效應，可以增進人際信任，密切互惠合作，為實現高質量的鄉村多元主體共建共治共享提供基礎性保障?？梢?，傳統鄉土社會蘊藏的倫理規范具有維系團結和鄉民認同的功能。但是，隨著工業化和城鎮化的快速推進，不僅改變了傳統村莊結構，而且使得鏈接私人倫理與公共文化的血緣及地域作用的效力明顯降低。再加之“一切向錢看”“天價彩禮盛行”“孝道衰落”等現象時有發生，人際交往日益“商品化”“利益化”，公共事務乏人問津，鄉土熟人社會的傳統倫理不斷異化。異化的鄉土倫理不僅喪失了熟人社會秩序再生產的意義，而且耗散了村莊內部的社會關聯和社會資本，最終導致一些鄉村出現治理價值偏離。

二是一些鄉村治理主體缺位。一方面，村兩委承接了大量行政事務，任務負擔加重以及“向上負責”的邏輯削弱了基層治理的回應性。另一方面，一些權力尋租者、地方黑惡勢力與富人強人等幾個行動主體相賴相生，形成分利秩序，鄉土社會治理日益內卷化。更為嚴重的是，一些村干部與家族力量實現聯結，按照關系親疏由近及遠形成如波紋般的差序格局，其目的在于拓展私人關系網絡，從而建立穩固的權力支持體系，以此實現權力與利益的再生產。可見，在村級治理行政化和派系政治的疊加作用下，鄉村治理的公共性式微，導致村民自治空間遭遇擠壓，村莊治理目標發生偏離。

三是一些鄉村法治懸浮。在鄉土熟人社會中因血緣、地緣與姻緣織成了一張張龐大而復雜的人際關系網，人們彼此熟絡而相互關照，其行為主要遵循“人情取向的鄉土邏輯”，遇到事情容易出現尋找捷徑、超越規則、營私舞弊，甚至徇情枉法。于是，鄉土熟人社會面臨著法治懸浮的治理困境。具體而言，體現在主體法治意識淡薄、法律體系不健全、法治實施程度較低。首先，主體法治意識淡薄。一方面，一些基層干部“重人治、輕法治”。尤其在鄉土熟人社會中，個別基層干部會選擇性地執行法律，對本家族有利時就會依法辦事，反之就將法律棄之不顧。另一方面，一些農民缺乏法治意識。由于鄉村普法宣傳缺乏針對性和實效性，再加上農民文化素質總體偏低，缺乏學法、懂法和用法的能力，導致一些農民“懼法厭訟”，遇到問題習慣于“講人情、講關系”甚至是“胡攪蠻纏”“無法無天”。其次，法律體系不健全。一方面，一些涉農法律制度側重于原則性、宣傳性規定，在一定程度上脫離鄉村實際而缺乏可操作性。另一方面，一些地方的鄉規民約較為匱乏，無法對村干部和村民行為進行規范和約束。最后，法治實施程度較低。其一，鄉村法治建設沒有受到應有的重視。在一些鄉村地區，主要資源都投入到鄉村經濟發展之中，鄉村法治建設“有效載體少、發展模式單一”。其二，法治供給短缺。在廣大農村，由村“兩委”班子成員兼任的人民調解委員會、綜治中心中往往缺乏專職法律工作人員，無法提供系統、專業的法律服務。而由于缺乏有效的考核與激勵機制，即使是全覆蓋的村（居）法律顧問制度在一些地方也流于形式，專業化法律服務難以真正奏效。其三，執法力量短缺?；鶎悠毡槊媾R執法工作量大而執法力量薄弱和執法隊伍年齡結構老化等問題，從而導致鄉村法治實施程度不高。

四是一些地方制度空轉加劇鄉土熟人社會的治理困境。當前，一些基層干部選擇基于“不出事”的避責行動邏輯，以此規避問責，進而導致上級政府的一些政策要求處于空轉狀態，未釋放應有的治理效能。其中，形式主義執行、合謀式應對與關系擺平是基層常用的避責策略。面對上級的督辦壓力，基層政府往往表面功夫做足，按規定程序執行，但多以敷衍應付了事，并未取得實質進展。一方面，一些基層干部淹沒在會議文件、材料程序之中，無法密切聯系群眾、深入了解基層，導致政策懸浮、有名無實。另一方面，一些基層干部的注意力偏重于“短平快”的形象工程、面子工程，而對關乎民生問題的基礎性工作不以為然、疲于應付。同時，基層的避責應對策略在一些地方開始出現“組織化合謀”傾向，層級政府間相互推諉扯皮分散責任、向上隱匿真實信息、向下通過社會關系擺平矛盾等現象不時出現。避責行為具有頑固性和隱蔽性，背后隱藏著基層官員的投機和僥幸心理，既造成基層政府的工作失序，也損害了黨群干群關系，放大了治理風險，進一步加劇鄉土熟人社會治理困境。

鄉土熟人社會的治理難題為何產生

一是政策執行與鄉土場域的張力。在政策執行過程中，各項任務被分解成具體的目標，層層往下派發和分解，并以此為依據對地方政府官員進行考核評價。處于政策執行末梢的基層政府工作任務最重，但資源卻最匱乏，人力、物力、財力皆不足，面臨著“權小、責大、能弱”的困境。特別是近年來問責壓力持續強化，使得自下而上“討價還價”的空間逐步縮小。然而，基層政府不僅處于體制之中，還深嵌于鄉土場域之中。因此在很多情況下，面對任務壓力、資源匱乏與鄉土場域的多重壓力，一些基層政府選擇性執行政策、避責式執行政策等問題層出不窮。

二是治理主體能力不足與人情社會異化的雙重形變?；鶎又卫硎且豁棌碗s的高難度工程，需要基層治理主體具備現代治理理念、科學綜合的素養和能力，構建黨的集中統一領導和多種力量共同參與的治理新格局。然而，當前一些基層治理主體身處鄉土熟人社會人情關系網絡之中，并不能適應基層治理的現代化要求。首先，部分基層黨組織權威弱化。一些黨員干部素養不足，缺乏理想信念教育引導和專業知識培訓，導致政績觀扭曲、責任落實軟化、組織功能弱化、黨建工作虛化等問題的出現，甚至少數基層黨組織與家族勢力、黑惡勢力勾結，選人用人標準存在任人唯親現象，在群眾中造成不良影響，嚴重影響基層黨組織的功能發揮。其次，部分基層干部為官不為。當制度收緊時凸顯出庸政、懶政現象，一些基層干部缺乏擔當，開展工作缺乏創新精神，表現出貪圖安逸、“多一事不如少一事”的消極避責心態，出現庸政、懶政行為；當制度寬松時，則傾向于運用手中的權力進行尋租，謀求一己私利。再次，村級治理行政化趨勢增強。從法理上看，村民委員會是基層群眾自治組織，和基層政府之間是指導和協助的關系，不是上下級的行政隸屬關系，但實際情況是，一些基層政府把村委會當成實際的下屬組織，對村級組織和村干部下達任務，并依據任務完成情況進行考核獎勵。同時，村干部的選拔由鄉鎮政府主導，報酬主要來源于地方財政，并存在進一步職業化、坐班化的趨向，由此，一些村干部在身份上充當“準政府公職人員”，成為基層政府權力的一個功能部分。村干部的行政化趨勢極有可能導致形式主義、官僚主義問題延伸到農村，為完成任務不擇手段、侵害農民合法權益的行為時有發生，嚴重影響鄉村治理的有效性。最后，農民主體性參與意識不強、積極性不高。目前基層社會治理中普遍面臨的一個重要問題就是農民參與村莊治理的意識、動力與能力皆不足，農民“等靠要”思想嚴重，公共事務參與意識淡薄。農民主體性的弱化，不僅導致基層社會治理失去活力，也為官僚主義、形式主義的滋生創造了條件。

三是鄉土文化觀念與現代基層治理體系的張力。在鄉村治理現代化過程中，基層治理各主體以何種觀念和價值取向參與治理活動，很大程度上決定了鄉村治理形態的走向。鄉村治理是在思想意識和價值觀念等文化系統支配下的實踐過程和運行形態，總體而言，根植于傳統小農經濟結構中的鄉村傳統觀念與以現代化為取向的鄉村治理體系之間形成了特定的張力。具體而言，一方面，由于傳統“官本位”思想根深蒂固，一些基層官員身上的特權意識仍然存在。同時，“官本位”思想能夠利用職權為自身的人際關系謀利益，也加劇了深處倫理型社會網絡中的普通民眾的盲從心理，“官本位”自然也就有了其必然存在的土壤和根基。另一方面，一些農民的法治意識相對薄弱，導致鄉村自治遭遇現實困境。傳統農村社會主要依據熟人社會的習俗、人情等非制度化元素自主運行，凸顯出血緣、地緣等熟人關系基礎上的妥協與寬容，正如費孝通先生所言，中國是一個“無訟”的社會，村民依據鄉土社會地域性的習俗和規則行事。在應對實際問題時，常以風俗習慣或道德標準為依據，并未真正形成法律意識。由此，熟人社會的行事規則與自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的沖突，成為現今鄉村治理面臨的重要問題。

破解鄉土熟人社會治理難題的具體對策

鄉土熟人社會存在的治理難題，不利于構建共建共治共享的鄉村治理格局，也遲滯了基層治理現代化的目標實現。一般而言，有效的治理涉及治理理念、治理主體和治理機制三個層面的內容。因此，破解鄉村治理難題，要從上述三個維度著手，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，最終實現鄉村全面振興。

第一，堅持德法并重。黨的十九大報告明確提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，意味著這三種治理方式在鄉村治理中是相輔相成、缺一不可的。因此，應進一步注重強化基層群眾自治組織的作用，切實保障村民的知情權、參與權、表決權、監督權，充分調動農民主體的自治意識和行動積極性。值得注意的是，村民自治需要法治保障和道德約束，以避免其走向無序和人治。對于基層政府來說，應提高法治意識，運用法治思維、法治方式進行各項工作，充分維護農民的法定權利和合法利益。在鄉村自治領域，應加強村規民約、村民自治章程等公共規則的規范化建設，廣泛開展群眾性的法制宣傳教育、法治文化活動，維護公序良俗，治理方式由經驗治理轉變為規則治理，共同推進鄉村法治建設。同時也應該注重發揮德治的教化作用，以德治為引領，為鄉村治理建構德治秩序。應深入挖掘鄉土熟人社會中優質的治理資源，發揮優秀傳統文化的價值功能，培育文明鄉風。

第二，健全黨組織領導的鄉村治理體系?！吨袊伯a黨農村基層組織工作條例》明確規定，“村黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎。”因此，要健全黨組織領導的鄉村治理體系，把黨的領導貫穿鄉村社會治理的各領域各方面各環節，要以基層黨組織為中心，建立科學、順暢、高效、嚴密的組織體系，為推進鄉村治理體系和治理能力現代化提供堅強組織保障。一是加強鄉村黨組織建設。不斷強化基層黨組織的政治意識以把準政治建設方向、不斷強化宗旨意識以堅持全心全意為人民服務的根本宗旨不動搖、強化責任意識以鍛造甘于擔當敢于負責的基本素質。二是提升鄉村黨組織的組織力。拓寬人才選拔渠道，發揮新鄉賢在鄉村治理中的獨特作用，把懂經濟、會管理、愿意造福鄉祉的人才吸納進入基層黨組織隊伍，利用駐村幫扶制度有計劃地選派干部到村任職，著力解決村級黨組織建設中人員老化、人才匱乏等問題。在此基礎上，重點培養講政治、年輕化、知識化、敢作為的優秀黨員干部，不斷完善基層黨組織制度。三是提升鄉村黨組織的執行力。首先，黨組織要通過加強作風建設，破除各種形式的形式主義、官僚主義和消極避責之風，并不斷增強防范風險、應對和化解風險挑戰的反應能力。其次，發揮黨建引領作用。這就要求在鄉村治理中，強化黨建的政治引領功能、價值引領功能、組織動員功能、溝通協調功能，形成統一的鄉土社會治理思想認識、標準規則和行動規范，激發鄉土社會多元主體參與治理的活力，搭建多元主體共同建設的治理平臺。最后，完善“一核多元”的鄉村社會治理格局。通過黨建引領，廣泛動員社會力量參與鄉村社會治理中，形成黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與的“一核多元”治理格局，充分吸收國家、市場、社會等多方力量共同參與鄉村社會治理，實現各司其職的多元治理主體在各負其責的基礎上協同共治，打造鄉村治理共同體。

第三，提升鄉村治理能力。近年來，伴隨著國家治理中心的不斷下移，國家在治理資源、治理力量等方面不斷強化對基層社會的嵌入力度。例如通過項目制為基層發展經濟社會事業提供大量的資金供給，統籌整合各方面駐村工作力量參與鄉村治理。嵌入式的治理模式有效緩解了基層治理資源相對匱乏的難題，很大程度上提升了基層治理的效能。但同時，使得基層治理對外部治理資源產生一定程度的依賴，基層治理內生動能不足，進而可能引發因外部資源的撤離導致鄉村社會失序的隱憂。因此，應正確處理好外部資源供給與內生治理力量激活的關系，在外部資源供給不斷增加的同時，注重培育基層內生治理主體，不斷提升基層內生治理主體的治理意愿、治理能力和治理水平。農民是鄉村治理最重要的參與主體，其參與程度與治理有效的實現程度密切相關。鄉村治理要充分發揮農民主體的自主性，以村民自治為基本，發揮村兩委、村民小組、村民等內生主體的能動作用，建立起長效的激勵機制，依靠內生動力實現鄉村善治。要加大財政投入力度，強化村級公共基礎設施建設，為農民綜合素質的提升提供優質環境。同時，需要大力扶植鄉村社會組織的發展，發揮社會組織的服務性、公益性、互助性功能，通過多種形式的團體活動和公共交往，增進村民之間的聯系和認同，進而提升農民的組織化參與能力?；诖?，基層社會的治理需堅持黨建引領，發揮政府的主導功能，同時充分激發基層自治力量的內生動力，建立多方主體融通協作機制，最終達成鄉村治理的有效運轉與鄉村社會的善治。

（作者為中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授）

【注：本文系國家社科基金項目“社會組織黨建全覆蓋后的引領機制優化研究”（項目編號：23BZZ068）成果】

【參考文獻】

①陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化》，《社會》，2015年第3期。

②陳柏峰：《熟人社會：村莊秩序機制的理想型探究》，《社會》，2011年第1期。

③歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉土社會之間的鄉鎮政權——以桔鎮為研究對象》，《社會》，2009年第5期。

責編/李一丹 美編/陳媛媛

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