摘 要:調查研究是我們黨的傳家寶，是我們黨的獨特優勢。我們黨一直高度重視調查研究，形成了調查研究必須靠制度加以引領、規范和保障的共識，并逐步走上制度化的道路。但現實地看，調查研究制度還不夠健全完善，嚴重制約調查研究的開展，主要體現為調查研究制度總體缺乏，黨內法規存在空白；調查研究規范意識不強，存在主觀隨意現象；調查研究規定剛性不足，制約干部調查研究積極性；遏制主觀主義、官僚主義、形式主義不夠有力，存在只對上負責不對下負責等偏向。為此，必須教育引導廣大黨員領導干部切實增強調查研究制度意識，明確調查研究制度的科學定位，構建更加完善的調查研究制度體系，切實提高廣大黨員領導干部的調查研究能力，使黨的調查研究之風進一步發揚光大。
關鍵詞:中國共產黨 調查研究制度 黨內法規 規范意識
【中圖分類號】D261 【文獻標識碼】A
近日，中共中央辦公廳印發了《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，全面部署全黨調查研究工作，為新時代做好調查研究工作提供了基本遵循。做好調查研究工作，必須以制度作保障，早在1941年8月1日，中共中央就向全黨發布了《關于調查研究的決定》，這是我們黨出臺的第一部關于調查研究的制度，這一制度要求“加重對于歷史，對于環境，對于國內外、省內外、縣內外具體情況的調查研究”[1]，不僅明確了黨領導調查研究的體制，還對調查研究的具體辦法作出了明確規定，對促進形成調查研究的風氣發揮了重要作用。
新中國成立以來，我們黨雖然一直高度重視調查研究，但是在制度方面進展相對緩慢，這也是中央多次強調調查研究但在機制方面保障相對不力的重要原因。《關于在全黨大興調查研究的工作方案》的出臺，進一步理順了中央開展調查研究工作的思路，開創了新時代全黨調查研究的新局面，具有極為重要的意義。
調查研究必須靠制度加以引領、規范和保障
調查研究是我們黨的傳家寶，是我們黨的獨特優勢。調查研究，是對客觀實際情況的調查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌調查清楚，把問題的本質和規律把握準確，把解決問題的思路和對策研究透徹。[2]調查研究通常包括調查和研究兩個方面。調查是指通過各種途徑，運用各種方式方法，有計劃、有目的地了解事物的真實情況。研究則是指對調查材料進行去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的思維加工，以獲得對客觀事物本質和規律的正確認識。調查是研究的前提和基礎，研究是調查的發展和深化。調查研究就是一個把兩者有機結合起來、形成正確認識、形成正確決策、實現正確領導的過程。[3]正如習近平總書記指出的，“調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權。調查研究是我們做好工作的基本功。”“正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究。”正是基于這樣的認識，在開展調查研究的過程中，我們黨逐漸走上了制度化的道路。
從制度形式看，我們黨一向重視調查研究制度的價值，并形成了相應的制度成果。早在第一次國內革命戰爭和土地革命時期，毛澤東同志就在湖南和中央蘇區做了大量的調查研究，寫出了《中國社會各階級的分析》《湖南農民運動考察報告》《尋烏調查》《興國調查》《反對本本主義》（原題《調查工作》）等文章，在黨內奠定了注重調查研究的傳統。到抗日戰爭時期，隨著黨的力量的壯大、根據地的發展和調查研究之風的興起，用制度對調查研究工作加以規范變得越來越重要。正是在這樣的背景下，1941年8月，中共中央發出《關于調查研究的決定》和《關于實施調查研究的決定》，在中央下設中央調查研究局，擔負國內外政治、軍事、經濟、文化及社會階級關系各種具體情況的調查與研究，內設調查局、政治研究室、黨務研究室三個部門，作為中央一切實際工作的助手。同時，要求各中央局、中央分局、獨立區域的區黨委或省委、八路軍、新四軍之高級機關及各根據地政府均要設立調查研究機關。
新中國成立后，為了解決如何建設社會主義的問題，毛澤東同志兩次帶動黨的高級干部開展調查研究，并三次號召在全黨大興調查研究之風。但由于事務繁忙和毛澤東同志身體等原因，全黨對調查研究的重視不如過去，1961年1月13日，毛澤東同志在主持中央工作會議全體會議時也承認：“建國以來，特別是最近幾年，我們對實際情況不大摸底了，大概是官做大了。我這個人就是官做大了，我從前在江西那樣的調查研究，現在就做得很少了。”[4]改革開放和社會主義現代化建設新時期，鄧小平同志倡導“摸著石頭過河”，要求通過調研來研究新情況、解決新問題。1992年春，他不顧年事已高，一路南下，到武昌、深圳、珠海、上海等地進行調查研究，發表了著名的南方談話，作出了許多新判斷、新論斷，極大地影響了黨的十四大召開和改革開放進程，成為調查研究的典范。
此后，圍繞“建設什么樣的黨、怎樣建設黨”“實現什么樣的發展、怎樣實現發展”等重大問題，全黨也進行了一系列調查研究，取得了許多新的認識。中國特色社會主義進入新時代，隨著我國發展面臨新的戰略機遇、新的戰略任務、新的戰略階段、新的戰略要求、新的戰略環境，國內改革發展穩定面臨不少深層次矛盾，迫切需要通過調查研究認識本質、把握規律、找到對策。正是在這樣的背景下，中共中央《關于在全黨大興調查研究的工作方案》應運而生，調查研究的制度化、規范化也由此提升到一個新高度。
從制度內容看，我們黨逐步賦予調查研究制度以豐富的內涵，以發揮制度的規范作用。早在民主革命時期，毛澤東同志就認識到進行規范化的調查研究的重要意義，要求調查研究必須堅持正確的原則。他強調，調查必須有明確的主題，做到有的放矢；必須堅持實事求是這一最根本的原則；必須有預見性；還有必須深入群眾，必須親歷親為等等。他在《反對本本主義》一文中專門論述了調查技術，強調要開調查會作討論式的調查；要找能深切明了社會經濟情況的人開調查會；開調查會人多好還是人少好要看調查人的指揮能力；調查要制定調查綱目，做好事先準備；要親自出馬，不能單靠書面報告；調查要深切地了解一處地方或者一個問題，要深入；調查中要自己做記錄，把調查結果記下來，不能假手于人[5]。并總結出一套包括普遍調查、典型調查、會議調查、蹲點、試點方法等的調查研究基本方法。毛澤東同志起草的中共中央《關于調查研究的決定》就包含著豐富的體制、制度內涵。
與之相比，《關于在全黨大興調查研究的工作方案》則聚焦新時代調查研究工作，提出了許多新的要求，如提出了在全黨大興調查研究必須堅持的五個原則，即必須堅持黨的群眾路線，必須堅持實事求是，必須堅持問題導向，必須堅持攻堅克難，必須堅持系統觀念。同時明確了調查研究的基本類型，主要是做好事關全局的戰略性調研、破解復雜難題的對策性調研、新時代新情況的前瞻性調研、重大工作項目的跟蹤性調研、典型案例的解剖式調研、推動落實的督查式調研。還指明了12個方面的調研內容，6個調查研究基本步驟，4個方面工作要求。可以說，《關于在全黨大興調查研究的工作方案》是調查研究制度化的集中體現，也表明了調查研究的制度化趨勢，為全黨大興調查研究之風提供了有力保障。
制度供給不足嚴重制約調查研究開展
應該說，我們黨重視開展調查研究雖然一以貫之，但是當前調查研究在制度規范上還存在著一些亟待解決的問題，黨員干部開展調查研究能力有待進一步提升。習近平同志曾經給不善于做調查研究的干部這樣畫像：“有的走不出‘文山會海’，強調工作忙，很少下去調查研究。有的滿足于看材料、聽匯報、上網絡，不深入實際生活，坐在辦公室關起門來作決策。有的自認為熟悉本地區本部門情況，對層出不窮的新情況新問題反映不敏銳，對形勢發展變化提出的新課題新挑戰應對不得力，看不到事物的發展變化是一個由量變到質變的過程，憑經驗辦事，拍腦袋決策。有的調研走過場，只看‘盆景式’典型，滿足于聽聽、轉轉、看看，蜻蜓點水、淺嘗輒止。凡此種種，嚴重影響決策的科學性，妨礙黨的路線方針政策的貫徹執行，也損害領導機關、領導干部的形象。”[6]
黨的十八大以來，習近平總書記多次強調調查研究的重要性，特別是在2020年10月10日中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上發表的重要講話中，習近平總書記強調“要堅持到群眾中去、到實踐中去，傾聽基層干部群眾所想所急所盼，了解和掌握真實情況，不能走馬觀花、蜻蜓點水，一得自矜、以偏概全”。這些論述對調研工作提出了進一步要求，也點明了調研工作中存在的不良現象和突出問題。調查研究過程中出現的種種突出問題，究其原因，長期缺乏制度規范是一個重要方面。
第一，調查研究制度總體缺乏，黨內法規存在空白。綜觀黨的百余年歷史，調查研究的優勢極為突出，正是由于我們黨善于通過調查研究充分了解了中國革命、建設和改革面臨的實際，科學把握其中的規律，我們黨才能在不同時期制定正確的路線方針政策，才能做出許多符合實際的重大決策，并取得顯著的效果。但是與之不相適應的是，全黨對調查研究經驗的總結和制度升華則相對不足，全黨制度化的成果主要體現為新民主主義革命時期的《關于調查研究的決定》、2018年中共中央辦公廳《關于加強調查研究提高調查研究實效的通知》和近期出臺的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，這三個文件均不屬于黨內法規。在全面依規治黨的新形勢下，調查研究的黨內法規供給嚴重不足，與調查研究的應有地位不夠相稱。正是由于缺乏高位階的黨內法規，致使全黨調查研究工作倡導性要求多，而嚴格規范少，自選動作多，規定動作少，出現各種問題也就在所難免。
第二，調查研究規范意識不強，存在主觀隨意現象。規范性是制度的基本特性，也是制度的起點。調查研究是一項復雜的綜合性工作，既需要調查主體具有較高的馬克思主義理論水平和工作經驗，具有及時發現問題、分析問題、解決問題的能力，又需要調查對象的積極配合，能夠講真話、道實情，還要具備特定的條件，如時間、環境、情緒等，如何使各種各樣的調查研究都能取得預期的效果，通過制度加以規范是一個可行的思路。這種規范既包括具體調查研究行為的規范、過程的規范，也包括調查研究地位的規范、結果運用的規范、甚至失誤追責的規范，但這些方面的規范性要求目前都還非常欠缺。毛澤東同志總結的調查研究的原則、態度、技術等都體現了規范化的要求，也是調查研究制度的雛形。而中共中央《關于調查研究的決定》在加強調查研究方面提出六條意見，如中央設置調查研究機關；各地方黨委、八路軍、新四軍之高級機關、各根據地高級政府均須設置調查研究機關；明確收集材料的方法等均彰顯了制度屬性。但是總體而言，在長期的革命、建設和改革中，全黨的調查研究規范意識還不夠強，致使調查研究中不良現象屢有反復，甚至出現嚴重偏差，拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的現象時有發生，給一些地方和單位留下了長期難以解決的爛攤子，這些都與不重視調查研究、不善于調查研究有或多或少的關系。
第三，調查研究規定剛性不足，干部調查研究積極性不高。制度是大家必須遵守的行為規范，具有嚴格約束性。調查研究是把馬克思主義普遍真理同中國的具體實際相結合的過程，也是無產階級黨性的集中體現，更是實現黨的正確領導的前提，各級領導干部應該按照“沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權”的要求，從黨性的高度，自覺深入實際，開展調查研究，切實提高調查研究能力，而不是“裝樣子、走過場”。雖然我們在各級黨政機關事業單位等設置了調查研究崗位，規定了干部調查研究職責，明確了具體任務要求，但是，在一些地方和單位做與不做一個樣，做好做壞一個樣的現象仍然存在。這次在全黨開展學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育要求著力解決六個方面的突出問題，其中之一就是脫離群眾、脫離實際，調查研究不經常、不深入，對迅速變化的客觀實際和群眾冷暖了解不深、感知不真，落實黨中央決策部署簡單化、“一刀切”，照抄照搬、上下一般粗，報喜不報憂，弄虛作假、搞花架子，搞形式主義、官僚主義。可見這一問題仍然具有一定的普遍性，也嚴重影響干部調查研究的積極性和成效。
第四，遏制主觀主義、官僚主義、形式主義不力，存在只對上負責不對下負責等偏向。調查研究必須著眼存在問題了解實際，得出解決問題的正確認識，必須把對上負責和對下負責結合起來，在兩者中實現平衡。而各種主觀主義、官僚主義、形式主義都是調查研究的大敵，也是黨和人民的大敵。毛澤東同志早在新民主主義革命時期就批評了本本主義、教條主義、經驗主義、官僚主義等錯誤做法，他指出，“以為上了書的就是對的……不根據實際情況進行討論和審察，一味盲目執行……為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪。盲目地表面上完全無異議地執行上級的指示，這不是真正在執行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙方法。”[7]1941年5月，毛澤東同志在延安作的《改造我們的學習》的報告對主觀主義進行了嚴肅批評，指出主觀主義“不注重研究現狀，不注重研究歷史，不注重馬克思列寧主義的應用”，都是極壞的作風，是黨性不純的一種表現[8]；明確提出“在全黨推行調查研究的計劃，是轉變黨的作風的基礎一環。”[9]習近平總書記也多次指出調查研究存在的走馬觀花、蜻蜓點水、一得自矜、以偏概全等問題。要解決這些問題，必須走制度化的道路，只有依靠規范嚴格的制度才能建立起對各種錯誤行為的制約機制，真正發揮調查研究的作用。
進一步健全完善調查研究制度體系的對策
任何制度都具有體系化、系統化特征，要發揮制度的整體作用，必須進行體系化建構。我們通常把黨內法規制度體系劃分為制度規范體系、實施體系、保障體系三類，但是對于調查研究制度體系來說，除了明確制度規范體系、實施體系、保障體系，還要解決認知體系、制度定位的問題。否則，制度的運行及成效就會難以為繼。當前必須在《關于在全黨大興調查研究的工作方案》的基礎上，根據我們黨對調查研究重要性及其規律的認識，健全完善調查研究制度體系。
第一，教育引導黨員領導干部切實增強調查研究制度意識。鄧小平同志強調制度建設更具有根本性、全局性、穩定性和長期性。制度意識是對制度的自覺尊崇遵守，是對制度公開公平公正性的堅定信仰，只有對黨的制度心存敬畏，內心尊崇，才能真正做到自覺遵守。而調查研究中存在的各種形式主義、官僚主義等問題，與領導干部缺乏制度意識有著密切的關系。建構黨的調查研究制度體系，必須從增強調查研究制度意識做起。這一意識的增強，首先有賴于對黨內法規制度權威性、嚴肅性、公正性的科學認知。其次，要強化黨員領導干部調查研究制度的教育引導。近年來，習近平總書記多次強調加強調查研究工作，提高調查研究能力，領導干部必須深刻理解其中的政治內涵，從講政治講黨性的高度認識調查研究重要性，切實以《關于在全黨大興調查研究的工作方案》為基本遵循，增強以規范性要求提升調查研究能力和水平的自覺性。
第二，明確調查研究制度的科學定位。制度定位是制度的基礎，也是制度發揮作用的決定因素。制度定位與其在黨的領導和黨的建設中的地位息息相關，由此決定了有的制度是根本性制度，有的是基本制度或重要制度。毫無疑問，調查研究制度是黨的領導制度體系中的一項重要制度，也與黨的作風建設有著密切關系。由此出發，在堅持和加強黨的全面領導過程中，必須把調查研究制度融入黨的領導制度體系，賦予其前置性、基礎性地位。有了這樣的定位，我們才能設定相應的黨內法規制度的效力位階，同時賦予其特有的制度形式，進而進行具體的調查研究制度體系構建。
第三，構建更加完善的調查研究制度體系。體系化是制度完善的基本方向和內在要求。調查研究制度作為黨的領導制度體系的重要組成部分，自身也具有鮮明的體系化特征，只有按照體系化、系統化的要求加以構建，才能有效避免制度的矛盾和沖突，彌補制度的漏洞和短板，發揮出制度的整體效能。《關于在全黨大興調查研究的工作方案》為這一制度體系構建提供了基本的參照，但是僅此還遠遠不夠，還要圍繞調查研究的任務要求及主要環節等構建制度體系。
要圍繞調查研究的制度規范體系、實施體系、保障體系進行體系化建構，特別要明確調查研究的制度定位，把調查研究規定為領導班子決策的前置要件，真正體現沒有調查就沒有決策權的要求；要明確領導干部調查研究職責，規定各級黨員領導干部擔負的調查研究責任，而處于調研員崗位的領導干部更要履行好調查研究職責；要規范領導干部調查研究程序，使調查研究在主題、對象、開展、匯報、反饋等方面都有章可循；明確調查研究要求，領導干部必須親自深入基層開展調查研究，必須親自撰寫調查研究報告；要把調查研究納入干部考核，融入“德能勤績廉”各個方面，把調查研究能力作為干部選拔任用的重要標準，從源頭上防止干部決策失誤；要加強對干部調查研究的監督，形成良好的調查研究風氣，堅決杜絕干部調查研究中的形式主義、官僚主義等不正之風。同時要求各級黨組織都要出臺配套實施細則，真正為全黨形成大興調查研究的良好風氣提供有力制度保障。
第四，切實提高領導干部調查研究能力。我們黨既要政治過硬，也要本領高強。能力是制度的重要保障，能力不足再好的制度也難以真正落實。調查研究是干部的基本功，是一項極其重要的工作能力，調查研究中出現的問題正是能力不足的表現，而調查研究能力的欠缺必然帶來嚴重的后果，如作風漂浮、主觀主義損害黨的形象，決策失誤給黨和人民事業帶來巨大損失，借以謀取私利、貪污腐敗危及黨的長期執政等等。因此，必須把提高調查研究能力作為對領導干部的基本要求，要結合調查研究中的各種具體素質要求，通過學習、鍛煉等方式，全面提升領導干部調查研究能力。
具體而言，這樣一些能力必須具備和提升，如深入實際能力、與群眾交往能力、資料搜集分析能力、事實判斷能力、概括歸納能力、文字駕馭能力、匯報交流能力、信息技術運用能力等等，這些能力的切實提高，會極大地增強遵守調查研究制度的自覺性，也會對正確決策起到重要保證作用，而這正是健全完善調查研究制度的目的所在。正如習近平總書記強調指出的那樣，調查研究要堅持到群眾中去、到實踐中去，傾聽基層干部群眾所想所急所盼，了解和掌握真實情況。對調研得來的大量材料和情況，要認真研究分析，由此及彼、由表及里。對經過充分研究、比較成熟的調研成果，要及時上升為決策部署，轉化為具體措施；對尚未研究透徹的調研成果，要更深入地聽取意見，完善后再付諸實施；對已經形成舉措、落實落地的，要及時跟蹤評估，視情況調整優化。可以說，領導干部調查研究能力的高低是黨性強弱的重要表現，只有善于深入實際、及時了解情況、形成調研成果、轉化正確決策、不斷調整優化，才能使自己的調查研究能力符合黨和人民事業需要，才能做出為黨和人民滿意的政績。
紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。事業的偉大艱巨使調查研究的地位作用日益彰顯。廣大黨員領導干部的學歷、知識、視野、能力都比過去大大提高了，但是由于一些干部缺乏豐富實踐的鍛煉，在認識實際、把握規律上還存在不足，難免會造成決策失誤，用制度保證領導干部與實際、與群眾的密切聯系越來越重要。當前，第二個百年奮斗目標擺在全黨面前，全黨必須立足解決我國改革發展中的突出問題，大興調查研究之風，形成制度化的有效機制，確保黨的調查研究優良傳統進一步發揚光大。
【本文作者為北京外國語大學馬克思主義學院院長、二級教授；本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“習近平總書記關于依規治黨的重要論述研究”（項目編號：22LLZZA023）的階段性成果】
注釋
[1]中國統計學會馬克思主義統計理論研究組編：《毛澤東論調查研究》，北京：中國統計出版社，1986年，第45頁。
[2][6]習近平：《談談調查研究》，《學習時報》，2011年11月21日，第1版。
[3]韓強、杜思睿：《中國共產黨注重開展調查研究的歷史探索與基本經驗》，《學習與探索》，2021年第8期，第9—18頁。
[4]中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第五卷），北京：中央文獻出版社，2013年，第2914頁。
[5][7]《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年，第116—118頁、第111頁。
[8][9]《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年，第797—800頁、第802頁。
責編：馮一帆／美編：王嘉騏