摘 要:建設社會治理共同體是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。近年來，在應對突發公共事件過程中，我國社會治理共同體建設取得了顯著成效，但也暴露了一些不足和短板。價值取向分歧帶來的認同困境，社會利益分化引致的融合困境，治理參與乏力誘發的行動困境，資源動員不足導致的能力困境，制度供給短缺造成的發展困境，是突發公共事件下社會治理共同體建設面臨的主要挑戰，必須理清這些挑戰的內在誘因并對癥施策，深化建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。
關鍵詞:突發公共事件 社會治理共同體 社會共識 治理主體
【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
建設社會治理共同體是實現國家長治久安、社會和諧穩定、人民安居樂業的重要舉措。黨的二十大報告指出，必須完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體。不論是破解社會治理碎片化難題，還是激活治理內在動力、優化治理結構，建設社會治理共同體都有助于實現協同治理的效益倍增。但是社會治理共同體具有利益、制度與價值三個層面的建構內涵，以一定社會資源共享為前提的情感鏈接、生存互依和共同行動是其重要的構成要件。換言之，社會治理共同體建設，應圍繞價值、利益、行為、資源和制度展開。本文以應對突發公共事件為考察視閾，剖析社會治理共同體建設面臨的挑戰與出路。
凝聚價值共識
共同價值是建設社會治理共同體的前提。在應對突發公共事件中，凝聚社會共識，形成行動合力不僅事關突發公共事件處置的成敗，同時關乎經濟發展和社會治理全局。改革開放后，隨著經濟體制的深刻變革，社會結構的深刻變動，利益格局的深刻調整和思想觀念的深刻變化，社會思想文化領域的發展變化加劇了社會公眾間的價值分歧。價值取向分歧的產生一方面是由于經濟社會發展使人們的思想觀念發生了巨大變化，不同個體在教育、工作、生活經歷等方面的差異，導致人們對社會治理場域中不同政策、行為的認識和理解的差異，導致其中一部分人的價值取向在一定程度上游離于主流價值體系之外。另一方面，不同主體掌握的信息存在差異也可能引發價值認知的差異。政策的決策者、執行者和公眾即使都懷揣共同愿景，但在推進社會治理現代化進程中，還是會基于自身掌握的信息對同一時空下的事物做出不同的判斷，基層執行者可能在政策落實中摻雜個人或所在組織的利益考量，會采取不同的方式選擇性執行。而公眾也可能更多地注重對自身影響最大的政策面向，對政策執行采取配合或抗拒的態度。
價值共識是建設社會治理共同體的強大精神力量。在突發公共事件處置越是緊張困難的時候，增強社會治理共同體的價值共識就越為重要。化解不同組織和個人在價值取向上的分歧，強化多元主體對主流價值的認同，對突發公共事件背景下社會治理共同體建設有重要意義。第一，培育共同體價值觀，消解價值分歧。以弘揚社會主義核心價值觀為核心，從基層社區、市域、國家等不同層面，逐步建構公眾對于社會治理共同體成員身份和行為準則的認同，注重不同場域下凸顯“人民至上”“生命共同體”“公共精神”等價值標簽，通過建構治理共同體理念潛移默化地影響人們的價值觀念，逐步消解公眾間的價值取向分歧。第二，重視多元利益，提升治理的包容性。為有效控制和調和價值分歧，政府在社會治理中應重視多元價值的合理性，在政策制定中盡可能兼顧價值的差異化訴求，爭取不同群體的支持，強化政策的回應性，通過創造價值溝通的渠道，為政府與企業、社會組織、個人就具體政策的制定和執行提供磋商的平臺，在具體的政策互動中增進對社會治理的價值共識。第三，提升知識普及力度，增強信息透明度。應科學、全面地進行信息傳播和知識普及，通過傳統媒介和網絡平臺全方位、多層次地公布突發公共事件的處置政策，運用大數據技術追蹤大眾輿情中的焦慮和質疑情緒，有針對性地加以回應，盡可能解決不同群體信息不對稱問題，幫助公眾樹立對危機、對自身行為的合理認識，排除謠言、非理性聲音的干擾，逐步建立不同主體對于公共價值的認知，加強對危機情境下社會治理共同體的認同度。
整合多元利益
社會治理共同體既包括黨委政府、企事業單位、行業協會、群團組織、社會組織等組織化主體，也包括具體的個人、分散的群體，必須將這些差異化的多元主體合理有序地融入社會治理共同體建設中。就本質而言，社會治理是多元主體進行利益博弈，爭取自身利益最大化的過程，整合代表公共利益的黨委政府與代表自身利益的社會機構和個體的需求，實現公共利益和個體利益共同增長，多方共贏，是社會治理共同體建設的理想目標。但維護公共利益與追求個體利益之間的內在張力——統一指揮、集體行動等，這些有效應對突發公共事件的措施與民眾行動和交往自由需求間的矛盾，給突發事件處置政策的落實帶來諸多挑戰。政府、市場、志愿等機制的局部失靈都反映出不同主體因利益分化引致的社會治理潛在風險，不同層級政府之間“政策打架”，同一層級政府部門間的“行動不協調”，政府與企業、社會組織、公眾間的“政策落實沖突”，加劇了不同主體在社會治理場域的融合困境，削弱了應對危機的合力。
著眼于多元利益的整合，推動多元主體在精神和組織層面的融合是推動突發公共事件下社會治理共同體建設的應有之義。第一，構建多元利益共生體系，尋求利益均衡。尋求多元主體的利益兼容點，最大利益公約數是社會治理共同體構建的出發點和落腳點，必須發揮黨委和政府統籌協調的作用，明確社會治理場景下的公共利益原則，既承認個人利益的合理性，又強調個人利益與集體利益的統一性。在突發公共事件中，通過創建風險共擔和利益共享機制，闡明治理行動潛在的各種利弊和可能的趨同路徑，增進各主體在利益博弈中的理解，才能最大可能實現利益協調，推動包容性發展。第二，加強個體組織化建設，培育多元治理主體。在社會流動日趨加速的當代社會，通過組織化建設吸納原子化的個體，加強組織融合有助于推動建設社會治理共同體。一方面，要堅持黨建引領，加強基層黨組織建設，有效整合流動黨員和在職黨員力量，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒帶頭和示范作用，廣泛發動周圍群眾積極參與。另一方面，要重視培育社會組織。以“志愿精神”“公益服務”為紐帶，吸收體制外的個體參與不同層面的社會治理活動，在具體社會治理實踐中增進人們對公共利益的理解。第三，重視情感治理，推動治理主體的心理融合。情感治理是治理主體和居民之間通過社會互動及情感傳遞，借助情感投入達成治理目標的過程。在突發公共事件中，通過情感治理有助于促進不同主體在心理層面的共融。因此，可以借助上門關懷、情感服務熱線、主題歌曲播放等方式對不同群體的不良情緒進行排解，喚起情感共鳴，在凝聚共識中強化人們對于共同體行動的認可和支持。
強化責任意識
社會治理蘊含著不同主體間的行動互動，包括排斥和合作等，是一個集體行動的場域。依照集體行動邏輯，主體的差異性、利益的碎片化、目標的分散化等因素會使得多主體參與的社會治理并不必然達到理想的共治狀態，組織和個體的“搭便車”動機，會導致治理參與乏力和行為不自律等問題，造成治理整體的行動困境。在突發公共事件發生的情境下，組織與個體的不自律行為容易催生出一些社會治理亂象，如機會主義、逆向選擇、拒絕配合檢查、擾亂市場秩序、虛假信息提供等。這些亂象既折射出突發公共事件中，組織和個體在追求利益最大化時對自身責任的忘卻，將自身權利實現的成本轉移到其他公眾的身上，也反映出一些人的科學素養和規則意識的缺失，對突發事件的性質和后果缺乏科學的認知，對保護自身和集體生命安全制度的漠視，這無疑會極大影響突發公共事件處置的效果，弱化集體行動的積極性與合力，影響經濟社會長期穩定的發展。
實踐證明，單依靠政府、市場、社會資本和自主治理當中的任何一種治理機制都無法破解集體行動的困境，唯有從強化責任意識和規則意識入手，通過規則的構建將各方力量整合起來，對其行為進行激勵和約束，才能將社會治理共同體中的治理主體凝聚起來，形成有效的集體行動。第一，加強規則創設，劃定責任邊界。社會治理共同體在“人人有責”的基礎上強調“人人盡責”，突出社會治理中每個參與主體要承擔相應的責任。因此，應該通過規則的制定和宣傳，明確不同社會主體的責任和意義，提供集體行動的框架，使政府、企業、社會在內的各方可以通過規則制度落實自身責任，從而將自身的能力優勢轉換為治理效能，推動社會治理目標實現。第二，健全社會激勵機制，鼓勵個體行動自覺。激勵機制作為推動多元主體治理行為的外在動力機制，通過調動各主體的主動性與積極性，可以有效激發不同主體在社會治理共同體中的積極性，并將這種積極性和主動性轉化為實現公共利益、更好地處理公共事務的推動力。在突發公共事件中，可以通過責任激勵、情感激勵、榜樣激勵、榮譽激勵等手段，推動組織和個體積極履行責任和義務，從而激活社會治理的關鍵要素，在高效精準的社會治理中，建構“共建共治共享”的社會治理格局。第三，強化對不同主體的行為監督，推動行動糾偏和落實。除了正向的激勵，還可以借助外在監督機制約束不同行動者的越界行為，通過輿論評判、責任追究、負面信任清單等約束手段，維護社會治理共同體集體行動的合理性和有效性。
提升動員能力
作為集體行動的社會治理，需要調動各種資源實現治理目標。但受制于資源的分散性、治理主體的自利性和資源傳輸網絡的暢通性，治理資源并不會主動匯聚起來服務治理目標的實現。社會治理共同體建設的過程也是匯聚資源、調度資源和利用資源的過程，在突發公共事件背景下更是如此。我國眾多突發事件有效處置的實踐證明，正是通過自上而下與自下而上相貫通的社會動員，才能在短時內匯聚大量寶貴的社會資源，實現“一方有難、八方支援”，進而促進不同治理主體間的行為聯動，極大提升社會整體應對危機的能力和資源的利用率。但是，與此同時，也必須清醒認識到，在個別突發公共事件的處置中，我們也存在著危機資源動員的局部失靈和低效現象。一是統籌協調能力不足。個別領導干部對本職工作不夠熟悉從而導致了：突發事件初期在物資募集和分配環節存在管理混亂，個別地方應急管理中對重點人群安置不當，生活、醫療物資調集和供給不及時等，都暴露了部分組織者和領導者在資源整合和管理中能力不足的問題。二是溝通說服能力不足。部分干部不善于跟群眾溝通，在人員勸返、情緒安撫、政策傳達和講解等工作中采取簡單粗暴的“一刀切”方式，不僅達不到溝通目的，反而引起群眾的埋怨和誤解，難以激發群眾自發動員參與事件處置的熱情和行動。三是創新應變能力不足。少數基層工作人員在社區排查、組織聯絡等方面不能及時更新工作思路和運用新技術工具，不僅降低了信息收集的時效性和準確性，也無法有效整合轄區內企業、社會組織資源使其充分配合自身的工作，在突發公共事件的事前預防、事中處置和事后安置等方面，難以形成多主體聯動的合力。
突發公共事件下的社會治理資源既包括物質性的人力、資金和物資，也包括非物質層面的精神、情感、智力、技術、溝通和議事平臺等。有效整合和調配社會治理資源，是成功應對危機的關鍵環節，建設社會治理共同體，必須正視在資源動員中暴露出來的能力不足問題，采取針對性的措施。第一，更新工作思維，轉變工作方式。社會治理主體尤其是各級黨委和政府，要加強對新理論和先進經驗的學習，結合面臨的新形勢、新任務，與時俱進更新組織和個人工作思維和方法。在資源動員的過程中既要靈活運用行政命令、政策號召等傳統手段，還要善于將情感帶動、激勵助推等新手段融入其中，做到分類施策、精準動員。第二，搭建治理網絡，凝聚各方力量。邁向治理現代化不僅要運用國家力量進行治理資源合理調配，而且需要重視社會主體的動員權利和能動性，發揮社會力量的自主性，有效銜接體制內外的治理資源，在不同治理層級和區域內構建起以黨委政府為核心，企業、社會組織、個體為重要主體的危機治理網絡，明確不同主體的角色和可能的行動范圍。第三，善用科技手段，增強動員覆蓋面。突發公共事件下的社會治理共同體建設，需要盡最大可能動員和整合可利用資源。在日新月異的科學技術發展進程中，社會治理共同體建設要善于借助大數據、物聯網、云計算、區塊鏈、人工智能等新技術，在技術賦能社會治理中，摸清治理資源存量和治理資源需求，提升資源供需匹配度，減少資源浪費，促進社會治理效度、信度和溫度的統一。
優化制度供給
建設社會治理共同體不僅需要在價值層面凝聚治理主體對治理目標的認同，而且需要在制度層面進行配套和銜接。制度的作用在于為不同主體參與社會治理提供博弈和合作的規則和行為約束，實現公共利益和個體利益間的均衡。不同層次和場域的公共事務治理都需要穩定、良好的制度基礎，制度供給的不足和錯位會引發治理失效問題，加劇社會治理的不穩定性。從建設社會治理共同體的角度上看，制度供給和制度改進理應貫穿其萌發、形成、完善的全過程，從而為社會治理共同體在各個階段的發展提供規則指引。制度既包括適用面廣的一般性法律、法規，也包括僅適用特定情境的地方性規章，乃至非正式性約定（如鄉規民約）。社會治理共同體建設涉及的價值塑造、利益整合、行動指引、資源動員等層面的策略和行動，都需要相應制度的保駕護航才能實現長久有效。突發公共事件中時有出現的行為沖突、政策不匹配、公眾參與乏力等問題，無不凸顯由于制度供給不足而帶來的社會治理共同體發展困境。這一困境的成因既源于治理情境、任務的復雜性和不確定性增長，原有的簡單規則難以適應環境的迅速變化，制度的延續性和擴展性功能逐漸弱化，更重要的是由于不同地域的資源稟賦和制度環境存在差異性，適用一方的有效規則通過政策擴散和政策學習機制，被移植到其他治理場域時可能面臨“水土不服”的困境，這也是不同地區在應對突發公共事件時難以做到規則整齊劃一的原因。
科學合理的制度設計和充分全面的制度供給，是推動和完善社會治理共同體建設的重要組成部分，必須持之以恒，久久為功。第一，引入機制設計理念，提升制度設計科學性。必須圍繞“三治融合”“共建共治共享”等社會治理原則，借鑒機制設計的激勵相容理念創設治理制度和規則，以充分重視社會多元主體的權利和利益為前提，通過激勵相容的制度設計，使不同主體在不同治理場景中能夠實現利益共享和共融。與此同時，要配套可行合理的政策評估機制，定期評估制度環境的變化和制度落實的效率，為制度改進和更新提供依據。第二，統籌發展與安全和地方實際，增強制度適應性。突發公共事件中的社會治理共同體建設，必須統籌發展與安全，要突出黨建引領，有效協調公共利益和個體利益之間的關系，既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招。此外，著眼于不同區域經濟社會發展水平、文化傳統、資源稟賦等方面的差異，政策制定和落實還必須與當地治理實情相匹配，在一般性政策原則的基礎上，補充地方性知識以增強制度在不同場域中的適應性，避免一刀切和政策制定和落實“兩張皮”等現象。第三，強化制度執行力，夯實制度效力。制度的生命力在于執行。制度執行力是治理能力的重要體現，制度執行得越有力，治理能力越有效。強化制度執行力不僅要依靠各治理主體基于利益共享的激勵性動機，更要借助風險共擔降低違背規則的可能性，實現權利與義務相平衡。只有提升制度的認同感和制度供給的積極性，增強和維護制度執行力，把共同的目標任務轉化為行動自覺，才能真正落實“人人有責、人人盡責”的社會治理原則。
【本文作者為廈門大學公共事務學院教授】
參考文獻
[1]石路、程俊霖：《社會治理共同體演進的三重邏輯》，《中共福建省委黨校(福建行政學院)學報》，2020年第5期。
[2]王亞婷、孔繁斌：《用共同體理論重構社會治理話語體系》，《河南社會科學》，2019年第3期。
[3]伍海泉、周謹平：《新冠肺炎疫情的公共倫理啟示》，《中國教育報》，2020年4月9日。
[4]劉培功：《社會治理共同體何以可能：跨部門協同機制的意義與建構》，《河南社會科學》，2020年第9期。
[5]張國磊、馬麗：《新時代構建社會治理共同體的內涵、目標與取向——基于黨的十九屆四中全會〈決定〉的解讀》，《寧夏社會科學》，2020年第1期。
責編：王 克／美編：石 玉