摘 要:基層黨組織作為基層治理的領導核心，肩負著團結動員群眾的使命和職責。以共識為抓手，通過問需于民，建立問題共識；通過問計于民，建立策略共識；通過提供激勵，建立行動共識，才能破解基層治理中存在的留守群體“局外人”思維、外流群體“不在場”限制、干群同頻共振弱等問題，最終實現協商共治。基層黨組織要及時掌握時代發展和社會進步帶來的群眾需求變化，切實解決群眾所急、所愁、所難、所盼，進而動員群眾、凝聚群眾，以高效的組織動員能力做實人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理。
關鍵詞:基層治理 基層黨組織 組織動員能力 共識
【中圖分類號】D267.2 【文獻標識碼】A
《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》中指出：“堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。”基層治理共同體的建設，既離不開以自治、法治、德治“三治融合”為抓手的治理體系基礎，也離不開以科技賦能、科技向善為特點的智慧治理支撐，更離不開以黨的組織動員能力為核心的基層治理能力。但在激活群眾參與基層治理的過程中，一些黨組織面臨在村留守群體的“局外人”、外出務工群體的“不在場”、干群關系的“共振弱”等問題。對此，要以共識為抓手，通過共同識別發展難題、共同商議解決方案、共同開展治理行動，提升基層組織動員能力，激發群眾參與基層治理的動力、活力和合力。
基層組織動員面臨的三個問題
“局外人”：在村留守群體低參與。在農村“空心化”背景下，老人、婦女、兒童和少量青壯年構成留守在村的主要群體。受觀念、素質、利益等因素制約，在村留守群體常常持有“局外人”思維，既未將自身視為村莊治理的主體，也未將參與村莊治理作為自己分內的事務，對參與基層治理的積極性不高，以致于陷入“干部干，群眾看”的治理困境。首先，在“干部為民作主”的傳統觀念影響下，留守在村的老年群體誤把治理視為干部的事情，認為村莊事務與自己無關，加之有些基層干部對老年群體在治理中的價值認知不足，與老年群體缺乏溝通交流，雙方在村莊公共事務治理上“沒話說”。其次，留守在村的婦女群體受個人家庭角色、時間或能力等因素限制，將主要精力放在照顧家庭、孩子和打零工上，常常認為治理村務是男性的事情，對參與村莊治理“無感”。最后，對少量留守在村的青壯年而言，“每天有事做，每天有錢掙”是其主要目標。尤其是在農村稅費改革后，村集體與村民之間的直接利益關聯弱化，青壯年參與村莊公共事務的動力不足。在“局外人”思維作用下，本應是基層治理“主人翁”的在村群體，卻成為基層治理的“旁觀者”，未能在基層治理中發光發熱。
“不在場”：外出務工群體難參與。在城鄉二元結構下，城市化進程的持續推進使教育、醫療、休閑等領域的優質資源不斷向城市集中。為追求美好生活，農村大量中青年群體進城務工，部分村莊的人口外流率甚至達到70%以上，客觀上造成外出務工群體在基層治理中的“不在場”，制約其參與基層治理。一是身體“不在場”，參與成本高。受制于時空阻隔，外出務工群體回村參與村莊治理的經濟成本高，雖有不少村莊借助數字化平臺打造全民參與治理的線上空間，但參與實效難保障。比如，在湖北省丹江口市牛河林區舒家嶺村，4/5的中青年群體出于生計的考慮外出務工，雖然村莊與所屬市區通了硬化公路，但長達幾十公里的山路使外出務工者回村參與村莊治理僅靠“順便”。二是精神“不在場”，參與意愿低。身在城市的務工群體，受城市生活理念、方式的影響，將“脫離農村、落戶城市”作為主要奮斗目標，在思想層面對村莊發展關注度不高，參與村級治理的意愿低。三是生活“兩棲化”，參與缺渠道。受學歷水平、工作性質、工作時間等因素的影響，多數進城務工者只是所在城市社區的暫時“棲居者”，未成為真正意義上的社區一分子；有些社區未針對性提供進城務工者參與治理的渠道，致使其難以參與到城市社區治理當中。由此，作為“生力軍”的中青年群體，既沒參與所屬村莊的治理，又難參與所在城市社區的治理，導致中青年群體在基層治理中處于缺位狀態。
“共振弱”：干群良性互動難深入。組織動員群眾，既是能力問題，也是方法問題。群眾路線是基層干部開展群眾工作的根本指南。但在實踐中，受困于基層干部個人觀念、綜合素質或群眾工作方法應用不當，干群良性互動的局面難生成。一是基層干部對群眾需求關照不足。在“行政化”色彩濃厚的部分地區，村（居）“兩委”干部忙于完成“上面千條線”布置的各項工作任務，未能實現“戶戶走到”，把群眾的“揪心事”當作自己的“要緊事”來做，難以成為群眾的“貼心人”。二是基層干部服務意識和能力不強。在與群眾打交道的過程中，部分基層干部慣用指派命令的方式與群眾溝通，遇事不能做到公正、公開、透明，不能用心聽取群眾意見，未能以服務者的姿態幫助群眾解決困難，使群眾缺乏獲得感、幸福感和安全感。三是部分基層干部缺乏“因人施策，對癥開藥”的意識或能力。面對日益分化的社會群體，一些地方的基層干部沒能根據不同群體的特征選取合適的工作方法，推動工作“一刀切”，導致“事倍功半”，群眾“不買賬”。例如，在開展鄉村振興政策宣傳時，部分村莊的“兩委”干部未根據留守群體的特征選取合適的場所、傳播載體和符合當地的語言表達習慣，導致政策“留在紙上，刷在墻上，沒能走進村民心里”。群眾工作方法的不完善，使基層干群關系不緊密，同頻共振力度不夠。
以共識為抓手提升基層組織動員能力
以群眾需求為導向，共同識別發展難題
治理在本質上是一個識別問題、解決問題的過程，識別問題是解決問題的前提。這要求基層黨組織在動員群眾參與治理時，首先以群眾需求為導向，與群眾共同分析、研判村莊（社區）發展中存在的共性問題，就村莊（社區）面臨的發展難題達成共識，激發群眾參與解決問題的動力。問題識別，一般分為發現問題和診斷問題兩個步驟。
第一步是發現問題，通常包括干部“下訪”與群眾反饋兩種途徑。一是基層干部“下訪”。身處一線的基層干部踐行群眾路線，通過日常走訪、村灣巡查、開戶院會等方式，實現“戶戶走到”，主動收集群眾需求。如湖北省十堰市房縣在縣域村莊內開展村官、鄉官、警官“三官巡村”，確保每季度每個農戶都有“三官”上門了解需求。對此，當地一位鄉鎮干部說道：“我們基層干部關鍵是要當好人民群眾的‘勤務兵’，通過干部下訪，把群眾遇到的問題發現出來，抓住群眾的揪心事、煩心事、操心事，將其作為我們的行動方向。”二是群眾自下而上的反饋。群眾通過口頭、電話、微信、意見箱等方式，將自己在生產、生活、發展中遇到的困難反饋給基層干部，以尋求幫助。如不少地方的村莊為方便村民反饋訴求，給每戶村民發放便民聯系卡，卡片上注明村“兩委”干部的聯系電話，村“兩委”干部24小時保持電話開機。
第二步是診斷問題。在發現問題的基礎上，基層黨組織對收集到的問題進行診斷，研判其是否為真正的公共問題以及解決的迫切程度。在此過程中，基層黨組織首先要對發現的問題進行梳理、總結、分類，提煉出亟待解決的治理議題。如安徽省天長市鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織將群眾的公共訴求歸納為經濟社會發展、美麗鄉村建設、影響和諧穩定、惠民利民便民、扶貧助殘幫困五大類。其次針對提煉出的治理議題，基層黨組織通過召開村（居）“兩委”會議、群眾代表大會、黨群議事會等方式，與群眾就每一項議題的重要性、緊迫性與可行性達成共識，并對暫時無法解決的事項向群眾說明，以獲取群眾理解。
例如，在湖北省孝昌縣王店鎮新崗村，村莊人口和村域面積因合村并居相應增加，與此相伴隨的是村莊“三留守”人員倍增。村干部在日常巡村中注意到，如何解決留守老人、兒童的應急照料問題，成為在外務工村民和在村生活群體的共同迫切需求。對此，新崗村黨組織在收集群眾對教育、醫療、養老、就業等公共需求的基礎上，通過召開黨群議事會，決定以黨支部為核心依托，向村民作出日常服務、突發情況、重大變故、群體性事件和違法違紀5項服務承諾，確保村干部在接到群眾服務訴求后，于10分鐘內趕到現場處置，在當地形成“十分鐘服務”的治理典型做法。
以民主協商為方式，共同制定應對策略
在診斷問題的基礎上，基層黨組織還需與群眾就有效解決問題的策略達成共識，為共同參與行動奠定基礎。習近平總書記指出：“涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的，我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”因此，開展民主協商是基層黨組織與群眾共同制定應對策略的有效方式。
由于不同治理議題所涉及的利益群體有別，在開展民主協商時，應根據需要選擇合適的協商單元。如涉及同一個村（居）民小組的事項，應在村（居）民小組層面開展協商；涉及同一個自然村的事項，應在自然村層面開展協商；涉及兩個及以上村（居）民小組或自然村的事項，應在行政村層面開展協商；涉及與本鎮范圍內一個及以上村莊的事項，應在村際之間開展協商。由此，應建立“小組協商—村級協商—村際協商”的層級化、立體化協商體系。在不同層級的治理單元開展協商時，還應根據議題的性質，靈活采取議事型協商、調解型協商和咨詢型協商等方式，建立參與協商主體間的應對策略共識。
與此同時，為夯實問題解決方案的共識根基，基層黨組織一方面要在具體議題的利益相關者之外，吸納有學識、有能力、有威望、有思想的在村鄉賢群體常態參與到協商當中，發揮其了解村莊歷史、知曉政策法律、深受民眾信任的優勢；另一方面要著力推進智慧治理，借助現代網絡技術，建立線上協商場域，為在外務工村民提供全程參與村務的渠道，并做好信息及時反饋，吸引更多村民關心村務、參與村務，充分激發基層群眾參與治理的活力。
比如，安徽省天長市鄭集鎮向陽社區由街道、街北、浮山三個村莊合并而成。其中，浮山村原窯廠的13畝集體土地長期被8戶居民無償占用，用于栽樹、種菜、種水稻。如何收回被侵占的集體土地，成為社區黨總支和多數群眾共同關心的議題。對此，向陽社區黨總支召集社區“兩委”成員、群眾代表、占用集體土地的8個農戶開展協商，商量退出集體土地的方案。在遭到8個當事農戶的拒絕后，社區黨總支采取干部包干的方式，將議事與調解相結合，分別做8個農戶的思想工作。在經歷多輪協商后，黨總支、群眾代表與8個當事農戶達成“樹木按棵賠償、菜園按平方賠償、水稻按畝賠償”的集體土地退出方案，順利收回集體土地。
以綜合激勵為依托，有序推進共同行動
共同識別問題和選擇應對策略的目的在于動員群眾參與基層治理。但在“利益相關度”的影響下，多數群眾缺乏持續參與的動力。為此，基層黨組織需根據具體事項，綜合采取有形物質激勵和無形精神激勵，與群眾達成開展治理的行動共識，激活群眾主體性，形成多元主體治理合力。
首先，以物質激勵調動群眾參與治理的積極性。針對具體治理事務，基層黨組織可采取積分兌換物質獎勵的方式，吸引群眾注意力，引導群眾參與其中。在參與中喚醒群眾的責任感，提升群眾的成就感，推動群眾由“局外人”向“局內人”轉變。其次，拓展參與空間，激活群眾參與治理的能動性。發揮群眾“局內人”角色的積極作用，拓展群眾參與治理的事務范圍，營造共同參與、長效參與的氛圍，鼓勵群眾積極為各類問題解決方案的落實獻策獻智、出工出力，推動群眾由“階段式參與”向“持續式參與”的轉變。最后，強化教育引導，激發群眾參與治理的創造性。在共同解決公共問題的過程中，基層黨組織要立足治理需求，加強教育感化和情感激勵，推動群眾在實踐中創新參與內容、完善參與規則，形成對參與者行為的長效約束，提升基層治理成效。
例如，在湖北省宜城市雷河鎮民主村，為助力村莊一二三產業融合發展，村“兩委”動員村民參與“清潔家園”環境衛生整治活動。為激發村民的參與積極性，村“兩委”每月月底對村莊各小組農戶的房前屋后衛生進行評比，將評比結果在村級公示欄和釘釘群進行公示，并對分值較高的農戶給予一定物質獎勵。隨著活動的持續開展，越來越多的農戶不但自覺保持自家房前屋后的衛生清潔，而且積極響應村“兩委”號召，自愿將閑置的木料、磚瓦、壇罐等捐贈出來，在房前屋后打造小花園，為改善村容村貌貢獻力量。為保障小花園“一直美下去”，民主村開展小花園“隨手拍”活動，將管護優美的小花園照片時時分享至村莊的微信群和釘釘群，在村民間形成一種輿論氛圍，借助正向聲譽激勵和負向約束機制，推動村民持續參與村莊的環境管護。
基層黨組織作為基層治理體系和治理能力現代化的領導者和參與者，肩負著團結動員群眾的使命和職責。以“共識”為抓手，通過建立問題共識、策略共識、行動共識，才能破解基層治理中存在的問題，最終實現與民共治。基層治理只有進行時，沒有完成時。基層黨組織要緊追時代發展和社會進步帶來的群眾需求變化，用心傾聽群眾心聲，在與群眾的持續互動中不斷拓展共識的內容與層次，實效解決群眾所急、所愁、所難、所盼，進而動員群眾、凝聚群眾，以高效的組織動員能力做實人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理，助力鄉村振興和國家2035遠景目標的實現。
【本文作者為華中師范大學政治科學高等研究院、中國農村研究院教授；中南財經政法大學哲學院助理教授馮超對本文亦有貢獻】
責編：程靜靜／美編：石 玉