【摘要】新就業形態是指新經濟模式下在雇傭、勞動管理、勞動報酬獲取方式和勞動關系認定等方面與傳統標準相異的一種就業形態，具有就業方式靈活化、組織方式平臺化、工作任務自主化、主體身份多重化等特征。新就業形態對于提高勞動力資源配置效率、擴大就業總量和規模、改變就業市場結構、保障和維護基本民生具有重要的作用和意義。同時，新就業形態對我國現有勞動法規體系、公共就業服務體系、就業管理和監管以及社會發展等提出了嚴峻的挑戰。為此，需要進一步健全勞動法規范體系，完善公共就業服務體系，加強對新就業形態的管理和監管，促進新就業形態健康有序發展。

【關鍵詞】新就業形態 新經濟模式 勞動法 權益保障

【中圖分類號】F249.2     【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.16.001

余少祥，中國社會科學院社會發展戰略研究院“創新工程”首席研究員，中國社會科學院大學政府管理學院教授、博導，國家機關運行保障研究室主任，國務院辦公廳、中宣部智庫專家組成員。研究方向為社會法與國家治理。主要著作有《社會法總論》、《弱者的權利：社會弱勢群體保護的法理研究》、《弱者的正義：轉型社會與社會法問題研究》、《弱者的救助：中國農民醫療保障調查報告》（合著）、《弱者的守望：社會保險法的理論發展與制度創新》（主編）等。

新就業形態是基于日益成長的新經濟模式而出現的。新經濟模式源于新技術尤其是互聯網技術的迅猛發展，包括平臺經濟、數字經濟、零工經濟、共享經濟和循環經濟等。這些新經濟模式不僅極大地改變了傳統產業模式和資源配置方式，也主導著新就業形態的形成和發展。黨的十八屆五中全會首次提及“新就業形態”的概念，明確要求“加強對靈活就業、新就業形態的支持”。2018年政府工作報告中再次提出，要運用“互聯網＋”發展新就業形態。新就業形態預示著我國就業市場和形勢的新變化與趨勢，也是新時代我國勞動力市場的新常態。

新就業形態綜論

新就業形態的界定。布萊恩在其著作《技術的本質》中指出，新技術的產生和發展，將大大改變商品生產和服務模式，并“引起經濟中的價格和生產網絡在各行各業伸展、重塑”。[1]隨著互聯網、大數據、5G等技術快速發展，在產生新的供給和需求模式的同時，技術革新也催生了大量新產業。以共享經濟[2]為例，其有兩個明顯特征：一是技術特征，即“以互聯網為主的技術平臺”；二是權屬特征，“倡導不求擁有但求所用”。[3]這兩個方面特征使得它與社群經濟和電子商務有明顯不同。一方面，共享經濟突破了傳統經濟信息不對稱難題；另一方面，共享經濟擴大了使用權的范圍，但沒有改變產權的歸屬性。經濟范式轉變對于就業形態來說，最大的沖擊是改變了勞動關系的要素，促進了勞動崗位解構、勞動空間脫域、勞動時間彈性化、管理平臺化，因此被稱為新就業形態。

新就業形態不同于靈活就業等概念。新就業形態是相對于傳統標準用工而言的，后者要求訂立勞動合同，保障基本勞動條件，在固定場所按照固定時長工作，按月計發工資。中國就業促進會認為，新就業形態主要表現為就業觀念新、就業領域新、技術手段新和組織方式新。[4]在過去，不同國家、地區的學者在不同時期曾用不同概念指代新就業形態，如國際勞工組織在20世紀70年代的一份報告中稱之為“非正規就業”，[5]也有一些外國學者稱其為“非標準就業”或“非正規部門就業”，[6]這些概念雖然與新就業形態相關，但并不全面。我國也有學者以“靈活就業”[7]或“數字勞動”[8]稱之。事實上，靈活就業與新就業形態是交叉概念，數字勞動也只是新就業形態的形式之一。

如何準確界定新就業形態，也是見仁見智。如張成剛提出，可以從生產力和生產關系視角理解這一概念，前者“導致就業總量、就業結構、職業類型、技能內容等方面出現轉型”，后者“指伴隨著互聯網技術進步與大眾消費升級出現的去雇主化、平臺化的就業模式”。[9]莫榮認為，新就業形態是指“依托互聯網等現代信息科技手段，實現有別于正式穩定就業和傳統靈活就業的靈活性、平臺化的組織用工和勞動者就業形態”。[10]朱松嶺認為，新就業形態是“傳統產業在互聯網條件下延伸而產生的、尚未完全轉化成獨立新形態的就業形態”。[11]本文認為，新就業形態是指新經濟模式下在雇傭、勞動管理、勞動報酬獲取方式和勞動關系認定等方面與傳統標準相異的一種就業形態，具有就業方式靈活化、組織方式扁平化、用工范圍擴大化等特征。

新就業形態的基本特征。第一，就業方式靈活化。在新就業形態下，企業并不要求從業者在固定時空開展工作，允許其在異地或利用技術手段進行遠程工作，從業者與企業的關系也不像過去那樣緊密結合，勞動報酬、工作時間、地點和期限更富有彈性，呈現網約化和非標準化特征。在傳統就業形態中，主要依賴雇傭單位，員工有身份和職業資格準入等要求。新就業形態突破了這些限制，從業者可以無差別接入全球性的工作機會，不論是身處偏遠地區的個人還是小型化組織都可以通過平臺獲得全世界的工作機會。例如，Upwork求職平臺已為超過1000萬人提供了無國界就業，有約500萬人在Freelancer.com等平臺獲得遠程工作，Amazon、淘寶等電商零售平臺打破距離和就業場景限制，“在很大程度上改變了服務業就業形態”。[12]

第二，組織方式平臺化。新就業形態不同于傳統“泰羅制＋福特制”的組織模式，是一種“平臺＋注冊＋個人”的新形式，個人只要注冊就能工作。隨著平臺用工大規模出現，傳統就業模式被徹底改寫，供給和需求實現了即時性對接，大幅降低了交易成本。波士頓咨詢集團和阿里研究院認為，平臺企業有四大特征，即“大量自主小前端、大規模支撐平臺、多元的生態體系，以及自上而下的創業精神”，[13]加上3D打印、新材料、新能源等新產業的發展，使得生產制造過程呈現一種扁平化、分散化和原子性的特點。在管理方式上，傳統企業科層制度逐漸被淘汰。新就業形態的企業可以依據強大算法，為騎手設定到達時間和路線，為司機測算在何時何地等客，并依據系統信息統計從業人員的工作量，按預定規則分發報酬。

第三，工作任務自主化。新就業形態的從業者以平臺分發的需求為依托，自主選擇工作任務和崗位，并接受平臺的相應規則和監管。由于前端走向細微化乃至個人化，新就業形態具有極強的自主性，讓大批有工匠精神從業者的“創意、創造、創新能力得到充分施展”。[14]一方面，用工方式從以崗位為導向走向以任務為導向，在管理上重績效、輕責任，強調勞動者需要在預定的時間內完成工作任務；另一方面，勞動者與平臺之間的關系較為松散，除非另有協議，平臺規則是唯一的管理制度。在勞動過程中，勞動者可以自主決定是否承接某項訂單，自主確定生產資料，自主確定工作時長和工作場所。

第四，主體身份多重化。在新就業形態下，從業者通過虛擬賬號就可以實現就業，甚至可以同時在多個平臺就業。其實質是，平臺將原本為全職完成的工作拆分為一單一單任務，轉化成多個非全職工作相累加，結果形成大規模兼職化傾向，即便是有全職工作的人，也有可能利用業余時間從事平臺兼職工作。例如，京東網店可由全日制工作者兼營。再如，家政人員在一個或數個平臺為多家單位或不同個人提供服務，每天工時累積也能達到8小時，實現全時化就業。此外，共享員工也是新就業形態典型的用工方式。共享員工不同于勞務派遣，后者與輸入企業“既存在勞動關系又存在用工關系”，前者則“不一定存在勞動關系”。[15]因此，近年來，00后、90后“斜杠青年比例呈上升趨勢”，能“一天切換N個身份，程序員、網店主、主播”，[16]就是通過平臺實現的。

第五，勞動關系模糊化。在傳統就業形態中，確認勞動關系的主要依據是勞動從屬性，包括經濟從屬、人格從屬和組織從屬。在新就業形態下，由于缺少明確的從屬關系，勞動關系往往難以認定。一方面，越來越多的企業借助平臺將大量常規性工作分包給獨立協議人、獨立勞動者或自由職業者等來完成，呈現出明顯的“去雇主化”特征；另一方面，勞動者交換的主要是個人技能、知識、體力和時間，不存在大規模生產，通常情況下個人就能提供獨立服務，使得從業者就業更依靠個人而非雇主。這就導致一個疑問：從業者和平臺“究竟是勞動關系還是合作關系，或者是介乎于兩者之間的第三種關系”，[17]這個問題迄今懸而未決。弗里曼稱之為“非典型雇傭”關系，[18]也是這個原因。

新就業形態的積極作用

提高了勞動力資源配置效率。新就業形態可以縮短就業市場中供給方和需求方的搜尋時間與成本，強大的平臺技術運算“大幅降低了整個勞動力市場上工作搜尋與工作匹配的交易成本”。[19]正是由于引入數字和互聯網技術，新就業形態的工作崗位、內容和雇傭方式等呈現動態性、即時性和扁平化特點，人力資源配置效率提高，有利于從業者靈活安排個人時間，亦有利于平臺企業根據客觀環境靈活調整人力資源策略。平臺可以根據市場需求情況，隨時調整勞動力供給總量，減少技術性失業，促進人力資源跨行業流動，為社會經濟帶來積極影響。同時，通過提高人力資源配置效率和勞動力市場靈活性等方式，可以為經濟增長提供新動能，提升社會福利總量。

擴大了就業總量和規模。新就業形態涉及的領域寬、包容性強，為民眾就業創造了更廣闊的空間和更多的機會，是未來實現比較充分就業的重要途徑。一方面，新的就業機會和新職業大量出現，帶動就業形態和就業機遇向全產業鏈擴展。近年來，我國政府公布了三批共計38種新職業名錄，“與平臺經濟相關的職業如數字化管理師、物聯網安裝調試員、無人機駕駛員、電子競技員等占比超過一半”。[20]另一方面，新就業形態擴大了就業規模。由于新技術的應用提高了勞動生產率，生產規模得以擴大，市場需求進一步提升，創造出更多的就業崗位。根據中華全國總工會公布的第九次全國職工隊伍狀況調查結果，目前全國職工約4.02億人，其中新就業形態勞動者達8400萬人，占比21%。因此，新就業形態延伸了就業鏈條，緩解了就業壓力，是解決當前就業問題的重要抓手。

有利于改變就業市場結構，激發創新創業動力。當前，我國深化產業結構調整帶來就業“擠出效應”，一些程序性、對專業知識要求低的崗位數量在減少，摩擦性失業風險增加。新就業形態在緩和就業結構性矛盾方面起到了很好的作用，它不僅改變了傳統就業理念和方式，而且使得就業總量、結構、類型等方面出現重大變化。與此同時，新就業形態為從業者提供了自我實現的新途徑。一方面，越來越多的人能根據自己的能力、興趣、時間和社會資源以自雇身份參與平臺發包的工作；另一方面，各類平臺的興起大大激發了整個社會創新創業的潛能和活力，使更多小微企業抓住第四次工業革命的機遇，實現科技創新和發展。因此，新就業形態有助于激發創新創業活力，推動我國經濟行穩致遠。

有利于保障和維護基本民生。黨的二十大報告指出：“就業是最基本的民生。”新就業形態下，很多崗位準入門檻低，對專業文化技能要求低，使得困難群體容易找到合適的工作。研究表明，新就業形態吸納最多的從業者是“那些技能要求相對較低的勞動者，包括一些隨經濟結構轉型和產業升級而從傳統行業分流出來的勞動者”，[21]因此對于保障和維護基本民生具有十分重要的作用。一方面，它有利于過去的“三難”從業人員進入正規人力資源市場，[22]獲得平臺企業創造的就業機會；另一方面，也有利于農民利用互聯網技術和手段銷售農副產品，從而實現增收致富。不僅如此，新就業形態在“消除就業歧視，并在殘疾人群體、失業群體等關鍵群體的增收方面成效顯著”。[23]

新就業形態的主要挑戰

對勞動法規體系的挑戰。現行法規體系不能完全適應新就業形態的需要。當前，《中華人民共和國就業促進法》《中華人民共和國勞動合同法》等都沒有提及新就業形態，而且很多法規“與新就業形態表現出明顯的不相容性，若是強行適用反而會造成對企業和勞動者的限制”。[24]同時，與就業相關的社會保障法規也亟待完善。一是新就業形態從業者盡管能以靈活就業人員的身份自主參保，但參保率太低，這是需要社會保障法規解決的重要問題；二是新就業形態勞動者普遍存在就業地與戶籍地分離的情況，只能參加城鎮居民社會養老保險或新型農村合作醫療保險、新型農村社會養老保險，保障待遇過低，與其就業貢獻不匹配；三是新就業形態勞動者無法有效參加補充社會保險，這是由于補充醫療、企業年金制度“仍然需要單位開展操作，使各類非單位就業人員事實上不能建立計劃”。[25]

勞動者的身份和法律地位難以認定。現行勞動法規都是針對傳統科層制用工模式。由于具有區別于傳統雇傭形式的創新特征，新就業形態在當前法規體系下遇到了勞動關系認定難的巨大挑戰。具體而言，平臺不與從業者簽訂勞動合同，且具有“雇傭關系的虛擬化、工作場所的無形化”等特點，“使許多勞動關系無法用傳統勞動關系下的法律體系確定”。[26]一方面，從業者能夠“自主決定是否工作、何時工作以及何地工作”，且有在“多個平臺同時就業”的情形，與勞動關系要件“并不完全相符”；[27]另一方面，從業者與平臺不存在嚴格意義的經濟、組織和人格從屬性，在經濟活動性質、工作方式和多方主體責任等方面存在明顯差異，使得很多崗位不能被認定為正式勞動關系。

勞動者的合法權益得不到有效保護。在新就業形態中，平臺企業一直強調其信息“服務中介”性質。為了規避與從業者形成雇傭關系，平臺常常與其刻意簽約為“信息交易關系或合作關系”，“甚至明確注明無勞動合同關系”，[28]很多外包企業也大肆跟風。在此情況下，平臺就可以借機擺脫本應履行的社會責任，“不承擔安全與衛生保障義務”，“將勞動者工傷、生育、養老等社會保障義務轉嫁給勞動者個人或者社會”。[29]其中，尤其是以“眾包”或以個體方式在平臺上承接任務的從業者，其合法權益難以得到保障。一方面，他們的勞動權益如工作條件、勞動安全、最高工時、最低工資、休息休假權利、加班工資、離職補償等無法落實；另一方面，他們與社會保障相關的權益如繳納住房公積金，支付養老、醫療、工傷和失業保險等也面臨嚴重困境。

對公共就業服務體系的挑戰。公共就業服務機構對新就業形態認知不足。新就業形態是未來長期發展趨勢，但我國現行公共就業服務機構對其認識不夠。調研表明，僅有“少部分人員表示非常了解新就業形態”，而且“平臺企業與新就業形態從業者的關系問題在公共就業服務機構工作人員認知中存在分歧”。[30]不僅如此，我國教育培訓行業對新就業形態發展研判不充分，提供的培訓與市場需求難以匹配。未來公共就業服務要關注新就業形態的長期性問題，在技能培育、身份識別和統計口徑等方面建立長效機制。此外，我國新就業形態仍處于發展的初級階段，必須拓展相關研究，站在護航新經濟的高度，進一步提高對新就業形態的保障和保護意識，以便有針對性地加強新就業形態的公共服務和基礎設施建設。

公共就業服務尚未完全覆蓋新就業形態。通過對現有政策歸納梳理發現，我國尚未建立新就業形態公共服務體系。例如，各地政府所提供的職業介紹、職業指導和職業培訓等與新就業形態不完全匹配；公共就業政策性補貼主要是支持傳統用人單位，給予新就業形態幫助的比例極低；對新就業形態從業者培訓存在供需失衡現象，直播帶貨、電商微商等新業態出現時間較短，相關職業支持和學歷教育落后，沒有形成制度化的人才培養機制。個別地區推動新就業形態從業者享受“雙創”政策，但并未實現全覆蓋，就業服務體系主要針對傳統線下企業，與新就業形態相結合的情況比較少見。此外，新就業形態從業者“數量龐大、實時變化，統計較為困難”，“對傳統統計方式提出了新的挑戰”。[31]

對監管的挑戰。傳統單位制管理模式面臨沖擊。在新就業形態中，勞動者并非處在“基于長期契約所形成的固定組織中”，“勞動者彼此之間，勞動者與資本、與消費者之間更多是一種臨時、短期、當下的關系”，[32]因此與現行管理體制存在一定沖突。例如，像居民出行、醫療衛生、教育等監管要求較嚴的行業平臺和從業者，必須根據傳統實體企業的審批條件，獲得相關資質，辦理運營牌照，這事實上提高了新就業形態的壁壘。再如，當前稅收制度具有明顯的地域化特征，但是有些較大的平臺橫跨多區域經營，部分區域容易對其產生排斥心理和干預行為。同時，監管部門對平臺的公共性質認知不足，對平臺本身的監管能力和意愿利用不到位，對平臺遇到的難題解決力度也不夠。

傳統就業測量和稅收監管等面臨新挑戰。新就業形態興起提高了勞動力的流動性和靈活性，自由職業、多重兼職和眾包等用工方式打亂了傳統就業界定標準，對判斷就業情況、衡量就業形勢和勞動力調查市場等形成了新挑戰。例如，互聯網、電子商務、分享經濟等提供了很多就業機會，但多數在統計數據中沒能呈現，即“就業指標體系的靈敏度難以反映新就業形態的變化”，“如何測量就業，對勞動經濟研究提出了新的課題和挑戰”。[33]另一方面，隨著新就業形態不斷發展，新的涉稅問題也被提上了議事日程。要使新就業形態成為未來企業常態化用工和個人靈活就業形式，“必須妥善解決當前面臨的各種涉稅問題，而稅收政策滯后于新就業形態發展給其推廣帶來了障礙”。[34]

部分管理規則面臨“破窗”性挑戰。新就業形態不僅實現了對傳統消費形式和既有服務方式的顛覆，還“創設了新的運行規則和權利義務”，對“現有規則提出了破窗性挑戰”。[35]當前，最突出的情況是，監管部門協同不足和屬地自由裁量權過大兩個問題并存。為了支持平臺發展，國家在監管方面給予地方較大自由裁量權，使得各地在準入條件、監管形式、處罰力度等方面存在較大差異。平臺具有明顯的跨領域、多業態特征，監管往往涉及多個部門。由于一些領域監管規則還在形成中，“部門之間職責交叉、責任不清、權責缺失等問題大量存在”，有的部門常常“獨立開展監管及相關執法工作，不僅難以形成工作合力，影響治理效能，也給平臺企業帶來了較大負擔”。[36]

對社會發展的挑戰。工會組織難以形成。我國工會組織形式有行業工會、地區工會和單位工會，但均以雇傭單位為建立單元，以勞動關系為依托。根據《中國工會章程》規定，會員主體資格是“以工資收入為主要生活來源或者與用人單位建立勞動關系的體力勞動者和腦力勞動者”。在新就業形態下，由于“用工主體平臺性、就業主體重資產化、用工方式高度靈活性、就業方式不同于以往的非標準化”等原因，使得“就業關系性質帶有相當的模糊性、交叉性、變異性”，是否存在勞動關系“尚無相對成熟、穩定、統一的定論”。因此，如何將新就業形態下“互不認識、無固定工作時空、不斷流動的大規模‘云’伙伴組織起來、加入工會”，“提供行之有效的維權和服務”，“是一個需要改革和創新的挑戰”。[37]

收入不穩定導致兩極分化。由于無法確認勞動關系，新就業形態從業者很難長期從事某一職位或項目，尤其是在相關行業發生重大變化時，其失業風險加大。加上過度強調靈活彈性工作，沒有法定最低工資和福利標準，[38]很多人的收入處于嚴重不穩定狀態。與此同時，平臺分成比例時常更改，這將更多經濟負擔和風險轉嫁給了勞動者，使得“經濟奇點”和收入兩極分化現象越來越明顯。[39]如前所述，新就業形態能提升經濟效率，增進社會總體福利水平，但增加部分主要被平臺所有者攫取，廣大從業者只能獲得較少部分，甚至由于分成減少而完全享受不到，這可能使得其收入在國民收入分配中的占比降低，甚至擴大收入差距。

算法帶來新的勞動異化問題。在新就業形態中，一些平臺為了利益最大化，利用其壟斷地位和信息不對稱優勢，對從業者進行盤剝，帶來新的勞動異化問題。具體就是，在管理上利用算法優勢，不斷強化從業者對平臺的從屬性和依賴性。一是調整計價規則等，設置過高抽成比例，違背公平公開、透明規范的市場準則，“使低成本、低能力的工作者處于不利地位”，“失去議價能力”；[40]二是利用嚴格算法，提升從業者的勞動強度，甚或引發其人身安全和違規風險，如“外賣平臺有時會給騎手輸出包括逆行、人行道行使電動車等違反交通規則的指令，導致外賣騎手工傷高發”；[41]三是“以罰代管式”績效管理，給從業者帶來極大壓力。

相關對策建議

進一步健全勞動法規范體系。建立與新就業形態相適應的法規體系。2020年5月，習近平總書記看望參加政協會議的經濟界委員時強調：“新業態雖是后來者，但依法規范不要姍姍來遲，要及時跟上研究，把法律短板及時補齊，在變化中不斷完善”。[42]具體來說，一是密切結合新就業形態發展態勢，適時修訂《中華人民共和國就業促進法》《中華人民共和國勞動合同法》《失業保險條例》和《工傷保險條例》等法律法規；二是將靈活就業納入立法規劃，鼓勵地方政府研究制訂新的政策制度，加快完善面向新就業形態的政策體系。與此同時，改革與就業相關的社會保障法規，探索建立與新就業形態相適應的社會保障制度。總體目標是使從業者的社會保障與勞動關系相剝離，將保障其合法權益落實到法律層面。

重建勞動關系認定標準。重構勞動關系主客體、內容和認定標準，擴大法規的適用范圍，將達到穩定工作時限或收入標準的新就業形態納入現行勞動法保護范圍。對具體工作時限和收入標準，可以專門研究和制訂。在實踐中，應先將以眾包形式參與服務的從業者納入視同勞動關系管理的范圍內，而不論其是否簽訂承包合同。也可以借鑒美國的模式，將其界定為“介于從屬勞動和獨立勞動之間的第三類勞動形態”加以保護。[43]事實上，這一類新就業形態本質依然是資本與勞動相結合，而非新的生產方式，完全可以按照傳統意義上的、建立在標準化就業基礎之上的勞動法規進行規制。對于不符合新的勞動關系認定標準、又達不到穩定工作時限和收入標準的從業者，可按照靈活就業人員對待。

依法保障新就業形態從業者的合法權益。打破勞動保護與勞動關系認定的捆綁關系，以是否參與社會勞動為標準，規定從業者應該享有的各種權利。對平臺而言，繳納社會保險費不應以雇傭關系為條件，而以是否參與了社會生產和分配為前提。由此，所有的新業態從業者都應該參加社會保險。以此為前提，將新業態從業者按照分類施策原則納入社會保險體系。對工作收入穩定且達到一定標準的網約車司機、外賣小哥等，按照勞動關系納入職工社會保險；對生產要素主要由自己提供的如網店店主和其他自由職業者，按照收入標準分別納入職工或居民社會保險，并考慮將其列入降費對象范圍；一年中有一半以上工作時限或收入達不到標準的從業者，參加居民社會保險，由政府給予參保補貼，也可“以工會形式集體參保，工會分擔部分繳費責任”。[44]

完善公共就業服務體系。建立勞動市場新就業監測體系。盡快對新就業形態進行準確界定，使就業觀念從雇傭轉變為勞動，從就業轉變為工作。借鑒一些發達國家的經驗，建立新的就業形態統計指標，完善統計標準體系。一是加強數據搜集和跟蹤研究，建立便捷高效的信息溝通和反饋機制，設定嚴密科學的監測機制和預警系統，為實施更積極有效的就業促進和保障政策提供依據。二是創新就業統計方式，改變過去以企業為單元的做法，具體到個人，實行“平臺＋個人”統計口徑；加強工具創新，如利用大數據、云計算、APP統計。三是逐步將已經成熟的新就業形態納入新職業目錄，及時掌握其發展動態、成長規模、風險事件和勞動者訴求，也可以作為參加社會保險、享受社保待遇、保障勞動權益的基礎。

構建適應新就業形態的公共服務體系。新就業形態“依賴于財政、稅收、金融、社保和就業等公共政策體現其價值內涵”，而公共政策也是“反映新就業形態發展狀態的核心”。[45]對就業政策而言，就是完善新就業群體就業補貼和扶持政策，取消阻礙其發展的不合理限制。一是提高從業者接入各類平臺的能力，構建全覆蓋、終身就業培訓網絡，使所有人都能得到較低成本的提升機會；二是簡化用工流程及用工過程中稅務申報、費用結算、法律咨詢等事項，為新就業形態從業人員提供和落實相關的就業創業扶持政策；三是加強“互聯網＋公共服務”建設，使從業者通過手機“實現職業信息搜索、職業指導、就業服務、課程學習、社保繳費、補貼申領等”，[46]多途徑獲得公共服務。

加強對新就業形態的監管。管理方式從單位制向個體制轉變。在市場經濟高度發達的今天，我國勞動管理單位制已經不再適應社會發展的要求。2020年7月，國家發展改革委等13部門出臺《關于支持新業態新模式健康發展 激活消費市場帶動擴大就業的意見》，要求“探索觸發式監管機制，建立包容審慎的新業態新模式治理規則”。因此，必須持續深化“放管服”改革，其中最重要的就是使就業管理從以“單位身份”為對象，逐漸向以“個人”為對象轉變，“形成建立在個人管理體系基礎上的就業服務網絡管理系統和信息處理系統”。[47]從管理理念上說，是以人為本，變管理為服務；從管理形式上說，從業者將變成管理的直接對象，也是重要的參與者；從管理目標上說，這將大大提高就業質量和社會總體福利水平。

創新完善監管模式和手段。政府對新就業形態的監管模式和手段應適應新時期技術條件的變化，充分利用現代信息科學技術和人工智能、大數據等資源，提高管理的精細化水平。一方面，充分利用平臺本身的監管能力和需求，研究政府與平臺共治共管的新模式，如以平臺反映的實際情況為參照，科學制訂勞動標準、社會保障和稅收等制度；另一方面，建立新技術范式下勞動者權益保障監測和服務制度，向平臺提出最高工作時間、最低工時等勞動標準要求。在稅收征管方面，建議將員工輸入企業對共享員工的支出視為工資、薪金，同時將其歸屬于員工輸入企業，以避免輸入企業無法享受小型微利企業所得稅減免等政策。同時，將員工“共享協議”提交勞動部門和稅務部門，以便進行監管。[48]

形成多元主體協同治理格局。深入剖析市場、政府、社會和從業者等不同主體在新就業形態中的角色定位以及當前治理失效的原因，從協同治理的功能、結構、評價體系等角度進行深入探討，從中“發現我國新就業形態問題協同治理的形成機理與作用機制”，建立“協同治理結構的理念、體系、規劃”，明確“市場、政府、社會、行業以及新就業形態企業與從業人群的職責范圍和活動邊界”。[49]具體就是，監管部門要加強與平臺的合作，利用其信息匯聚優勢，明晰其基本權利義務，賦予相應管理職能，并納入協同治理體系。同時，探索建立社會主體“參與的多方協同治理機制”，構建新業態“協同治理的預防預警機制、信息聯動機制、全程監督機制、應急處置機制和標準評價機制等五種機制”。[50]

促進新就業形態健康有序發展。大力發展新就業形態。平臺經濟確實對部分行業就業產生了沖擊，政府應順勢而為，推動傳統行業就業者適當向新就業形態轉移。一是將穩定就業崗位的各種扶持政策轉變為促進新就業形態發展的有效措施，積極研究平臺型用工在解決貧困人口、困難人員就業等方面的獎勵政策，對民眾就業貢獻較大的平臺企業，在準入門檻、融資、信貸等方面給予其優惠政策；二是增強新就業形態的就業“還原效應”，緩解其對總就業的沖擊，可利用互聯網技術帶動的服務業就業新形態功能，為低技術和弱勢人群提供更大的就業保障，同時創新工會組建和工作方法，為新就業形態從業者維權和服務提供堅強組織保障。

建立新就業形態風險托底機制。對新就業形態從業者實行基本權益保障，將其納入勞動保護體系。通常來說，從業者的基本權益包括職業安全保護、每日工作時長限制、最低小時工資標準、參與制訂涉及自身權益的平臺規則、獲得職業技能培訓等。同時，構建適應新就業形態變化的社會保障體系，守住風險底線。具體就是，加快落實降低社會保險費率政策，明確“低費率享有低待遇”參保原則。為了應對從業者工作和收入不穩定的風險，需要引導其不斷提升自身勞動技能，爭取實現長期可持續高質量就業。同時，加大收入再分配政策的力度，緩解新就業形態可能帶來的收入極化現象，如運用累進稅來調節各方收入，縮小因技術溢價擴大所造成的社會貧富差距。

切實保護從業者身心健康。勞動安全和社會保障缺失是新就業形態從業者面臨的最緊迫問題。目前，部分地區已開始實行工傷保險改革，并形成了擴大參保范圍和職業傷害保險兩種制度模式。可將工傷保險改革作為突破口，為從業人員設計專門的職業傷害保險制度，確立平臺的繳費義務，或可由政府給予適當補貼。同時，加強對新就業形態的執法監督，打擊規避法律行為。如對于一些企業以外包、去勞動關系化等形式規避法律的行為，勞動仲裁和監察機構要堅決予以打擊，堅定維護勞動者的合法權益。目前，有的國家在積極推動行業自治，通過平臺承諾加強對從業者的權益保護，如美國“AB5法案”以平臺聯署形式“推出一系列規范平臺用工行為、保障勞動者權益的文件”，[51]或可適當借鑒。

注釋

[1]布萊恩·阿瑟：《技術的本質：技術是什么，它是如何進化的》，曹東溟等譯，杭州：浙江人民出版社，2014年，第171頁。

[2]共享經濟概念最早由馬科斯·費爾遜和瓊·斯潘思于1978年提出，馬丁·威茨曼于1984年將其發展為分享經濟，有時也被稱為點對點經濟、按需經濟、使用權經濟等。在我國學界，有的稱為分享經濟，有的稱為共享經濟。在中央正式文件中，黨的十九大之前用分享經濟，之后用共享經濟。參閱汪雁等：《關于我國共享經濟新就業形態的研究》，《中國勞動關系學院學報》，2019年第2期。

[3][28][37]汪雁等：《關于我國共享經濟新就業形態的研究》，《中國勞動關系學院學報》，2019年第2期。

[4][45]孔微巍等：《共享經濟與新就業形態的邏輯關系》，《商業經濟》，2019年第2期。

[5]P. H. Kacser, “Book Review: Labor Economics: Employment, Incomes, and Equality—A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya,“ Industrial & Labor Relations Review, 1974, 27(3).

[6]H. Brand, “World Employment Report, 1998-99: Employability in the Global Economy: How Training Matters,“ Monthly Labor Review, June 1999.

[7]《靈活就業新形態：新特征、新挑戰、新應對——靈活就業新形態專家觀點集錦》，《中國就業》，2021年第6期。

[8]文軍等：《新就業形態的不確定性：平臺資本空間中的數字勞動及其反思》，《浙江工商大學學報》，2021年第6期。

[9]張成剛：《就業發展的未來趨勢，新就業形態的概念及影響分析》，《中國人力資源開發》，2016年第19期。

[10][46]莫榮：《新就業形態的概念、現狀與協同治理》，《新經濟導刊》，2020年第3期。

[11]朱松嶺：《新就業形態：概念、模式與前景》，《中國青年社會科學》，2018年第3期。

[12][40]趙昱名等：《創造抑或毀滅：數字技術對服務業就業的雙向影響》，《探索與爭鳴》，2020年第11期。

[13]袁蓉君：《阿里研究院最新報告指出 新趨勢下平臺化組織應運而生》，2016年10月20日，https://www.financialnews.com.cn/hq/sc/201610/t20161020_106201.html。

[14]張琳：《數字經濟推動就業結構性變革的實踐與路徑》，《貴州社會科學》，2021年第3期。

[15][34][48]袁政慧等：《共享員工新就業形態稅收政策探析》，《稅務研究》，2020年第12期。

[16]郝建彬：《從“工業經濟”到“數字經濟”轉型中的“新就業”形態》，《中國就業》，2017年第10期。

[17]林嘉：《新就業形態，要補什么法律短板》，《人民論壇》，2020年第22期。

[18]R. B. Freeman, How Do Public Sector Wages and Employment Respond to Economic Conditions, University of Chicago Press, 1987, pp. 183-216.

[19]H. Chade et al., “Sorting Through Search and Matching Models in Economics,“ Journal of Economic Literature, June 2017.

[20][24][36]于鳳霞：《穩就業背景下的新就業形態發展研究》，《中國勞動關系學院學報》，2020年第6期。

[21]方長春：《新就業形態的類型特征與發展趨勢》，《人民論壇》，2020年第26期。

[22]即統計難、管理難、服務難的灰色就業、隱形就業和自由職業者。

[23][26][33]王娟：《高質量發展背景下的新就業形態：內涵、影響及發展對策》，《學術交流》，2019年第3期。

[25]關博：《加快完善適應新就業形態的用工和社保制度》，《宏觀經濟管理》，2019年第4期。

[27][41]胡擁軍等：《數字經濟的就業創造效應與就業替代效應探究》，《改革》，2022年第4期。

[29][32][43][47]張成剛：《問題與對策：我國新就業形態發展中的公共政策研究》，《中國人力資源開發》，2019年第2期。

[30]張成剛等：《讓政府、平臺、勞動者三方共贏——以公共就業服務融合新就業形態為視角》，《行政管理改革》，2022年第2期。

[31]郭瑋：《新業態用工治理與政策創新》，《中國人事科學》，2020年第5期。

[35]馬長山：《智慧社會建設中的“眾創”式制度變革——基于“網約車”合法化進程的法理學分析》，《中國社會科學》，2019年第4期。

[38]G. C. Friedman, “Workers Without Employers: Shadow Corporations and the Rise of the Gig Economy,“ Review of Keynesian Economics, April 2014.

[39]G. Cozzi and G. Impullitti, “Globalization and Wage Polarization,“ The Review of Economics and Statistics, December 2016.

[42]孟亞生：《用制度創新護航“新就業形態”》，2020年5月27日，http://lianghui.jschina.com.cn/2020qglh/lhpl/pl/202005/t20200527_2559997.shtml。

[44]魯全：《生產方式、就業形態與社會保險制度創新》，《社會科學》，2021年第6期。

[49][50]張宏如等：《新就業形態多中心協同治理的模式創新》，《南通大學學報（社會科學版）》，2019年第6期。

[51]涂偉：《新就業形態下勞動權益保護的主要國際趨勢及對我國勞動立法改革的啟示》，《中國勞動》，2021年第1期。

責 編∕李思琪

New Forms of Employment: Features, Challenges, and Countermeasure Suggestions

Yu Shaoxiang

Abstract: The new forms of employment refers to a new employment pattern different from traditional ones in terms of employment, labor management, forms of labor remuneration and labor relation identification, with features of flexible employment, platform-based organization, autonomous tasks, multiple identities of the subjects, etc. On one side, it plays a key role in improving the efficiency of labor resource allocation, expanding aggregate employment and employment scale, changing labor market structure, and ensuring basic livelihood; on the other side, it poses severe challenges to China's existing labor law system, public employment services, employment management and supervision, and social development as well. Therefore, it is necessary to further improve the labor law system and the public employment services, strengthen the management and supervision of new forms of employment, in order to promote its healthy and orderly development.

Keywords: new forms of employment, new economic model, labor law, protection of rights and interests