耕地是農業生產的命根子，高標準農田對實現農業穩產高產具有重要作用。2023年中央一號文件提出，加強高標準農田建設，制定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的實施方案。7月20日召開的中央財經委員會第二次會議強調，要全力提升耕地質量，真正把耕地特別是永久基本農田建成適宜耕作、旱澇保收、高產穩產的現代化良田。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。
以可靠耕地保障口糧安全
與普通農田相比，高標準農田“高”在哪里？
鄖文聚（自然資源部國土整治中心研究員）：高標準農田是適應綠色生產、可持續發展新要求，全面加強、穩固提升糧食綜合生產能力，建立與現代農業生產經營方式相適應，能夠支撐“一季千斤、兩季噸糧”以及旱澇保收、穩產高產、人均一畝的永久基本農田。高標準農田，在形態上要田塊平整、土壤肥沃、道路通達，在功能上需具有穩產高產、抗災減災能力。
為落實建成10億畝高標準農田目標，2021年發布的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》明確了高標準農田建設要求，即田（田塊整治）、土（土壤改良）、水（灌溉與排水）、路（田間道路）、林（農田防護和生態環保）、電（農田輸配電）、技（科技服務）、管（管理利用）八方面的建管要求。
2022年新修訂的《高標準農田建設通則》明確，高標準農田應符合田塊平整、集中連片、設施完善、節水高效、農電配套、宜機作業、土壤肥沃、生態友好、抗災能力強等條件。
建設高標準農田是支撐我國從農業大國向農業強國轉變的重要途徑。高標準農田建設不是一建定終身，而是在數量、質量和生態三方面不斷提升、持續保育和改良。
與普通農田相比，高標準農田具有以下特征。一是機械化水平高，高標準農田項目區機械化水平比非項目區高15到20個百分點，規模經營土地流轉率比非項目區高30%，新型經營主體占比比非項目區高20%。二是產出能力高，從各地實踐來看，高標準農田建成后糧食產量平均提高10%到20%，即畝均糧食產量提高100公斤以上，實現“一季千斤、兩季噸糧”。三是抗災能力高，旱能澆、澇能排，穩產高產，大災少減產，小災不減產，一般年景多增產。四是資源利用效率高，能實現節水20%至30%、節電30%以上、節藥19%、節肥13%，大大減少農田投入成本，每畝農田節本增效達500元以上。
當前，我國耕地資源布局與人口集聚、經濟社會發展格局之間存在不適配問題。
一是地多人少的糧食主產區，例如黑龍江、吉林、河南等，承擔了維護國家糧食安全特別是口糧絕對安全的重任。但糧食主產區因口糧需求彈性小、比較效益低，一直處于“產量越多、經濟越弱、財政越窮”的困境。因此，要加大財政對主產區建設高標準農田的獎勵力度，支持糧食主產區在加強高標準農田建設、保護永久基本農田的同時，開展農業農村現代化建設，發展鄉村特色產業，實現鄉村振興。
二是地少人多的糧食主銷區，例如上海、北京、浙江、廣東等，人口稠密、城市化和工業化程度高，是糧食主要消費區域，高度依賴糧食輸入，是當前耕地“非農化”、永久基本農田“非糧化”的主要區域。維護國家糧食安全，是全社會的共同責任。糧食主銷區、經濟發達地區是我國耕地資源優勢區，可以一年兩熟、三熟和熱作生產。因此，主銷區要充分挖掘耕地多元價值提高農民收入，落實耕地紅線保護責任，加強與糧食主產區對口合作，提升糧食供應鏈水平，促進綠色生產、可持續發展。
三是人地相對平衡的糧食產銷平衡區，例如云南、貴州等地區，雖然當下能夠維持糧食產量和需求的基本平衡，但并不穩定。因此，要承擔起維護糧食缺口不擴大的責任，采取有力措施，加強對耕地“非農化”、基本農田“非糧化”的嚴格管理，避免逐步演變為主銷區。
根據建設農業強國的戰略目標，黨中央提出逐步將永久基本農田全部建成高標準農田，實現人均占有600公斤糧食。合理布局、全面加強高標準農田建設和利用監管是實現中華民族偉大復興中國夢的重要支撐。我們要有堅定決心和必勝信心，建設人均一畝高標準農田，大幅提高水土資源利用效率，全面加強農田防災抗災減災能力，有效遏制耕地“非農化”、防止基本農田“非糧化”，把14億多人的口糧絕對安全建立在可靠的耕地資源保障基礎之上。
各區域土壤改良成效顯著
土壤改良是高標準農田建設的重要內容，我國各區域土壤改良取得哪些成效？
吳克寧【中國地質大學（北京）土地科學技術學院教授】：廣義的土壤改良是指運用土壤學、生物學、生態學等多學科理論與技術，排除或防治影響農作物生育和引起土壤退化等不利因素，改善土壤性狀，提高土壤肥力，為農作物創造良好土壤環境條件的一系列技術措施的統稱。土壤改良技術主要包括土壤結構改良、鹽堿地改良、酸化土壤改良、土壤科學耕作和治理土壤污染等。
在高標準農田建設中，我國各區域土壤改良取得顯著成效。
東北區主要存在黑土地退化、冬干春旱、水土流失等制約因素，以增加土壤有機質、加深耕層為主攻目標，目前形成10種黑土地綜合治理模式，有效提高了土壤中的有機質含量，改善了土壤物理性狀，有效解決東北黑土地因長期重用輕養而導致的土壤有機質衰減、耕層結構變差、肥力退化等問題。目前，東北區水土流失治理初見成效，2016年以來，實施小流域綜合治理、坡耕地綜合整治和東北黑土區侵蝕溝綜合治理等水土保持重點工程，治理水土流失面積超1.5萬平方公里。土壤改良培肥面積不斷擴大，2015年以來，先后實施黑土地保護利用試點1050萬畝、保護性耕作面積4606萬畝、深松整地3.11億畝次、實施秸稈還田面積3.8億畝次。同時，產量也呈增加趨勢，半濕潤區玉米秸稈全量深翻還田地力保育技術模式較傳統耕種模式增產10%以上，收益增加明顯。
黃淮海區主要針對土壤鹽堿化、地下水超采、土壤有機質含量低等制約因素，通過修建排水溝、“上覆下改”控鹽培肥技術、生物節水農藝技術、有機培肥鹽斑改良技術等，帶動了中低產區糧食增產增效，5年累計實現增糧209.5億斤，節本增效185億元，節水43億立方米。
長江中下游區、東南區、西南區主要存在土壤酸化與潛育化等制約因素，通過統籌農藝、化學、生物與工程措施，發揮疊加效應施用土壤調理劑、堆積有機肥等土壤改良措施，抑制土壤酸化，提高土壤pH值，提升土壤肥力及微生物活性，改善土壤結構，助力酸性土壤植物生長。
西北區主要針對水土流失嚴重、風蝕沙化、耕地碎片化等制約因素，以提高梯田化率、蓄水保墑、土地整治為主攻方向，通過施用有機肥、綠肥改良土壤結構等技術手段，明顯改善了土壤質地，增加了土壤有機質含量，提高了土壤結構的穩定性，有效提升了沙地保水保肥能力，起到固沙效果，提升了沙地的經濟和生態效益。針對鹽堿化問題主要采取膜下滴灌技術、耐鹽植物鹽堿地原土種植改良技術等進行改良。例如，在新疆克拉瑪依小拐鄉新墾鹽堿荒地上進行的生物改良試驗，通過第一年、第二年種植鹽地堿蓬吸鹽，第三年種植細齒草木樨培肥，第四年種植棉花的種植模式，實現土壤脫鹽，使鹽堿地變成可種植經濟作物的優質土地。
下一步，在整區域推進高標準農田建設中，要踐行山水林田湖草沙生命共同體理念，結合“三區三線”劃定，把高標準農田建設規劃與國土空間規劃的土地綜合整治與生態修復專項規劃相結合，對山水林田湖草沙進行整體保護、系統修復、綜合治理。由于目前土壤資源保護利用缺乏精細土壤資源信息支撐，對不同區域和不同類型高標準農田建設土壤普遍采用有機肥和節水技術，且主要關注表層土壤肥力，對不同障礙層次和深層土壤的不良影響缺乏針對性技術措施。《高標準農田建設通則》明確，障礙土層主要包括犁底層（水田除外）、白漿層、黏磐層、鈣磐層（砂姜層）、鐵磐層、鹽磐層、潛育層、沙漏層等類型。在規劃設計中應更加關注障礙土層的改良工作，可采用深耕、深松、客土等措施，消除障礙土層對作物根系生長和水氣運行的限制。結合第三次土壤普查中土壤障礙類型調查與制圖成果以及土壤農用地利用適宜性評價中宜耕地、宜園地、宜林地和宜草地的評價成果，對中等適宜和勉強適宜區中的限制因素如坡度、土壤侵蝕、土層厚度、地表礫石豐度、土壤質地等，更有針對性地開展土壤改良，缺什么補什么，充分重視耕地質量等級和產能提升，以確保我國糧食安全。
打通農田灌排“最后一公里”
近年來，我國田間灌溉和排水設施建設情況如何，各地有哪些典型做法？
顧濤（水利部灌溉排水發展中心處長）：國家高度重視農田水利建設，不斷夯實灌區基礎，經過幾十年努力，耕地灌溉面積從新中國成立初期的2.4億畝發展到目前的10.55億畝，在占全國耕地面積55%的灌溉面積上生產了全國77%的糧食和90%以上的經濟作物。目前，全國已建成大中型灌區7000多處，耕地灌溉面積5.3億畝，但大部分灌區建于上世紀50年代至70年代，建設標準低，骨干灌排渠系和重要建筑物超期服役，影響灌區供排水能力。同時，灌區管理信息化和數字化水平也亟待提升。
“十四五”時期以來，水利部會同國家發展改革委印發《“十四五”重大農業節水供水工程實施方案》，會同財政部印發《全國中型灌區續建配套與現代化改造實施方案（2023—2025年）》等，計劃投入1800多億元，其中中央資金1000億元，支持新建30處大型灌區、實施124處大型灌區和1100余處中型灌區續建配套與現代化改造。項目實施后，預計可新增恢復灌溉面積3200多萬畝，改善灌溉面積2.1億畝左右，新增糧食綜合生產能力近270億斤，新增節水能力約100億立方米。
2021年，水利部、農業農村部聯合印發《關于加強大中型灌區改造與高標準農田建設協同推進工作的通知》，推動各地統籌大中型灌區和高標準農田建設，優先把大中型灌區建成高標準農田，形成從水源、骨干輸配水渠道到田間末級渠系的灌排工程體系，實現旱澇保收、高產穩產。目前，大中型灌區已建高標準農田比例較2018年提高了20個百分點，達到60%以上。2022年，農業農村部、水利部等五部門聯合印發《關于整區域推進高標準農田建設試點工作的通知》，將四川都江堰灌區、內蒙古河套灌區、寧夏青銅峽灌區等6處大中型灌區納入整區域推進高標準農田建設試點，致力于打通農田灌排“最后一公里”，全面提升糧食綜合生產能力。
四川省眉山市東坡區是水利部第一批10個深化農業水價綜合改革推進現代化灌區建設試點縣區之一。東坡區緊密結合大中型灌區現代化改造，積極推進灌區骨干工程與田間工程協同建設，落地項目4個，改善恢復灌溉面積23.6萬畝，全區耕地全部實現有效灌溉，81%的永久基本農田已建成高標準農田。建立供用水管理制度體系，實行取水許可制度，將都江堰灌區和縣域中小型灌區初始水權2.68億立方米逐級細化分解到鎮村并嚴格計量，通過優化管理措施，實現年節約用水949萬立方米。健全灌區建設和運行管護機制，形成三級管護責任體系，大型灌區骨干渠段由都江堰水利發展中心管護，區管6個片區渠系由片區水利服務中心運行管理，末級渠系由村集體、用水合作組織管護。積極探索特許經營和管養分離，推行骨干工程運行維護專業化、物業式管理，依托村級集體經濟組織和專業合作社，創新田間工程運行管護機制。將全區水庫等水利資源資產注入國有平臺公司融資4億元，推動水利資源綜合開發利用，將獲取的收益用于河流治理、灌區改造及工程維修養護。在蟆頤堰灌區探索“準許成本加合理收益”的新水價機制，逐步實現“以水養水”。
廣東省南雄市以南雄盆地大型灌區續建配套與現代化改造引領整市域推進高標準農田建設。工程性缺水是南雄市糧食高產穩產的主要制約因素，為提升灌溉供水保障能力，南雄市積極推動南雄盆地大型灌區續建配套與現代化改造項目建設。該項目被列入2023年廣東省政府重點工作，項目實施后可實現孔江水庫、瀑布水庫等6個中型水庫水系連通，以湞江北岸總干渠和湞江南岸總干渠為骨干，形成一江兩岸十三片灌區工程總布局，徹底解決南雄市耕地灌排保障能力不穩、不足、不高的問題。
借鑒經驗提升農田生態功能
發達國家在農田建設方面有哪些經驗，如何提升我國農田生態功能？
宇振榮（中國農業大學資源與環境學院教授）：國際上，歐美發達國家主要結合土地整治、生態環境保護、生物多樣性保護等開展耕地保護和高標準農田建設，大致可分為兩個階段：第一階段，上世紀60年代到90年代，以簡單土地整治、自然資源利用和水土流失防治為主，通過合并農田田塊、調整土地權屬、建設農田基礎設施，促進規模化生產，提高農業生產效率；第二階段，上世紀90年代以后，出臺一系列農業綠色發展、生物多樣性和生態環境保護法規政策，更加重視土地綜合整治和耕地保護，推動以農場為主體的耕地保護和土地生態環境管護，營建生態穩定、富有彈性的優質田園生態系統。
在政策激勵方面，不斷修改完善法律法規并及時更新計劃。例如，歐盟“共同農業政策”經歷了三次改革，從支持農業生產轉變為支持農業生態環境保護。歐盟農業環境計劃、鄉村生態環境管護計劃，將生態環境和生物多樣性保護相關條例納入耕地保護和農田建設中，強調恢復和提升生態系統服務供給。美國成立自然資源保護局負責生產性景觀的自然資源保護，農業法案不斷更新，主要目標逐步擴展到耕地及其相關自然資源保護，并制定一系列耕地生態環境保護計劃。
在方法技術方面，按照農場、小流域和景觀單元，綜合考慮農業生產規模化、生態系統健康和棲息地恢復、生態系統服務供給等多目標需求，大力推進農用地綜合整治和生態修復，開展農田基礎設施建設，優化農田及其周邊溝路林渠、草地、小片林地、灌叢等半自然生境結構和功能，構建不同層次和級別的農田保護工程技術體系。例如，英國農業生態環境管護技術包括入門管護、高水平管護、丘陵貧瘠土地管護等200多項，覆蓋鄉土景觀、農田生物多樣性保護、保護性耕作、土壤和水源保護等，旨在保護耕地和提升生態系統服務供給。
在實施機制方面，制定差異化資金投入、技術支持以及生態補償制度。對于跨農場、跨區域的行動計劃，構建農場主參與的多方合作伙伴關系，推進項目實施。構建以農場主為主體、政府提供資金補貼或技術支持的農場農用地生態環境管護制度，簽訂5年到10年合同，按照農場土地保護工程技術投資和實施效果，給予資金補貼。
借鑒發達國家經驗，建議進一步完善我國土地整治及高標準農田建設標準、政策與激勵措施，適應新時代生態文明建設要求，實現農業綠色發展。
一是踐行山水林田湖草沙生命共同體理念，系統推進高標準農田建設。要充分認識和研究耕地及其周圍景觀要素構成的農田景觀綜合體，分析農田景觀格局對生物遷徙、水質凈化、天敵—害蟲調控、傳粉等生態過程及相關生態系統的影響，根據丘陵山地、平原水網、山區等不同類型地區特點，優化高標準農田和基礎設施布局，因時因地制宜推進差異化“集中連片”高標準農田建設，恢復和提升農業綠色發展生態系統服務供給。
二是基于自然的解決方案，開展農田設施生態建設。農田基礎設施建設應權衡資源利用效率、水質凈化、生物多樣性保護、維護需求等。避免過度整治和工程建設對生態系統格局和功能造成不利影響，謹防過度工程化對農田周圍河溪、水道、坑塘、田間孤島等半自然生境的擾動與破壞，保護鄉土生態景觀風貌。因地制宜研發恢復和提升農田生態系統服務工程技術，在農田基礎設施建設占地面積不高于8%的范圍內，加強生態田埂、溝渠、凈化池、生態路、緩沖帶、生態廊道等建設。
三是完善制度建設，加強農田基礎設施及農田景觀生態管護。我國高標準農田建設中存在重建設、輕管護維護等問題。應加強灌排、道路和渠道等基礎設施的完善、修復和養護，定期開展水系河道、溝渠、田埂、農田緩沖帶等生態基礎設施維護，保護生物多樣性、保持生態系統服務供給。農田生態環境管護職責應盡可能落實到最直接的利益相關者，逐步制定完善以村集體、農戶為主體的工程技術生態補償政策和管護制度。
